对中小学人事制度改革的三点建议

程凤春

随着《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》的颁布实施，我国新一轮中小学人事制度改革走向前台。与以往相比，这次人事制度改革是一次全方位的、深入的改革。笔者认为，这次人事制度改革的重点应该放在宏观层面，且要从长远考虑。

一、以增强教师和校长队伍的专业性为出发点。

尽管关于教师和校长职业应该专业到什么程度还存在争议，但是承认教师和校长职业的专业性以及提高教师和校长的专业化程度，是提高我国基础教育质量的关键，已经成为人们的共识。从法律的角度看，我国已经肯定了教师职业的专业性。然而在实践中，专业化仍然是我国中小学教师和校长队伍建设的“软肋”。

从专业化的角度来看，教师应该具有三个方面的专业素质：专业知识，指从事教师职业所必需的知识，包括学科知识以及与教育教学和学生心理、生理有关的知识等;专业技能，指从事教育教学工作的基本技能和能力，包括教学基本功、教学技能、教学技巧等;专业精神，指对教师职业的追求和奉献精神，包括具有教育理想、教师职业道德和操守等。这三个方面的素质包括了两个方面的要求，一个是学科知识方面，要求教师对所教学科的内容和特点有比较深刻的把握，另一个是职业方面，要求教师具备教育学、心理学方面的知识，具备教育教学的技能，并能够用正确的教育思想实施教育教学工作。

目前，我国中小学教师在专业化方面的主要问题是职业素养不高。据统计，2003年全国小学、初中、高中教师分别为570.28万人、346.67万人、107.06万人，学历达标率分别为97.85%，92.04%，75.71%，其中，小学教师专科以上学历者占40.52%，初中教师本科以上学历者占23.83%，高中教师研究生学历者占0.86%。尽管如此，不少教师在教育教学知识、技能和专业精神上仍然存在着比较严重的缺失，特别是从实施素质教育的要求来看，不少教师在职业素养方面明显准备不足，在基础教育课程改革中显得力不从心。

我国中小学教师多数是学科知识传授者，距离教育者、教学法专家意义上的教师还有不小的差距，还远不是专业化意义上的教师。从基础教育现实中我们能够很清晰地感受到这一点。实施素质教育，要求学校的教育教学方式和方法不断改进一教师不仅要教书，更要育人;教师要注意考虑每个学生的兴趣、爱好和不同的发展基础，努力为每个学生提供适当的学习内容，调动学生的学习积极性;为了全面提高学生的各方面素质，教学的形式必须多样化，不仅有讲授，还要组织讨论、开展各种课堂活动等。但是在很多学校，仍然是教师“以我为主”地讲授学科知识;仍然是搞教学的只管教书，搞德育的只管学生的思想和纪律，互不往来。这其中有教师职业知识和技能不够的原因，也有教师职业精神不到位的原因。

和教师相比，校长对学校的改革与发展起着更加重要的作用，教育方针、政策、法律要通过他们去贯彻执行，学校各方面工作要靠他们去规划、实施，师生员工要靠他们去组织领导，校风要靠他们去培养。没有好的校长，即使有一支好的教师队伍，也难以发挥作用。与教师的专业化相比，我国中小学校长专业化程度更低，校长的专业化要求也更迫切。目前，我国的中小学校长只有很少一部分接受过系统的教育思想和学校领导与管理专业训练，一些校长在上任之前甚至没有接受过岗位培训，只是在任职以后才到相应的校长培训机构接受短期的专业理论培训，有一些校长只是凭经验或照着老校长的样子管理学校。

美国州际学校领导者资格认证协会给出的学校管理者的资格标准有五条：

1.学校管理者是通过提出、表达、执行、保持整个学校团体共享和支持的学习远景来促使所有学生成功的教育领导者;

2.学校管理者是通过倡导、培育、维持有助于学生的学习与教职员工专业发展的学校文化和教育项目来促使学生成功的教育领导者;

3.学校管理者是通过对学校组织、运作、资源的有效管理，保证一种安全、高效的学习环境来促使所有学生成功的教育领导者;

4.学校管理者是通过与家庭和社区成员的合作，对社区的多样化的利益和需要做出有效反应，调动社区资源来促使所有学生成功的教育领导者;

5.学校管理者是通过诚信、公正的行为并以符合伦理的方式促使所有学生成功的教育领导者。

我国研究者认为校长承担着七种角色，即学校行政的负责人、学校集体的组织者、学校的法人代表、言传身教的教育者、学校办学的经营者、公共关系的协调者、教育科研的参与者。

由此可见，并不是任何人都能当校长，校长工作是一种专业化的职业。影响教师和校长专业化發展的因素不是单一的，而是多方面的，是社会、教育和个人多因素的交叉作用。社会因素主要包括经济待遇、职业声望、教师组织、资格证书等;教育因素主要包括知识整合、专业训练和专业自主权等;个人因素主要包括反思经验、终身学习等。

从提高中小学教师和校长队伍的专业化程度的角度来讲，中小学人亊制度改革应强调以下两点：

一是建立和实施严格的教师和校长资格证书制度。职业资格证书制度是国家规定的各行各业从业人员的职业准入制度。它是在职业的专业化过程中出现的，要求从业人员经过严格系统的教育和培训获得能胜任工作的特殊知识和技能，获取职业资格证书以取得从业资格的一种职业管理制度。目前，我国已经建立了教师资格证书制度，但是现有的教师资格标准比较关注学历和学科知识，而对于教育教学知识、技能和教师职业精神关注不够。为此，需要调整、加强对职业知识和技能的要求，即强化对教育学、心理学、教学法和学习理论的要求，强化对教师职业精神的要求，强化对教学技巧和教育能力的要求。在完善教师资格证书制度的同时，研究制定校长资格证书制度，明确对校长的教育思想、管理知识和技能的要求，甚至可以提出在教育管理专业方面达到一定的学历要求。

二是加强教师和校长的在职继续教育。教师和校长的专业发展是一个持续的过程，随着社会的发展、科技的进步，教师专业化的内涵在不断变化，教师专业化的要求在不断提高，所有的教师都必须跟上这些变化，才能使自己的知识、技能始终符合教师职业的要求。对此，中小学人事制度改革要提出相应的要求，并有相应的措施加以保证。

二、以优化教师资源供给和配置机制为基本取向。

当前，我国中小学教师队伍存在着两个互相连带的问题。一个是结构性失衡问题，主要表现为学段分布与学科结构不合理，高中和部分地区初中教师缺乏，外语、体育、美术、计算机等专业教师短缺;城乡分布失衡，总体上城市教师超编，农村和边远地区缺少优秀、合格的教师;人员构成上不合理，农村代课教师还占有一定的比例;初中和高中还有相当一部分教师学历尚未达到合格标准。另一个是教师流动的失衡问题，表现为优秀教师由农村流向城市，由不发达地区流向发达地区，由基础差的学校流向基础好的学校。后一个问题进一步加剧了前一个问题的严重性。

以往我们比较关注教师资源配置均衡的问题，采取了很多措施来补充農村、不发达地区和基础薄弱学校的优质资源。如开展“城镇支援农村、近郊支援边远、强校支援弱校”的工作，定期将城市和强校的骨干教师和中青年教师交流到农村和薄弱学校任教，等等。但笔者认为这些只是治标的办法。这里根本的问题是优秀教师是一种稀缺资源，各地和各个学校都会想办法得到这些资源，而且随着社会的发展以及办学要求的提高，各地和各学校对优秀教师资源的要求也不断提高，从这个意义上说，优秀教师永远是一种稀缺资源。由于城市、发达地区和基础好的学校在地理位置、经济和社会发展水平、办学条件方面的优势，他们总是能够比农村、不发达地区和基础薄弱学校吸引到更多的优质教师资源。从这个意义上讲，教师资源的配置不可能做到完全均衡。

由此可见，我们必须变换看问题的角度。其实，问题的实质是优秀教师、合格教师总量不足，这个问题不仅农村、不发达地区和基础薄弱学校存在，城市、发达地区和基础好的学校也存在。如果优秀教师和合格教师的总量充足，城市、发达地区和基础好的学校就会出现教师资源溢出效应，如果有适宜的环境和氛围，这些“溢出”的教师资源就会流向农村、不发达地区和基础薄弱学校，农村、不发达地区和基础薄弱学校的师资队伍就会得到改善。可见，增加优秀教师和合格教师供给总量是解决教师资源配置失衡，特别是解决农村、不发达地区和基础薄弱学校合格教师资源不足的根本出路。

一是实行全国统一标准的教师资格认证制度，教师资格由国家认定，全国通行。在此基础上，实行教师工资和福利待遇单列，实行国家标准，使教师职业在工资和福利待遇上具有竞争性，以便有更多优秀人才加入教师行列，增加优秀教师资源总量;并通过国家补贴的方式，缩小地区间和学校之间教师工资和福利待遇的差距，确保教师能够流动起来。

二是在教师资格证书制度基础上，扩大教师来源，使符合条件并有志于教师职业的优秀人才有机会成为合格教师。为此，应该增加教师教育机构和教师资格认证机构。

三是政府要做好宏观调控。首先，要研究制定教师资格标准，加强对教师资格认证机构和资格认证程序的管理，确保教师供给在质量上合格、数量上充足。其次，通过政策调节人才余缺。由于地理位置、社会发展和办学条件的差异以及随着教育要求的不断提高，不同区域、不同层次、不同专业、不同类型的教师供给和需求会不断变化，甚至会出现某类人才“突发性”供大于求或供不应求现象，这时政府必须及时出台相应政策来调节人才余缺，对供大于求的人才限制引进或不引进，对供不应求的人才放开引进，甚至实行特殊优惠政策。第三，通过信息引导人才流向。政府要做好教师人力资源信息的搜集、整理、统计、分析和发布。这些信息的公布将有效地引导人才流向。另一方面，政府人事部门通过对人才各种信息的统计、分析和处理，发现当前人才供给与配置中存在的问题，及时为有关部门修改和完善相关法律和政策提供充足可靠的参考依据。

三、以校长人事制度改革为突破口。

人力资源的使用最终要落实到学校层面，虽然宏观上给出了政策和限定，但是中小学人力资源的使用效果最终要通过学校来体现，而学校层面人力资源的使用，校长的作用至关重要。所以，首先要解决好校长的选拔、使用和管理的问题，即改革、完善校长人事制度。

考虑到校长的特殊地位和作用，国家或地方应该建立一套独立的校长人事制度，而不是一般地按照教师人事制度来选拔、使用和管理校长。这会有利于促使校长形成自己的专业角色意识，激发校长的职业热情与责任感，激励他们不断提高自己的专业水平。具体而言，可以考虑逐步建立和实施职业校长制度。

这里所说的职业校长制度是类似于工商企业职业经理人制度的一种人事制度，通过这种制度，使校长真正成为一个专门的职业，引导有志于此职业的人们积极接受专门的训练和锻炼，成为符合校长职业要求的专业化从业人员，以校长作为他们的职业定向，并通过变换任职学校，持续不断地从事校长职业，进而持续不断地提高校长职业的专业技能，直至退休。职业校长制度是一套系统的制度，涉及校长的任职资格标准、专业技术职务晋升、选拔聘用、薪酬待遇和监督考核等方面。目前要重点做好以下几方面的工作。

第一，建立校长职业资格标准体系，实行公开选拔基础上的校长聘任制。在我国，常用的校长任用制度有委任制、考试录用制和聘任制。聘任制通过聘用合同规定所聘校长的任职年限、职责、职权、待遇和奖惩要求。为了保证校长聘任制的有效实施，应注意做到以下几点：其一，校长的选拔要做到公开、竞争和民主;其二，为了避免因竞争校长职位而出现内耗，尽量从外部选拔校长;其三，为了避免校长在一所学校长期任职造成创造力下降等问题，要规定其在一所学校的最长任期。校长职业资格标准体系是公开选拔校长的基础。目前，我国已经有关于中小学校长任职资格的一般要求，但是比较笼统，没有针对不同层次、不同类型、不同规模学校的分类标准，对具体学校公开选拔校长的具体指导意义不强。同时，现有任职资格要求对校长专业性方面的要求偏低。

第二，建立独立的校长专业技术职级体系，实行校长职级制度。校长职级制度相当于一种专门针对校长的专业技术职务评聘制度，它以独立的校长专业技术职级体系为基础，为校长长期从事校长职业和转换学校任职提供了技术通道。目前，我国已经有少数地区在试行校长职级制度，效果比较好。但是，多数地区还没有专门针对校长的专业技术职级体系及相应的评聘制度，校长在专业技术职务方面的晋升仍然走教师专业技术职务系列。一些校长为了能够达到较高的专业技术职务等级，不得不承担相当数量的教学任务，有些已经影响到校长职责的正常履行。有些地区为了照顾校长的利益，不得不给予校长特殊照顾。这样，一方面破坏了教师专业技术职务评聘的严肃性和公正性，另一方面也不利于校长不断提高专业化水平，不利于校长长期稳定地从事校长职业。

第三，建立独立的校长薪酬标准体系，给予校长合理的薪酬和待遇。在英美等发达国家，为了吸引专业人才和优秀教师从事校长工作，往往给予校长比较高的薪酬，通常比普通教师高很多。在我国，长期以来，校长的工资待遇一般都执行教师专业技术职务工资标准，校长的工资和教师相比没有什么优势，甚至还低于一些专业技术职务比较高、任课量较大的教师的工资，与校长的付出和承担的职责很不相称，更没有充分体现校长的专业化精神。尽管一些地方也出台政策鼓励校长拿高工资，但是由于缺乏权威性的校长薪酬标准体系作参考，再加上校长工资一般从学校工资总量中支出，所以这些政策往往很难落实。笔者认为，我国应该制定专门的校长薪酬标准体系，具体的薪酬标准可以综合考虑校长职级、地区类别、学校类别、办学层次和学校规模等几个因素确定。

笔者认为，职业校长制度不仅有利于激发校长的职业热情与责任感，激励他们不断提高自己的专业水平，而且有利于促进中小学管理队伍的流动，有利于管理经验和资源共享，促进整个基础教育管理水平的提高，甚至会带动整个中小学教职工队伍的合理流动，进而提高基础教育的质量。