中国自来水产业规制改革模式分析

徐丹丹　蒋媛媛

内容摘要：中国自来水产业的改革势在必行，本文从自来水产业的经济特征出发，分析了我国自来水产业现行规制体制存在的主要问题，并从价格调整、企业改制等方面对规制体制改革的模式作以设计。

关键词：自来水产业规制改革垄断

水是人们在生产和生活过程中不可缺少的物资，是城市生存和发展的命脉。中国自来水产业的发展主要集中在20世纪后半个世纪。在50年代初期，仅有72个城市有自来水，日供水能力240万立方米，管道长度6600公里。至1999年发展了600多个有自来水的城市，总供水能力高达13970万立方米。管道长度13万公里。城市供水行业固定资产近千亿元。尽管如此，目前600多个城市中，有400个常年供水不足，其中近150个城市严重缺水，日缺水量达1600万立方米。目前，许多城市都在采取限量和提价的方式来控制对水的消耗。不难看出，要解决自来水的供需矛盾，对自来水产业的规制改革就显得特别重要，要分析供需矛盾产生的原因，必须从自来水产业的技术经济特征开始。

一、自来水产业的经济特征

1.水资源的富有性和稀缺性并存，且在一定条件下互相转化。水是一种丰富的资源，但又不是一成不变的。由于种种原因，如气候的变化，城市的兴起等，都会引起某一地域的水资源向稀缺性转化。这一点已被中国近150个城市严重缺水的事实所证明。同时富有性和稀缺性又是相对而言的。就我国而言，南方城市水资源的富有性居主导地位（南方城市主要是“水质”性缺水），而北方城市的稀缺性却表现的十分突出。

2.水资源的不可替代性导致自来水产品的不可替代性。到目前为止，还没有发现一种物质可以替代水的作用。不像煤气和电力可以被其他的能源所替代，自来水不存在与其他产品的竞争，所以，自来水产业生产经营的垄断性更强。

3.自来水生产经营的垄断性和可分性。第一，自来水生产经营具有自然垄断的特性。自来水生产经营是高度资本密集的，一次性投资大，产品成本中的固定投资所占比重大而变动成本比重小，投资专用性强，沉淀资本大。第二，自来水的生产具有明显的地区性或区域性垄断经营的特征。由于受自然地理、水资源和经济发展水平等因素的影响，许多地区（比如农村）还没有使用自来水公司的统一供水，各城市自来水公司的管道被没有使用自来水的地区所分隔，各自在本地区范围内实行独家垄断经营。第三，自来水的生产经营环节具有可分性，可分为原水生产、制水、管网输送及销售等环节。根据不同环节的生产经营特点，除了管网输送具备自然垄断特征外，其余环节均可不同程度的引入竞争。

4.自来水质量水平直接关系到消费者的利益。饮用水的质量体现在很多方面，虽然消费者能够判断自来水的味道和气味，也能观察自来水是否变色，但绝大多数消费者难以发现在自来水中铅等金属物质的含量和杀虫剂的成分等，而这对消费者的健康有更大的影响。这就需要存在一种外部规制机制，以保证自来水不影响消费者的健康。自来水的另一个质量指标是企业所提供的服务水平。消费者需要有足够的水压，要求免受污水外溢，水管泄漏后能得到及时维修。对消费者这些需求的满足程度，决定着自来水公司所提供的服务水平。

二、中国自来水产业现行规制体制的主要问题

在计划经济体制下，政府对自来水产业的管理采取的是直接式规制体制，政企合一，自来水企业不存在任何意义上的竞争。

1.政企仍然不分。中国自来水产业长期实行的政府直接规制体制，政企不分是其存在的一个普遍问题。自来水产业的规制由城市公用事业局负责，但是城市公用事业局不仅履行对自来水企业的规制职能，而且直接参与企业的经营活动。在政企不分的体制下，行业对政府的依赖思想严重，对改革的积极性和主动性不高，无法真正成为市场竞争的主体，成为经济利益的实际受益者和经营风险的实际承担者。当然，政企不分的根源还在于国有企业产权关系以及长期实行计划经济体制的惯性。

2.行政垄断广泛存在。所谓行政垄断是指政府规制机构与规制之下的企业在构成利益共同体的基础上，相关企业凭借国家法律和行政法规的规定，取得垄断市场的地位，并谋取垄断利润 ，中国学术界一般将行政性垄断概括为行业垄断和地区垄断 ，或者形象地概括为条条垄断和块块垄断。由于政企不分的存在，中国自来水产业行政垄断行为严重。自来水产业是以一定的行政区划为标准来划分自来水经营企业的生产经营范围，即在一定的行政区划地域范围内，自来水经营企业具有垄断经营权，对自来水进行垄断经营。行政垄断的广泛存在背离了自由市场经济所遵循的竞争规则，降低了自来水产业的服务质量，牺牲了社会经济效率和社会福利，助长了权力寻租型腐败。

3.价格形成机制不合理。在自来水价格形成机制上实行严格的计划控制，价格不按价值规律制定，而是凭主观意志决定，政府把自来水企业列入福利性的城市公用事业，实行低水价，没有建立投入产出和成本效益核算机制，供水价格普遍低于供水成本，造成企业政策性亏损，且亏损完全由国家财政补贴，这样，享受补贴的企业也没有降低成本的动力和压力，扭亏的状况难以改变，同时助长了对自来水的浪费性消费和污水处理状况的恶化。另外，价格规制缺乏有效的社会监督机制。广大的消费者处于弱势地位，缺乏利益“代言人”，即使是消费者协会也由于其自身的原因，并不能真正代表消费者的权益。现行的听证制度从实践效果来看，存在着较为突出的缺陷，缺乏广泛性、代表性和反馈性，参加听证的人员一般都是由政府主管部门指定，实行封闭式听证，且一次听证就拍板定价，这样的听证根本无法起到监督的作用。

4.产业规制缺位严重。由于缺乏现代规制观念和科学规制方法，产业规制的效率较低，导致中国自来水产业价格扭曲、服务质量较差，根据国家工商局每年度公布的查处侵害消费者权益案件情况显示，消费者对供水部门的投诉率居高不下，成为社会的热点问题。同时由于缺乏有效的竞争机制，中国自来水产业的整体经济效率仍然低下，企业业绩一直低迷不振。截止到2003年9月，中国自来水产业亏损情况如下图所示：

注：该图根据中国经济信息网提供的有关经济数据编绘。

从图中可以看出，目前，自来水产业中亏损的企业数目占到企业总数的1/2以上。亏损总额高达15亿9千万元 。

三、自来水产业规制体制改革模式设计

为了解决自来水的供需矛盾和生态环境恶化等问题，中国政府已把自来水产业的改革列为“十五”计划重点，各大城市正在积极进行自来水产业的规制改革。

1.进行价格调整

近年来，哈尔滨、沈阳、威海、西安、天津等许多城市已经采取了限量和提价的方式来控制对水的消耗。根据国际经验，进行分类调整会使自来水价格改革达到事半功倍的效果，比如，工商业用水价格上涨幅度可以比民用用水价格上涨幅度略高，而一些特殊行业，如洗浴业用水价格应该大幅度提高。另外，我们应该增强城市污水处理能力，在水价中逐步加收污水处理费。

目前，为规范自来水的供需行为及价格制定，已经出台了若干法规 ，这些法规分别从不同的角度对城市自来水的供求及其价格进行了约束和规范。但是，由于自来水厂具有地区性的特点，各地区在水资源、自来水基础设施状况、人口密度等方面存在地域性差异，各地方政府还应该根据全国性自来水法规的原则框架，结合本地区的基本情况，制定一些具体的、操作性强的地方性法规。如，作为首批试点城市之一的张家口市，率先实施了一系列水价改革措施：市政府颁布了中国第一个地方水价管理办法，参照国际经验科学地测算了水价，将水价上调了48%，并通过明确水价管理机构的职责，理顺了政府和供水企业间的关系，这些做法应该在全国推行 。

2.水务机构重组

针对自来水传统的政企高度合一的管理体制，首先应该把分散在各部门的有关自来水的职能部门集中起来，成立对自来水产业进行综合管理的水务局。水务局是在城市区划内防洪、维护水资源供需平衡和保护水生态环境的城乡统一管理体制的执行机构。这种管理体制的科学基础是水资源以流域为基础的系统管理思想，发达国家城市大多建立这种机构管理城市水资源，取得了好的实践效果。我国深圳市1991年闹水荒直接经济损失达12亿元，1993年又发涝灾，直接经济损失14亿元，自借鉴香港经验1993年成立水务局以来取得了很好的效果。2000年5月，上海水务局成立，将原来市水利局、公用事业管理局、市政工程管理局等有关自来水的职能部门合并到一起，曾经一年亏损8亿元的上海自来水产业，原计划到2001年底消灭“赤字”，结果1999年已扭亏持平，到2001年4月全行业还盈利上千万元。由此可见，水务机构重组使自来水产业体制改革取得初步成效。

3.引入竞争机制

根据自来水产业的经济特征，自来水的生产虽具自然垄断的特征，但除了自来水的供水管道等输送网络业务外，其他领域的业务如自来水的处理、供水服务、设备维修等业务均属于非自然垄断性业务。我们可以在不同的业务中通过不同的方式引入竞争，以保证消费者以公平合理的价格获得可靠的服务。具体作法可以尝试制水和供水分离的试点改革，自来水厂的经营权可以承包后进入市场。这样就在自来水供应服务领域中引入了市场竞争机制，可以打破行业垄断，有助于提高供水服务的质量。另外，在资产运营环节上，还可以大胆采用竞拍、竞标的方式，这样既可以盘活国有固定资产，还可以在经营主体上打破垄断。

4.投资主体多元化

中国的自来水产业存在投资能力严重不足的情况，必须依靠多种经济成分发展供水事业，打破自来水产业依靠单一政府财政渠道发展的旧模式，鼓励多元投资主体共同投资自来水产业。至1997年底，上海市已有202家各种经济成分的企业持有供水资质证书，其中包括国资控股企业、有限责任公司、股份制和股份合作制企业以及被称为BOT融资模式的外方投资企业。从而使上海市的日供水能力提前达到国家建设部公布的2000年一类水司规划目标。除此之外，为了协调个投资企业的利益关系，调动其投资积极性，还应该在自来水产业推行股份制，利用直接融资手段，公开向社会发行股票。

5.进行企业改制

各城市应按照《公司法》的规定，结合当地的实际情况，对自来水生产经营企业进行改制，建立现代企业制度。在自来水企业改制过程中，可以将现有城市公用事业管理机构中的具有经营职能的机构实行合并，由行政管理系列转为企业系列，或者将这些机构充实到自来水经营企业之中，这不仅有利于精简政府机构，也有利于提高企业的管理水平。自来水公司按照现代企业制度运行，将产生巨大的经济效益和社会效益。