利用ＢＯＴ“共赢”城市公用事业民营化

耿　莉

内容摘要： 改革开放以来由于公用事业领域本身的特殊性，我国一直实行政企合一的垄断经营，其种种弊端随着改革纵深化和“经营城市”的提出日益凸现，城市公用设施成为我国市场化水平最低、运营效率最低的领域之一，同时政府也面临着建设基础设施的巨大资金压力。在此背景下，文章探讨了利用项目融资BOT模式将丰富高效的民间资本引入市政基础设施建设的多方面议题和进展情况，并提出须在“共赢”原则下才可能成功推动城市公用事业民营化。

关键词： BOT ；公用事业 ；民营化 ；市政基础设施 ；城市经营

新华社7月25日发布了“国务院关于投资体制改革的决定”，对我国改革开放以来投资体制改革作了初步的总结并提出了下一步方向和目标，决定进一步深化投资体制改革。可以预见，此项决定对于我国当前正在掀起的公用事业产业化、民营化浪潮将会起到推波助澜的作用，并加快公用事业领域投融资体制的规范化变革和方式探索。

1．公用事业民营化 — 势在必行

提到公用事业，首先就会想到电、水、气、热等这些大众生活的必需品。从经济学角度来说，这些产品消费的需求价格弹性很小却与广大人民生活息息攸关。城市公用事业具备垄断性产业的一般性质，同时也有自身的特殊性质；既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，既有民营化的可能，又有管制的必要。

由于（市政）公用行业具有的诸多特殊性，长期以来我国一直是将此类产业视为公益性事业，与长期以来的低工资政策相适应，采取低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。20世纪90年代以来我国对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴、实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，改革和变化幅度都较小，传统体制的弊端不仅没有消除而且随着公用事业规模的扩大表现得更为明显和严重。

首先，城市公用事业政企合一，垄断经营；

其次，现行体制又有种种弊端：

第一，亏损经营，财政补贴沉重。

第二，企业缺乏自主权和积极性。

第三，生产效率低，服务质量差。

第四，公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道，没有形成

多元化的城市基础设施建设投融资新机制，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。

同时，随着我国城市化水平不断提高，经济发展到一个新阶段，这对城市基础设施建设和发展提出了更高的要求和标准。城市化是一个国家迈向现代化的一个标志，我国的城市化水平已步入快车道，进入了加速发展阶段，而我国的一个现状就是投入严重不足，这样，基础设施投资需求和政府建设资金匮乏之间的巨大缺口就为民间资本提供了施展的舞台和空间。

将民间资本引进市政建设领域，最直接、最紧迫的原因当然是为了解决资金不足的问题，拓宽融资渠道，但从更长远发展角度来看，更是为了提高公用事业的投资、运行效率，是一个推进公用事业市场化和产业化的大战略。

可以说，市政公用事业民营化从概念提出到现实运用都是在“共赢”的土壤中产生发展的，是政府、公众、个体等各方利益相互博弈与合作的现实选择。中华人民共和国建设部2002年12月27日出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》要求，以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，推动全面建设小康社会。

2．BOT — “经营城市基础设施”的主要工具

近年来，随着城市基础设施投融资体制改革取得了突破性进展，“经营城市”和“城市基础设施产业化”成为各报刊报告中频繁使用的词汇。城市经营是我国经济和社会发展的必然产物，是一个发展中的概念。经过20多年的改革开放，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，而城市公共资源的无效配置与全社会的市场效率形成了鲜明对比，城市公用设施成为我国市场化水平最低、运营效率最低的领域之一。这样，“经营城市”的主要议题之一就成为“经营城市基础设施”，BOT方式因此引进公用事业领域，同时BOT模式也是民营企业经营公用事业的可行、有效之路。

2.1项目融资- BOT

对于城市基础设施这类投资数额大，建设周期长、风险大的资本密集型建设项目，单靠项目主办人的力量，无法筹集如此大规模的资金，项目主办人也无力承担项目失败的风险，而传统的融资方式已满足不了此类项目的需要，在这种情况下，人们创造出项目融资这一方式。其中，比较成熟的模式是 BOT 结构。

BOT是英文 Build－Operate－Transfer的缩写，即“建设－经营－移交”，代表着一个完整的项目融资概念，是基础设施建设领域中的一种特殊的投资方式，是以政府特许权换取非公共机构融资建设经营公共基础设施的一种投资方式。具体来说，即是以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。另外，BOT项目具有有限追索特性，BOT项目的债务不计入项目公司股东的资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，因此受到股本投资人的欢迎而被广泛使用。

近几十年来，BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，并被当作一种各国通用的模式广泛地用于大型项目，特别是在基础设施领域。在财政资金有限的情况下，BOT方式是一种较理想的基础设施融资方式。

相对于其他融资方式而言，BOT项目的运作程序比较复杂。按照惯例，BOT项目的运作程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招标准备阶段、资格预审阶段、准备投标文件阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实施阶段（包括设计、建设、运营和移交）。国际上多数BOT项目采用如下结构：

我国的来宾B电厂BOT项目和成都第六水厂BOT项目都采用了此种结构。

2.2BOT经营市政设施案例浅析

国家建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，在市政公用行业产生了广泛而深远的影响，标志着中央政府对最后的垄断性行业开始大规模的市场化改革，对计划经济仅剩的阵地之一 —市政公用行业开始启动大规模重组活动，并推动了社会资本顺利进入城市供水、污水处理、城市燃气、城市公共交通、垃圾处理等行业。

2.2.1 “第一个”—— 中国第一个基础设施BOT项目是深圳的沙角B电厂，1984年由香港合和实业公司投资建设，已于项目特许期结束后由投资人移交给当地公司，在国际BOT领域是一个较典型的案例，由于该项目是在改革开放初期运作，因此项目结构比较简单，加上国内缺乏BOT的经验，造成了一些遗留问题。虽然该项目开创了中国基础设施融资的新途径，但并没有使BOT在国内得到推广。

2.2.2 发展历程 —— 1994年，中国政府开始研究BOT方式。1995年8月，国家计委、电力部和交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为国内运作BOT项目提供了法规依据。同时，国家计委选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂、长沙电厂和广东淀白高速公路等项目作为BOT试点项目，标志着中国BOT项目进入了规范运作的发展阶段。到目前为止，各地政府已经运作了四个比较典型的BOT项目，即广西来宾B电厂、成都第六水厂、长沙电厂和北京第十水厂。前三个项目属于国家计委牵头实施的BOT试点项目，第十水厂属于试点项目结束后由地方政府运作的第一个BOT项目。来宾B电厂和成都水厂项目都已经成功完成融资和建设工作，并且已经开始运营。长沙电厂项目由于前几年中国电力市场逆转，融资失败。第十水厂项目的招标和谈判工作已经结束，中标人正在进行融资和报批工作。

2.2.3 政企合作市政建设—— 以内资BOT模式将民营企业引入市政公用事业，实现政府、企业、产业多方受益的成功案例之一，就是四川邛崃市政府与瑞云集团签订的一系列BOT协议及合作。

四川瑞云集团与政府合作经营城市公用事业是一个不断探索、逐步磨合和努力完善的过程。从最初的天然气公司、自来水厂建设与经营到目前的新城区规划与开发建设，都为民营企业参与城市公用事业建设、管理与经营探索了一种全新的模式。

探索的第一步： 收购邛崃市天然气公司，介入城市供气系统的管理营运领域是瑞云集团和政府以BOT方式合作经营城市公用事业的第一次成功运作。探索的第二步： 内资BOT模式经营自来水公司。随着城市的发展，邛崃市原有的自来水一厂、二厂供水能力已经无法满足新形势下用水需求，同时由于政府财力困难，难以解决新建自来水厂的建设资金。在此背景下，邛崃市政府和瑞云集团采取国际通行的BOT模式建设自来水三厂。这是瑞云集团和政府协作经营城市公用事业的第二次成功运作。探索的第三步： 规划、建设新城。由于邛崃老城区已难改造，拓展城市规模、建设新城区迫在眉睫。然而，新城建设需要的巨大投入地方财政已无力支撑，为了突破资金的制约，邛崃市政府确立了经营城市的理念，再次采取了与民营企业合作的方式，以内资BOT实现政府行为、企业运作。其具体方式是：在科学规划的基础上，由政府提供土地，瑞云集团进行先期的基础设施投入，在土地开发权上双方利益共享，达到双赢的目标。政府与企业职责明晰，企业是主体，政府为主导，对企业资源进行整合，具体事务由瑞云集团完成。

3．积极探索 — 形成城市基础设施建设的“多赢”格局

公用事业民营化是一个发展的概念，是在“与时俱进”思想指导下建设现代型城市的必然选择。随着“城市经营”日益成为城市发展的新理念，经营什么、如何经营、经营目标成为需要深入理解和探索，兼俱理论和实践意义的重要课题。一方面，是摆在政府面前发展、建设城市的各种“瓶颈”，一方面，是异军突起、勃勃有生气的民营经济，二者如何能取长补短，互惠合作，实现多方利益的无缝链接，这其中凸现了运作方式和路径的关键性。而目前国际上运作得比较成熟的BOT模式成为实现基础设施产业化的契机和主要手段。如前已述，我们对BOT的产生、发展和实践有了初步的了解和运用，现在有必要对此作一个小结和探讨。

3.1 实施中应注意的问题：

为在公共项目上健康推广BOT融资方式，以下几项需要在实施中注意：

1. 投资商必须拥有一定的资金实力和良好社会信誉。投资商要对项目负责，要对当地政府和人民负责，投资商成立项目公司必须能够拿出项目35%的资本金，资本金绝不能负债，没有资本金就无法对项目承担责任。

2. 项目需要得到当地政府的大力支持。政府应积极转变自身角色和定位，从垄断者、经营者变为监督者、服务者，从行政、法律、经济各方面对BOT项目给予支持。

3. 金融机构要对项目公司给以融资贷款，并且在支持融资贷款的信用结构安排上灵活和多样化。

4. BOT融资方式普遍成本高，前期工作时间长。所有发生的前期费用最后都要摊到BOT融资项目投入使用后的收费价格上，因此需多方支持，降低前期费用，才能直接保护项目使用者的利益。

5. 政策、法规相配套，使BOT融资方式有法可依，规范化运作。

现在普遍情况是投资商在BOT融资方式的项目上投资热情高，金融机构也愿意融资贷款，而政府顾虑重重，主要担心投资商获利过高。对于采用BOT融资方式的公共项目，投资回收期长，政策依赖性强；项目投资量大，需要合作投资；项目成本和未来收益变数大，投资商要冒较大的投资风险。事实上，项目是否具备合理的投资收益，或者说，政府是否准备允许投资人获得合理的投资回报，是实施前期必须确定的原则性问题之一。只有允许投资人获得合理的回报，项目采用BOT方式才可能取得成功。因此，BOT融资项目在实施过程中，国家和政府要重视投资商的利益，让投资商觉得项目可靠、投资回报高、有政府支持，这样才能更多地引进技术，吸引国内外资金投向公共项目，促进项目所在地的就业和经济发展，造福当地人民。

3.2 市场化改革效果：

随着近几年我国对市政公用设施服务市场化改革的探索和实践，取得了不少经验和一定效果。其效果主要表现在：

1. 资金使用效率得到提高。据对青岛、沈阳、鞍山等市的调研，这些城市在对排水、绿化、公交等服务领域实行竞争招标后，服务质量提高的同时资金节省达20-50%。

2. 建设资金来源渠道得以扩展。无论是北京第十水厂外资BOT项目，还是长沙第八水厂的民营BOT项目的成功实施，表明在市场化下，社会资金参与市政公用设施建设，可以有效地解决政府投资不足的矛盾，可以在市场机制的运作下，充分体现外资和民营企业灵活、高效、重质量、重管理的特点。

3. 分担了政府投资公用设施的风险，减轻了财政补贴压力。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入的企业一般是融资能力强，风险意识强，经营业绩好的外资或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。

4. 提高了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施市场开放的行业中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位面临真正的竞争压力，迫使原国有企业改进其经营机制和经营效益，引进先进的经营理念和管理经验，初步形成市政公用事业产品和服务的生产、输送、销售等环节的市场竞争局面，并初步显现竞争带来的效率效应。

小结

可以说，BOT是手段，是一种通过有效规范的运作能够实现公用事业、民营经济、政府及全社会多方共赢的合作方式，而透过它从更高的战略和全局层面来看，突破基础设施发展的“瓶颈”，提高公共产品的供应质量和服务效率，推动中国经济体制和政府运行机制的转型才是解决深层次矛盾的更高考虑。

利用BOT模式进行城市建设和营运实际上就是一种资源整合的过程，政府通过引导民营企业参与城市公用设施建设，整合企业资源、城市资源形成效益型基础设施建设模式，从而创造“官、企、产、民”的多赢局面。在政府支持、企业运作、资源整合的新思路指导下，实现政府有政绩、企业有商机、投资有项目，城市有发展，条件有改善，生活有提高，从而推动城市经济走上一条良性的发展道路。