农村公共物品供给的途径分析

李华罡　苏徐红　苑　菲

摘要：农村公共物品的供给对于解决“三农”问题有重要的影响力。然而，现实中，我国农村公共物品供给严重不足。如何加大农村公共物品的供给是全社会应关心的问题。本文从微观的途径方面来对加大农村公共物品的供给进行分析，提出相应的对策建议。

关键词：农村公共物品；供给途径

农村公共物品是指在农村区域范围内的非竞争性、非排他性的产品。主要指农村的道路、桥梁、水、电、教育等。农村公共物品对于农村经济的快速发展，农民生活水平的提高以及破除农村、城市间巨大的差距都有着重要的作用。这一点，已为关注农村问题的专家学者与官员所共识。但遗憾的是，在现实中，我国农村公共物品的供给正处于高度匮乏状态。这种匮乏表现在两个方面：一是数量上的稀少；二是结构上的偏差。所供并非所需的现象非常突出。解决农村公共物品的供给问题是政府以及全社会所面临的重要任务。具体探讨供给的途径则更是将农村公共物品供给落于现实的阶梯。

一，农村公共物品供给途径的理论分析

供给途径的分析主要是考虑公共物品到底有多少种供给方式。公共物品之所以稀缺是由公共物品本身的特性所决定的。它不具有排他性。每个人都可以无偿使用。如每位村民都可以任意使用村内的道路、河流、荒山等。于是理性的个体不会考虑公共物品的生产问题，而希望搭便车使用。正是因为在公共物品的供给问题上存在着搭便车现象，市场没有方法解决。各国政府无不把提供公共物品作为自己的主要任务。在我国农村，政府介入供给是农村公共物品生产的最主要的力量。各级政府均在农村开展了送法下乡，送科技下乡的知识活动，为农村实现大规模的电网改造工程，提供义务教育以及修建农村公路等。这些都是政府供给公共物品的例证。

然而，问题在于政府供给公共物品是远远不够的。一方面是我国分税制后，中国基层的政府财政收入捉襟见肘，相当困难。大多数乡镇负债严重，用来提供公共物品的资金处于高度不足的状态。另一方面，各级政府关于农村公共物品的决策是从上而下进行的，村民的声音很难得到反映。公共物品的供给往往并没有将力量用在刀刃上。这些都是政府作为农村公共物品主要供给者所必须面对的难题。

在政府供给不足的情况下，自愿供给作为主要的补充方式出现中农村政治生活中。自愿供给分为两种主要形式。一种是自治供给，另一种则是利他供给。自治供给是在农村实现村民自治这个大背景下兴起的。有学者甚至认为正是为了加强农村自愿供给，村民自治才登上政治舞台。村民经过组织形成了村民代表大会，并选举产生了村民委员会。村民通过村民代表大会可以商讨公共问题，决定公共物品的生产与供给，并由村委会负责执行。自治将分散的村民组织起来，克服了小范围内公共物品的搭便车问题。在我国现状下，农村内部的公共物品很大部分是由村民自治负责供给的。特别是在经济发达的地方，更是如此。如农村内部的公路往往是村民代表大会决定修路，村集体出钱，村委会组织，村民出力共同生产的。

利他供给则是有些村民或其他个体与组织出于利他之心而提供的公共物品。笔者的家乡就有商人捐款50万建立村敬老院的事例。一些国际慈善组织也正在中国积极开展工作，如香港乐施会正遵循 “与穷人一起面对贫穷和苦难，让所有人都得到尊重和关怀”的宗旨，积极参与内地的扶贫事业。扶贫正是一种典型的公共物品。1993年，经济学家茅于轼在山西临县龙水头村用小额贷款的方式使农民脱贫致富。这些都是利他生产公共物品的事例。然而，利他供给仍只占农村公共物品生产的极少数。虽然数量正在增长，但它只能是农村公共物品的一个补充来源。

除了政府供给与自愿供给之外，市场供给公共物品正成为一种有力的手段。尤其在经济发达的地方，威力初现。以义务教育为例。理论上讲，由于义务教育培育出良好的公民，除了对其本人有利外，国家与社会同样受益。这就是教育的正外部性。基于这个理由，各国都对教育进行大量的补贴，我国也制定了义务教育的基本国策。政府应该负担义务教育的供给。然而现实却是大量基层政府无力提供义务教育。于是，在农村，义务教育转化为私人付款的个体投资行为。这种市场化是农村教育供给的一条现实途径。教育部也只能在承认现实的基础上，对义务教育的收费进行规范而已。总体来说，我国的农村经济实力非常的差，连续多年农民收入增长停滞。这注定了农村义务教育这种公共物品供给市场化的范围与力度都不会太大。许多贫困生辍学，放弃受教育的机会则是可能的结果。

经济发展很好的农村地区例外。在中国东部，农村公共物品供给市场化的程度与范围明显增大。除了义务教育的投资外，图书馆，基本医疗卫生体系等都依据市场化的原则建立起来。甚至浙江农民通过市场化的手段建设起一个自己的城镇：浙江省苍南县龙港镇。城镇是农村经济发展产生的公共物品，又是推动农村经济发展的驱动器。据报道龙港的最初发展得益于三大突破：一、允许农民自理口粮进城安家落户；二、全国率先推出土地有偿使用，特别是允许自然人获得土地有偿使用权；三、农民进城务工经商。可见在建设龙港镇上，正是市场化才最终产生了中国农民第一城。

二，农村公共物品供给的现实选择

理论的途径提供了可能的指南，现实中农村公共物品的供给仍面对着许多难题。政府是农村公共物品供给的主力军，应该发挥出更大的作用。对于基层政府来说，资金不足是首要的难题。巧妇难为无米之炊。基层政府的财政变成吃饭财政时，供给公共物品就成为奢侈品。

其次是供给公共物品要尽可能发挥最大的效益。有限的资金要获得最大的效用。要尽可能避免供给偏差现象。所供必须是所需。利用其他社会力量供给也是一个有效的选择。如何激励与参与则需要更深的考虑。此外，供给并不是公共物品的全部。公共物品的维修与保养间接延长了公共物品的寿命，变相增加了公共物品的供给。所以，注重公共物品的维修保护同样重要。笔者从以下几个方面谈农村公共物品供给的现实选择。

第一，从资金的角度看，中央政府应该对地方政府，尤其是基层政府加大转移支付的力度。现状下，中国乡镇处于高度负债状态。据中国新闻网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000亿元-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇，负债竟超过上千万元。这种状态使得乡镇的主要活动绝不是提供公共物品，而是要从农村汲取资源。本来就贫瘠的农村变得更加困难。同时乡镇在压力式的体制下，为了完成上级的任务，很容易干预村民自治，村民自治沦为空谈。这进一步削弱了公共物品自愿供给的可能。经验表明，农村的自治在发达的地方更容易得到实现。学者们普遍认为乡镇全面的贫困化，与我国的分税制有很大的关系。现在对乡镇进行输血则是中央以及各上级政府的使命。转移支出是最主要的手段。专项转移，专款专用可能是有效供给农村公共物品的途径。

第二，从决策的角度看。既然政府的资金有限，供给最需要的才是最佳决策。如何保证是最需要的供给，这一点在当前农村很重要。最需要应该是由真正的公共物品享受者来决定的。公共官员往往有自己的利益诉求，并不一定能代表村民。村民的参与则是保证最佳供给的方式。村民参与可以让农民学会行使政治权利，提高村民自治的能力；村民参与也表达了村民的声音，保证公共物品的供给是符合村民要求的。同时村民参与还让村民对公共物品有着本能的认同，这在公共物品生产过程与维修过程中会发挥出巨大的作用。村民参与的方式有很多。向村民代表大会征求意见，开现场咨询会，召开听证会都可以应用于农村公共物品供给的决策。重要是决策应该反映农民的要求，能实现公共物品的最佳供应。

第三，从供给的模式来看，农村公共物品的供给模式应该是多元化的。政府供给、自愿供给与市场供给的有机组合才是对农村发展最优的模式。政府更多在宏观环境上，基础设施上进行供给；同时积极创造条件推动自愿供给，引进市场供给。苍南镇的发展更多是政府出台政策的结果。市场的力量与村民自治的力量在政府制定的规则下共同发挥作用，造就了这个中国的奇迹。现在我国农村村民的组织力量还不够强，许多非正式组织游离于村委会之外。将农民组织起来，进行有序自治，是自愿供给的前提，也是政府合法性的基础。政府对于农村的发展也应该采取走出去的思路。如某基层政府与一大企业签订合同，将辖区内的农村成为企业的原料生产基地。要求企业为农村修建公路，改善饮水条件等。这种公共物品的供给则是一种双赢的结局。可见，政府是应该负责提供公共物品的，但政府提供公共物品可以是直接的，也可以是间接的。通过引进自愿供给与市场供给，政府既可以达到供给目的，也减轻了自身的压力。

第四，从维修的角度看。农村公共物品的维修是增加公共物品存量的一种重要方法。然而，我国农村的公路维修是很少的。一般来说，路修成了，政府的任务完成了。农民没有激励机制去维修。政府很难负担起维修的角色。一方面是农村太大了，另一方面是基层政府本身的问题。如负担不起太多的养路工等。维修如此重要，却又没有人维修。有学者将之归结为制度的失败。正如哈拉尔的评论认为：“在发展中国家公路维护不足有各种原因，但是，只有制度失败才能解释维护不足的广度。失败核心是公共责任缺乏。”加强公路维修可以从两个层面加以考虑。一是培养农民的维修意识与提供激励机制。农民对于自己参与决策与修建的公路往往有着更多的心理认同，同时需要提供适度的激励如一定的务工机会或者其他利益。二是要求基层政府在维修中起更大的作用。考虑到基层政府的现实，可以要求修路的预算资金中预先空出维修资金，保证维修的可能。如预备金制等。也可以要求村委会进行修路，政府提供适度补贴。

三，结束语

农村公共物品供给重要且迫切。供给途径则是将供给真正成为现实。由于现状下各种供给主体与模式都存在着不健全的方面，将政府供给、自愿供给与市场供给有机结合是农村公共物品供给的有效选择，也是一种现实的选择。在这种现实选择下，政府应该起更多的作用。加大转移支出，培育社会自治，引进市场力量是政府在提供农村公共物品中的基本职能。注重村民的参与，加大村民与基层政府的互动与沟通是更有效供给公共物品的必要组成因素。

作者简介：

李华罡（1976.10－ ）博士研究生，研究方向：财税理论与政策

苏徐红（1977.07－ ） 国防科技大学管理学硕士，研究方向：公共政策分析

苑菲（1976－）女，国防科学技术大学信息与管理学院行政管理研究生