构建现代学校制度的思考与探索

申建华

学校制度是教育制度的重要组成部分，構建现代学校制度是推进教育现代化的核心内容。我们认为，构建现代学校制度主要包括两个方面：一是处理好政府与学校的关系，二是构建学校自主办学的制度和运行机制。由于公立学校是苏州市教育的主体，本文主要讨论公立中小学校现代制度的建立问题。

处理好政府与学校的关系——政府在现代学校建设中处于主导地位

一、明确办学责任。

基础教育，尤其是义务教育，以政府为办学主体的责任要明确。

为了改革管办不分、责任不明的计划体制模式，上世纪80年代中期，在试点的基础上，我们首创了县、乡、村三级办学、两级管理的办学体制，把办学的责任扩大到乡级政府和村。

这一改革，充分调动了乡级政府和广大农民的办学积极性，农村学校的面貌开始有了明显改善。1986年《义务教育法》颁布后，苏州市仅用了6年时间，于1992年率先普及了九年义务教育，高标准扫除了青壮年文盲。根据1999年全教会精神，为解决拖欠教师工资问题，统一由县财政支付教师工资的规定在苏州市很快得到落实。

2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》颁发后，苏州市进一步落实了地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。根据市情，虽然乡政府仍然负有办学责任，但是以县、乡二级财政为主的投入体制得以落实，保证了学校经费的正常来源。

二、加强宏观调控。

政府在教育的均衡发展上负有责任，要在办学条件和政策上尽量做到公平。在推进教育现代化的进程中，我们制定了义务教育阶段学校的质量标准，使每所学校在硬件配置上都能达标，都处在同一条起跑线上。为此，每所中心小学以上学校都达到了省定标准，每所直属

初中都成为江苏省示范初中。同时，适应信息社会的需要，每所学校都用10兆以上的宽带网连通，每个班级和办公室都联上了因特网，学生和计算机的比例已经达到10：1。信息技术已经在学校的管理和教学中得到普遍应用。

学校的均衡发展除了硬件以夕卜，更重要的是软件，也就是办学水平的均衡。为此，我们选派优秀的校长和教师充实办学水平相对薄弱的学校。在经费和政策上向相对薄弱学校倾斜。同时鼓励相对薄弱学校主要依靠自身的努力来改变学校面貌，提高办学水平和教育质量，避免“削平山头”、“杀富济贫”的绝对平均的简单做法。

三、充分发挥党组织在干部和人才培养任用上的政治核心作用与教代会的民主管理和监督作用。

学校内部管理体制改革的核心是领导体制的建立。苏州市的“校长负责制”，是一个以“校长全面负责、党支部保证监督、教职工民主管理”三位一体的管理体制。其中，党组织起政治核心作用，其主要职责是保证党和国家的教育方针、政策、法规的贯彻执行，做好师生思想政治工作，充分调动广大教职工的积极性，积极支持校长工作，搞好民主管理。凡是学校重大问题，校长在决策前必须提交办公会议讨论、研究;涉及教职工切身利益的问题还需教代会讨论。

如何选拔、任用干部是学校经常遇到的一个十分重要而又敏感的问题。实行“校长负责制”后，副校长和中层干部均由校长聘任，校长有了用人权，这是保证校长在学校管理中发挥中心作用和指挥权威的一个重要方面。当然，党管干部原则是党的一项重要组织原则。因此，还要正确处理好贯彻党管干部原则同维护校长用人权的关系。

苏州市对干部的考察、任免、管理程序如下：（1）对后备干部和预提对象，党政领导先通气交换意见;（2）由校长参加的支委会酝酿提名;（3）由党支部进行考核，广泛听取意见;（4）按照民主集中制原则讨论决定，由校长聘任，颁发聘书。这样做较好地体现了党管干部的原则和校长用人权的统一性，有利于党组织把好用人关，也有利于校长在干部管理问题上依法行使职权。

四、完善学校评估、督导制度。

为了转变机关作风、减轻基层学校负担，苏州市教育局对面向全市中等及中等以下教育的各类检查评估活动实行综合督导，进行规范管理。

一是强调督导检查的合法性。市教育局明确要求机关各处室组织的督导检查项目均应具备一定的条件：①国家法律、法规明确规定的;②国务院和省、市人民政府，上级教育行政和教育督导部门及有关执法部门明确要求的;③市级教育行政部门及其直属单位、市教育督导机构按章组织或联合组织的。

二是控制督导检查的数量。为控制检查评估项目数量，市教育局明确要求面对全市中等及中等以下学校的检查评估由市教育督导室统一管理，每学年最多不超过5项，同时，对学校的专项检查评估尽量合并或与综合检查评估整合进行。

二是简化检查评估组织形式。市教育局明确要求，一些由市级教育行政部门组织检查评估的项目，凡县级市、区可以承担的，就委托县级市、区或有关单位组织实施，市级教育部门抽查认可;一些已经上级单位检查评估通过的项目，在综合督导评估中予以认可，不再重复检查。

学校自主办学——学校在现代学校制度建设中处于主体地位

一、实行“五制”改革，初步建立现代学校内部制度框架。

人事制度和分配制度的改革是建立现代学校制度的核心问题。1984年，苏州市一些学校率先进行了以“校长负责、定编定员、教师聘任、考核奖惩”为基本内容的学校内部管理体制改革。10多所不同类型的学校，进行了以“校长负责制、全员聘任制、岗位责任制、结构工资制、考核奖惩制”为基本内容的学校内部管理体制改革，使学校人事制度改革的方向更加明确，内涵更加严密，外延更加丰富，因而成效也更加显著。

所谓校长负责制，其核心是校长负责，把本属于校长的、在学校内部行使人、财、物管理的权力还给校长，同时强调党支部的政治核心作用和教职工的民主管理、民主监督作用。

所谓全员聘任制，就是在学校“定编定岗定员”的前提下，在学校与教师之间实行“双向选择”。实行教职工全员聘任制的目的，是要把竞争机制引入教师队伍管理，形成科学、合理的教育人才流动机制，促进教师思想政治素质和业务素质的提高，建立结构合理、数量足够、素质优良的教师队伍。

所谓岗位责任制，就是从学校整体目標出发，明确学校各个岗位的不同责任。推行岗位责任制是要改变学校人浮于事、工作推诿、“有人无事干”和‘有事无人干”的不良现象，真正做到岗位明确、职责清晰，促进学校工作的整体优化。

所谓校内结构工资制，是以学校为单位，对教职工工资中的30%活工资部分进行统筹，结合单位创收中可用于分配的增量部分，实行多劳多得、优绩优酬，拉大教师收入分配的差距。在校内分配制度改革过程中，我们一是对部分学校实行工资总额包干，做到增人不增资，减人不减资，尝试建立国家、地方和学校相结合的新工资管理体制;二是引导学校在分配中坚持待遇与工作的数量、质量挂钩，重实绩，重贡献，并注意向教育教学第一线教师、骨干教师和优秀人才倾斜，使教职工的实际收入与教职工实际工作的量和质挂钩，体现能者多劳、多劳多得、优质多酬的原则。

所谓考核奖惩制，是指建立科学、严格的考核制度。这一制度，既是执行岗位责任制的保证，又为教职工评优、评先、晋职、升级提供依据，为奖惩制打下基础。实行学校考核奖惩制要与教师的年度考核相结合，平时考核要与期末考核相结合，定量考核要与定性考核相结合，群众考核要与领导考核相结合。

上世纪90年代中期，“五制”改革在市区取得初步成效，在此基础上，我们把它推广到所辖六县{市）。苏州市“五制”改革的成功之处在于：一是初步确立了校长在学校管理中的中心地位，理顺了学校内部管理工作中各方面的关系，推动了学校民主化、科学化管理，提高了学校管理的整体水平;二是初步打破了学校内部平均主义的分配制度，激发了广大教职工的积极性，使学校教育教学工作出现了生机与活力;三是提高了学校全面贯彻党的教育方针的积极性，提高了全市教育水平和教育质量。“五制”改革的推行，构建了苏州市中小学学校内部管理体制改革的基本框架，也使学校人事管理制度改革迈出了成功的第一步。

二、实行两权分离-提高教育质量和办学效益。

我国现行的教育体制中，政府既是学校的举办者，又是学校的管理者，同时还是学校的评估者。学校办学优劣的评价标准和权力在于

上级，教育行政主管部门基本上处于学校管理的垄断地位。学校缺少办学自主权，没有主动适应社会需求的权力，严重抑制和挫伤了学校的积极性与能动性，造成相当程度的办学效率低下和教育资源浪费。因此，管办一体的格局必须打破。

经营权和所有权两权分离，是现代企业的成功经验。现代学校制度完全可以借鉴这种现代企业运行模式，以此提高教育质量和办学效益。事实上，有些市场经济比较成功的西方国家，上个世纪就开始学校管理方式的改革。如美国有些地区为了避免公立学校体制僵化、办学效率下降等问题，采取了委托专门的教育管理公司进行管理等做法，以此引入新的教学思想和管理模式，提高学校的办学质量和水平。

苏州市于1996年开始进行学校两权分离的尝试，政府聘请有经验的校长作为学校的经营者和管理者。政府赋予以校长为核心的管理者包括人、财、物等在内的多种管理权，使管理者能根据自身的办学理念和思路来经营管理学校。这样，借助了更专业化、更先进的教育资源，在教育主管部门的行政领导和业务监督下，学校得以不断发展。

与此同时，苏州在全市逐步推开办学体制改革试点，立达、平江、草桥等一批依托优质公办教育资源举办时“国有民办公助”学校相继兴起。这些学校实行新的办学投资体制，全面建立了学校董事会领导下的校长负责制和全员聘任制，积极吸纳民间资本，积极尝试全方位的课程管理模式改革，推进教育国际融合，强化以校为本的教研管理体制，为苏州现代学校制度的构建积累了宝贵的经验。

三、确立教师的主人翁地位。

学校管理中，如果仅以金钱作为衡量教师劳动价值的手段，则无异于视教师为计时的雇工。只有确立教师的主人翁地位，才能充分发挥他们的劳动积极性。

我们的做法大体包括四个方面：

一是让教师认识到自己从事的职业在祖国现代化建设中所起的巨大作用，体会到自己人生价值的可贵，以崇高的理想激发起持久的创造力。

二是时时处处为教师着想，管理者要视自己为服务者，为教师办实事，解决教师后顾之忧。崇高的理想需要现实的土壤来培植，教师付出的劳动要有相应的报酬。思想政治工作只有同关心教师的切身利益相结合，才能收到实际效益。

三是尊重每位教师的劳动，建立宽松和谐的学校人际环境。宽松的环境，干部、教师之间融洽的关系，是教师的心理需求。要尊重每位教师的劳动，肯定他们取得的成绩，对他们在创造性劳动过程中正常的失误不打棍子、不扣帽子，保护教师劳动的积极性。

四是让教师参与学校的管理和决策，让他们感到自己是学校的主人，学校的一切事情与自己息息相关，从而真正关心学校的发展，激发起持久的责任感和主动性。

四、建立学校的“研发”机构。

成功的现代企业，总有一个高质量的研发部门。一所学校要不断发展、永葆活力，也必须建立一个具有相应职能的组织机构。

学校里建教科室是改革开放以来苏州教育的一条成功经验。这条经验是群众创造的。上世纪80年代初，苏州中学等一批学校相继自发成立了教科室。如今，全市已有80%的学校建立了教科室。其中，运转得好的教科室已成为学校事实上的研究发展部门。一般来说，教导处的作用是保证和提高教育质量，维持学校教育秩序的正常运转;而教科室的职能是为学校决策服务、为教育教学实践服务、为提高教师专业素质和学校发展出谋划策。教科室的成立标志着学校的发展建立在科学的基础之上。