充分利用财税政策加快解决东北老工业基地下岗失业问题

于连庆

[论文摘要]在振兴东北老工业基地的过程中，下岗失业问题是一个不可避免和亟待解决的问题，能否有效地利用财税政策进行调整和解决，关系到社会的稳定，也关系到振兴东北老工业基地的成败。

关键词：下岗失业 东北老工业基地 资源耗竭

上个世纪90年代中后期以来，随着改革的进一步深化，下岗失业人员数量逐年增加，这对于国有企业比例过高且冗员过多的东北老工业基地来说，形势更加严峻。下岗失业问题的出现，形成了一批低收入阶层和弱势群体，导致收入差距拉大，引起社会的不稳定。就业是民生之本，是政府的一项重要功能，特别是在当前坚持科学的发展观，坚持以民为本的环境下，有效地解决就业问题显得尤为重要。

一、原因分析

东北老工业基地的下岗失业问题，既有历史原因，也有现实因素，只有具体地分析其形成原因，才能找到有效解决的途径。

1、国有企业改革分离出一批冗长人员

东北老工业基地国有企业比例很高，据2002年初步统计，东北国有及国有控股企业增加值占规模以上工业的比重最高的是黑龙江省，为89.3%，吉林省为77.8%，辽宁省为62.7%，都远高于全国52.8%的平均水平。由于在计划经济时期，国家将大量的利润提取用于其他方面建设，使得企业留存的利润很少，缺乏设备更新和改造的资金。改革开放后，国家经济重心南移，在东北投资较少，使得企业设备老化严重。以哈尔滨为例，2000年全市工业企业设备役龄在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市还有四分之一以上的企业仍然沿用60年代陈旧落后的装备 ，严重影响了国有企业的发展；而且国有企业原有的用工制度实行的是固定工制，职工一进入企业，就只进不出，致使职工人数不断增加，冗员增多。为了摆脱困境，建立现代企业制度，国有企业必须进行改制改造，增强效率，这必然带来大量的冗员下岗失业。据2001年辽宁省统计显示，全省城镇登记失业人口为95万人，失业率为4.9%，高于全国1.3个百分点。

2、不可再生资源采伐殆尽，造成资源型城市结构性失业严重

东北地区矿产和林业资源丰富，许多城市的经济结构都以开采和加工自然资源为主。在辽宁省就有鞍山、抚顺、本溪、阜新、北票等九座矿业城市，整个城市的大部分企业职工都在矿物企业上班。拿北票市来说，矿物局职工和家属占全市人口的64%，职工占全市从业人员的62%。在计划经济时期，这些地区完全服从于国家的计划调拨，对资源过度开采，造成资源的过早耗竭，而这些城市在发展的过程中经济结构调整不利，没有实现经济结构和城市功能的有效转型，当资源逐渐枯竭时，许多企业不得不停产、半停产，甚至破产，造成大量工人下岗失业。有统计显示，2001年，阜新市有下岗职工12.9万人，其中45%来自矿区；北票矿物局破产，使市里下岗失业人员达到5万人，占市区人口的28.6% 。

3、非国有经济和第三产业发展缓慢，吸收就业量少

据研究表明，国民经济发展每增加一个百分点，可安置就业岗位80万个，而第三产业每增加1%，可安置就业岗位130万个 ；非国有经济的中小企业和民营企业所吸纳的就业劳动力总数也非常大，占劳动力总数的75%以上。由此可见，大力发展第三产业和非国有经济是解决下岗失业的一条重要出路。但是，在东北老工业地区，许多非公有制经济和第三产业却由于乱收费、乱摊派、行政审批复杂、融资难等问题没有得到较快的发展，许多外国投资者还因为通讯、交通、信息、水电网等基础设施较差等原因而不愿前来投资。这种较差的投资环境和经营环境没有为非公有制经济和第三产业提供良好的发展空间，也就不能提供较多的就业岗位来吸收大量的下岗失业人员。

4、劳动者观念和自身技能因素，使得失业者再就业难度大

由于种种原因，国有企业职工的就业意识同就业机会不一致，这又产生了“自愿失业”。国企下岗失业的人员长期形成了“重国有，轻集体，藐视个体”，追求长期合同工、正式工的择业观。因此，他们宁愿在国有企业这个“铁饭碗”拿较少的工资，也不愿意到非国有企业拿更多的报酬，更谈不上自主创业了。当然，还有一些制度上的原因，如职工住房、医疗、养老、交通等福利因素，离开了国有企业也就意味着失去了这些保障，也使得大部分待业职工犹豫不决，造成了大量隐性失业。另外，许多下岗失业人员尤其是4050人员，他们的整体素质不高，原有的劳动技能与市场上新的就业岗位所需要的技能不对称，产生一部分结构性失业。

二、利用财政税收政策进行相应的调整，以助于下岗失业问题的解决

1、继续支持国有企业减亏增盈，增强其容纳就业的能力

从1998年开始，我国实现国企三年脱困的目标，这一任务重点在东北，难点也在东北。虽然许多国有企业已经通过兼并与破产、企业重组、加强管理等方式，达到脱困的目标，但仍有一部分国有企业没有从困境中走出来。这些企业除了经营管理不善之外，更多的问题是由于制度性因素以及由历史遗留下的设备陈旧等原因造成的，这都是必须由中央政府予以支持解决的。对于政企不分的制度性问题，政府要调整好自身定位，给企业充分的自主权，使其成为真正的自主经营、自负盈亏的市场主体；另外，要加大转移支付力度，给部分困难且有发展潜力的企业注入设备改造更新专项资本金，促进企业设备的更新，提高企业的竞争力，达到四两拨千斤的作用；对亏损且不具有竞争力的企业实行民营化，发挥民营经济的活力和后劲；对于脱困后且税收抵免期已过的企业，可以给予三年的以内的轻税优惠，鼓励企业进一步增强实力；适当提高固定资产折旧率，加速企业资本金运转；注重增强国有企业的产业关联度，使其带动上游和下游的企业共同发展，促进集聚能力的发挥，也有利于突出国有企业在经济发展中的主导作用，引导产业发展的方向；加强国有企业的专业化分工，将优势不明显或劣势的辅业分离出来，发挥国有企业的比较优势，增强竞争能力；为减轻国有企业的负担，应尽快彻底剥离国有企业办社会的历史包袱，由财政和社会保障部门通过转移支付或国家专项补贴的办法加以解决；鼓励外资和民营资本入股国有企业，充实其资本金，也有利于经营管理方式的转变和加强。这些都在提高企业效率和利润的同时，不仅解决了原企业职工的就业问题，还可能吸收一部分下岗失业人员。

2、支持资源型城市发展接续产业和新型行业，以经济转型带动劳动力就业

对于资源枯竭城市，各地都要因地制宜地选择适合该地区发展的产业，植入新型产业，或拉长现有主导产业的产业链，增加产品的加工深度，或在现有产业中发掘若干潜力产业加以扶植，以替代原有产业，无论采取哪种形式，国家都应该给予一定的扶持。在产业转型的过程中，国家可以考虑加大对资源枯竭城市的转移支付力度，尽快改善城市基础条件和生态环境状况，为资源枯竭城市的经济转型奠定基础；适当减轻资源型城市财政上缴比例或将企业上缴税收的一部分返还地方，专项用于资源型地区发展接续产业和解决企业职工再就业问题，对于需要迁移的矿区、林区的迁移安置工作在财政支持上要首先给予考虑；对投资于新型产业和行业并容纳就业量大的企业，尤其是劳动力密集型企业，在不搞重复建设的基础上，通过财政贴息、补贴、税收支出等方式优先考虑给予支持，鼓励其发展；对确有潜力的资源型企业，有选择地通过财政补贴、国家注入股本金等多种形式，鼓励其改扩建，降低成本，支持资源型企业提高竞争力；对资源开采衰竭的矿山企业，以及对低丰度油田开发，在地方具备承受能力的条件下，适当降低资源税税额标准；鼓励利用矿区闲置的土地、房屋、设备及自然地理优势创办经济实体，例如发展养殖业、畜牧业、加工工业等，并对创办初期的企业贷款给予财政贴息，实行三年内免税或减半征税的政策；鼓励企业员工将国家给予的亏损补贴集中起来，一部分用于转产新项目，其余用于精简人员的生活补贴。这样既改善了企业的经营环境，增强了经济效益，又增加了就业岗位，缓解了就业压力。

3、促进第三产业和非国有经济的发展，以利于吸纳更多的劳动力

财政部门要遵循财权与事权相一致的原则，对支出原则细化，使地方行政主体保持充足的财力，同时要加强税费改革力度，规范税收和收费项目的管理，这样可以避免各级微观主体的乱收费、乱摊派、以收费作为开支等弊端，减轻微观主体负担。

可以利用国债资金加强对服务业基础设施建设的支持，加强社区服务设施、商品流通设施等的建设；要严格执行国家对第三产业和非国有经济吸收下岗失业人员的税收优惠措施，并可实行每吸收一名下岗失业人员与财政补贴相挂钩的原则，鼓励他们大量吸收社会劳动力；放宽对非国有中小企业的纳税人认定标准，对私营企业投产初期实现的税金在一定的期限内给予免税或延期纳税的优惠，并可对私营企业的出口退税给予优先于国有企业的退税政策；将中小企业再投资部分已缴纳的所得税按一定比例给予退还，或将再投资数额的一定比例在应纳税所得额中扣除，鼓励其投资，将企业规模做大；在相应条件允许的情况下，允许将大额的采购合同和采购任务分成若干部分招标，使私营企业和中小企业有机会参与投标；对于为国有大型企业的技术改造或生产提供配套技术或产品的中小企业可享受地区减免、低税优惠、再投资退税等直接的税收优惠措施；鼓励私营企业参与公共基础设施的建设，既促进了私营企业的发展，又减轻了财政的压力。

要鼓励金融机构对民营企业贷款，解决民营企业融资难的问题。对于向民营企业贷款出现的净损失，可以在接受政府监督管理的情况，由财政给予补贴；对于企业的自由贷款可以给予高出市场平均利率部分的利息以补贴；可以由政府设立长期低息贷款专项基金，由财政设置专门的机构或委托银行等金融机构，由他们按一定标准选择符合条件的企业发放低息贷款；鼓励有条件的私营企业发行债券，扩大企业债券市场供给与需求，促使更多的企业进入债券市场筹资。

4、健全社会保障制度

积极的就业政策首先要求给予长期失业者必要的社会救助和支持，对于目前的养老保险、失业保险等保险制度存在着覆盖面低和缴费困难的问题，必须加以有效解决。因此，必须扩大社会保险的缴费面积，重点是将非公有制企业纳入社会保险覆盖范围，解决好社会保险基金支付困难问题；做好并轨和失业保险接续工作，对所有符合条件的失业人员按时足额发放保险金工作，对基金压力大的地区，通过省级保险调剂金调剂和地方财政补贴等方式给予支持，这样有利于保障下岗失业人员的基本生活，解除他们再就业的后顾之忧。在加强社会保险的过程中，东北老工业基地的财政资金将会出现较大的缺口，中央财政必须给以财力支持。

基层保障机构是推进各项工作的前沿阵地，各地都要在建立健全机构的基础上，要积极发挥社区和街道的作用，建立社区劳动保障平台，使之更好地发挥在下岗失业人员管理服务、社区岗位开发、组织实施劳务派遣、扶持就业困难群体、企业退休人员管理服务、提供就业培训、收集和宣传就业信息等方面的作用，根据具体情况创造出大量的就业岗位。为此，要加强对街道社区就业服务工作人员的培训，努力提高基层工作人员的政策水平和业务能力，使其能够更有效地为下岗失业人员服务；要注意在监督管理的基础上将部分财力下放给基层保障机构，使其能够因地制宜地为下岗失业人员提供更为简捷有效的帮助，提高效率。

5、为加强劳务输出和吸引外国投资提供良好的环境

东北地区与俄罗斯、朝鲜、蒙古接壤，并与韩国和日本有较强的经贸联系，可以有效利用这种区域优势，为劳动力的转移和吸收开辟一条新的出路。在劳务输出的问题上要加强政府的介入，通过与劳务需求国签订宏观的协议，实行先立足东北亚，再向其他地区扩展的政策，加强国际劳务信息的收集、存储和分析。对于下岗职工的国外所得，三年内可免征个人所得税，鼓励他们到国外工作；对于从事劳务输出的私人中介机构和企业，可以根据输出劳动量的多少给予不同比例的税收优惠或补贴；为解决劳务出国前交费承受能力问题，尽可能规范和降低收费标准，并可推行国际劳务合作的国内担保制度；对大型劳务输出项目的流动资金贷款予以适当贴息；对能带动国产设备和材料出口的劳务输出，其流动资金的贷款，可以由财政给予适当担保；对于劳务输出量大、具备条件的企业，应积极支持其利用境外上市和发行债券等方式筹措资金，增强企业的经济实力，增强企业对国际劳务输出的开发能力。

近年来外商投资企业对我国下岗失业问题的解决做出了重大贡献，在个别行业吸纳的就业人数在整个行业的总就业人数中占较大比重。因此，东北老工业基地应加大吸引外资的力度，对于吸纳下岗失业人员较大比例的外资企业，应通过税收优惠予以鼓励。另外，要加强基础设施的投资，加强铁路、公路建设，加大信息网、电网的改造，并加强与朝鲜、俄罗斯的边境口岸、港口、以及直通铁路的建设，为吸引外商投资创造良好的硬件环境。当然，政府还要进行市场化改革，改变传统的体制机制，使权利尽快退出市场，减少条块分割，建立良好的投资软环境。

6、培育和健全就业服务体系，加强下岗职工教育和培训

完善劳动力市场是解决就业问题的基本手段。目前东北老工业地区的劳动力市场还很不完善，就业培训针对性差，就业信息不畅，职业介绍和中介机构混乱等许多问题都需解决。因此，政府应投资于劳动力市场信息网络的建设，并规范职业介绍、职业咨询指导等中介机构的发展，为劳动者提供大量的就业信息；加大基础教育的投入，加强对后备劳动者的职业教育和职业培训；对各类民办职业介绍、咨询、培训机构以轻税政策或财政补贴，使其以较低的费用面向下岗失业人员；对自主付费参加职业培训的人员，可以凭发票到劳动保障部门报销；财政也可以设立教育贷款、助学金等专项基金，向参加职业教育和培训的人员提供资助；对于企业进行的职工培训费用，可适当提高扣除比例，这样有助于提高职工的素质。在对下岗失业人员进行教育培训时，要鼓励他们进行自主创业，这是一种有效的转移剩余劳动力的途径。

参考文献：

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2、连玉明主编《中国数字黄皮书》，中国时代经济出版社2003年版

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