《联合国反腐败公约》与国际反腐合作

陈立虎

《联合国反腐败公约》认为，腐败破坏公共机构的合法性，危害社会稳定和安全，破坏民主价值观，损害社会、经济和政治发展。在世界经济走向全球化的情况下，腐败不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象，因此开展国际合作预防和控制腐败至关重要。

一

腐败（corruption），是一个伴随人类社会私有财产制度和公职政府出现而产生的社会毒瘤。官员的腐败在一定程度上破坏民主价值和道德底线，危及社会稳定，孳生社会蛀虫，减损政府公信。虽然不同社会性质的国家或持不同价值观念的人对腐败的含义的理解各有不同，但腐败的日益猖獗及对整个人类社会的危害使“地球村”中的成员深感不安，隐隐作痛，已为世人共晓。据世界银行全球治理研究所所长丹尼尔·考夫曼的计算，腐败每年给各国经济所造成的损失达1.5万亿美元，占世界GDP的5%。另据世界银行初步估计，全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金进行跨国流动，相当于全球33万亿美元生产总值的6%。

随着经济全球化和信息化的发展，反腐败斗争也从国家范围扩大到世界范围。然而，反腐斗争如果没有国际协作，就会使腐败分子越界潜逃，逍遥法外。因此，加强国际间的反腐合作早已是世界各国的热切期望。2000年12月4日联合国大会第81次全体会议通过了题为《一项有效的反贪污国际法律文书》的第55/61号决议，决定设立特设委员会，制定一项反腐败国际法律文书。2002年1月31日，联大通过《反贪污国际法律文书谈判工作范围》的第56/260号决议，要求文书起草特委会于2003年年底前完成文书的起草和谈判工作，并将文书暂定名称为《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）。《联合国反腐败公约》的起草过程中，我国组成了由外交部、最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部等有关部门人员参加的谈判小组，为《公约》的起草谏言献策，为维护我国国家利益和广大发展中国家的权益，做出了应有的贡献。

《公约》在2003年10月31日由联合国大会通过。前后有125个国家参与整个谈判过程，联合国于2003年12月9日至11日在墨西哥梅里达举行高级别的政治首脑签署会议，将《公约》开放供各国签署。截至目前，已有105个国家签署了公约，其中有9个国家已经正式批准了《公约》。根据规定，《公约》将在第30个缔约国家批准后的其批准书、接受书、核准书或加入书交存联合国之日后第90天起生效。

《公约》是第一项全球性反腐败法律公约，近三万字，除序言外，分为总则、预防措施、定罪与执法、国际合作、资产的追回、技术援助、实施机制、最后条款，共八章七十一条。《公约》认为，腐败破坏公共机构的合法性，危害社会稳定和安全，破坏民主价值观，损害社会、经济和政治发展。在世界经济走向全球化的情况下，腐败不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象，因此开展国际合作预防和控制腐败至关重要。《公约》的宗旨是，促进和加强各项措施更加高效而有力地预防和打击腐败，促进、便利和支持预防和打击腐败方面的合作和技术援助，倡导廉正、责任制和对公共事务和公共财产的妥善管理。

二

建立专职反腐败机构是反腐败的基础，是启动惩罚腐败犯罪司法程序的前提。《公约》第36条规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本的原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。这类工作人员或者这类机构的工作人员应当受到适当培训，并应当有适当资源，以便执行任务。”该条从反腐败机构设立、独立性保障以及其工作人员培训与物质保障等三个方面对缔约国做了要求。

我国人民检察院是我国现行刑事诉讼法律体系中明文规定的打击腐败犯罪的专职机构。检察机关对国家工作人员的贪污受贿等腐败犯罪的行为行使侦查和审查起诉权。实践中，我国的反腐败机构是多层次和多元化的，党的纪律检察委员会、政府的监察部门、人民检察院在反腐败斗争中各司其职，人民检察院一般从纪委或监察部门接案，反腐败在我国依然是个系统工程。其与《公约》36条的“依法设定”和“独立性”规定在反腐理念上存在不同。

切实保障检察机关及其工作人员独立、公正地履行法定反腐败职责是《公约》36条“独立性”规定在我国今后司法实践中的具体体现。建议国家今后单独建立司法工作人员考试制度；施行检察官终身任职制，给予检察官优厚待遇，非经法定程序不得调动及终止检察官职权。检察机关的财政预算应当单列，且要高于其他部门。

《公约》要求国家也应切实加强检察机关内部工作人员的培训，《公约》第36条对此做了一般规定，第60条第1款则特别强调了培训中要使司法检察人员掌握监测、冻结、追回腐败行为的非法所得的相关执法内容，并详细提及了以下几方面的内容：防止和打击根据本公约确立的犯罪的所得转移和追回这类所得；监测和冻结根据本公约确立的犯罪所得的转移；监测根据本公约确立的犯罪所得的流动情况以及这类所得的转移、窝藏或掩饰方法；便利返还根据本公约确立的犯罪所得的适当而有效的法律和行政机制及方法。

《公约》第39条规定了“国家机关与私营部门之间合作”制度，《公约》第39条第1款要求缔约国的侦察和检察机关与私营部门实体特别是金融机构之间就《公约》所规定的犯罪的实施所涉的事项进行合作。我国人民检察院应加强和我国金融机构协调、沟通、收集、分析和传递关于腐败活动或者潜在洗钱活动的信息，监测并遏制可疑资金的转移，共同构建一道防止腐败分子转移资金的铜墙铁壁。预防腐败，离不开社会参与，《公约》第39条第2款规定要鼓励公共部门以外的个人和团体积极参与预防和打击腐败。检察机关应当采取积极措施，发动公众，打一场反腐败的“人民战争”。具体而言，1、检察机关确保公众有获得信息的有效渠道，并进行预防腐败的公共教育和宣传，除非是必要的限制并且有法律的规定外，要尊重、促进和保护有关腐败的信息的寻找、接收、公布和传播的自由。2、制定鼓励举报腐败行为的奖励措施。3、保护反腐败斗争中的证人和举报人，避免证人和举报人遭受不公正待遇。

《公约》的一个显著特征在于强调国际间合作防止和控制腐败，《公约》第49条专门对于国际反腐败领域的联合侦察做出了规定。我国检察机关应当为反腐败的国际联合侦察行为做好准备。我国政府也应按照《公约》的要求在相互尊重国家主权和司法管辖权的基础上同《公约》的缔约国考虑缔结双边或多边协定或者安排，建立具体制度和措施为检察机关同他国反腐败机构设立联合侦察机构的运转提供便利。

由于腐败犯罪有着向着高智能、高隐秘化发展的趋势，检察机关运用常规侦察手段侦破腐败案件时往往很难以取得有效证据，从而可能让某些贪官一时逍遥法外。因此，检察机关也要加强对《公约》50条“特殊侦察手段”相关规定的研究。《公约》50条规定，为有效打击腐败，各缔约国均应在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下采取必要措施，允许其主管机关在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦察手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据。《公约》第2条第9款对“控制下交付”规定了具体含义，指“在主管机关知情并由其监控的情况下允许非法或可疑货物运出、通过或者运入一国或多国领域的做法，其目的在于侦察某项犯罪并查明参与该项犯罪的人员。”值得我们检察人员注意的是，《公约》所规定的“控制下交付”不能和反贪侦查人员主动参与交付的诱惑性侦察行为划等号；对于“特工行动”和“电子或其他监视形式”必须是在运用其他侦察手段无力侦破案件情形下才能使用，并且其启动程序、实施步骤、运用范围和期限要严格遵循法律。但我国现行刑事诉讼法律体系中对此没有明确规定，所以一方面立法机关在修订刑事诉讼法律时应明确规定使用特殊侦察手段查处腐败案件的合法地位，另一方面，最高人民检察院也应颁布相应的司法解释规定特殊侦察手段的实施程序。

三

《公约》出台已经一年，尽管《公约》并未实际生效，但对腐败分子已经起到强有力的震慑作用，遏制各国境内贪官携款外逃，追捕已经外逃贪官成效初显。

毫无疑问，《联合国反腐公约》的产生、生效亦将改善我国反腐斗争的国际环境。反腐斗争要求我国的现行的法律制度，主动与国际接轨。我们必须参照《联合国反腐公约》的要求，在总结经验的基础上加强国内反腐的立法，完善我国刑法中洗钱罪、挪用罪和贿赂罪的内涵，在证人保护和侦察手段等方面做出有利于打击反腐败的规定。我们还必须利用联合国反腐公约所创造的国际环境，强化执法水平和力度，使我国的反腐斗争取得更大的成效。就此而言，检察机关立于反腐败斗争的潮头，其任重而道远。