完善农村义务教育投入体制的思考

赵文晶

义务教育的普及对消除贫困、缩小地区差距、促进社会公平、建设和谐社会都具有积极的作用。发达国家从19世纪下半叶开始普及义务教育，目前，全球192个国家或地区中已有170个国家或地区直布实施义务教育。上世纪末，我国各地义务教育得到了巨大的发展，特别是农村义务教育也取得了长足进步。但我们也不能不看到，当前我国的农村义务教育在投入体制上还存在着一些问题，制约着农村义务教育的巩固和发展，尤其是制约着西部“两基”攻坚计划的实施，因此，改革我国农村义务教育投入体制显得刻不容缓。

一、增加农村义务教育经费总量，提高其在国家财政预算中的比重。

义务教育作为全体公民均有权享受的基本公共服务，其全部费用支出理应由政府公共经费来承担。我国义务教育经费来源大体有政府财政预算内拨款、教育费附加、中小学校办产业收入、学生杂费收入、社会集资与捐资助学收入等。其中政府财政预算内拨款、教育费附加以及校办产业收入都属于公共教育经费，即国家财政性教育经费。

从总体上来看，我国公共教育经费总量一直处于短缺状态。20世纪90年代以来，我国财政性教育经费占GNP（国民生产总值）的比重一直在3%以下徘徊，1991年，我国财政性教育经费占GNP的比重为2.85%，而1991年这一指标发展中国家平均为4.1%，世界平均为5.1%。2000年，我国财政性教育经费占GNP的比重为2.87%，这与联合国教科文组织提出的世界各国在2000年要达到6%的目标相去甚远。

从公共教育生均支出来看，1994年～1997年，我国公共教育生均支出占GNP的比重平均为2.3%。按照世界银行的划分，我国属于下中等收入国家，而我国的这一指标要低于下中等收入国家4.1%的平均值，甚至比低收入国家还要低。由于公共教育经费总量的短缺，这使得国家投入到义务教育中的份额很低，而农村义务教育的经费供给就更加困难了。

我国农村义务教育的学生约占全国义务教育学生总数的2/3，但农村义务教育投入占全国教育投入的比重不足1/3。随着我国“以县为主”的农村义务教育管理体制的建立，农村义务教育主要由县乡财政负责。由于县乡财力有限，义务教育经费短缺的矛盾十分突出。特别是农村税费改革后，这一问题愈加突出。

我国农村税费改革于2000年开始在部分地区实行，2003年在全国推广。税费改革前，农村义务教育经费来源主要是财政拨款、教育费附加、教育集资三个方面。税费改革后，教育费附加和教育集资被取消，这使得本已薄弱的县乡财政更加难以为继，特别是贫困地区义务教育发展更加举步维艰。

因此，应加大中央和省级财政对农村义务教育的投入比重，进一步增加农村义务教育经费总量，由中央财政和省级财政来负担农村中小学教师的工资，加强对农村义务教育师资培训、办学条件改善等方面的投入。另外，还可以考虑开征独立的教育税或者在其他税种中划出一定的比例，专门用于义务教育，替代被取消的具有税收性质的教育费附加，以弥补政府预算内教育经费的不足。

二、合理确定各级政府在农村义务教育经费中的分担比例。

因为义务教育具有很强的外部性，所以政府应该承担主要的管理和投入责任。从公共产品的受益范围来讲，公共产品又分为全国性公共产品和地方性的公共产品。就教育而言，它既是全国性准公共产品，也是地方性准公共产品，即中央和地方各级政府都要分别对教育进行投资，提供各自的“教育产品”。由于人力资源的流动性和服务范围的地域性与政府教育投资的层次性的不完全对称，使得教育投资与各级政府的利益紧密相关。就农村义务教育而言，它不能被单纯地认为是“地方性公共产品”。因为我国城乡差别巨大，人力资源的流动往往是单向的，所以，农村义务教育产生的收益并不局限于本地区，大部分是落在城市、县城、经济发达地区和国外。因此，我国农村义务教育的成本不应该仅由农村提供，而应由受益地区，即国内经济发达地区的公共部门共同承担。

既然农村义务教育并不是一种纯粹的地方性公共产品，各级政府就都应该承担一定的责任，那么，明确各级政府的责任就显得非常重要，应该结合教育转移支付和分类分担方法，对各级政府的责任进行划分。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了我国实行九年义务教育，基础教育实行地方政府负责、分级办学的原则。地方政府承担和拥有了发展义务教育的主要责任和权力，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。但是，具体的省、市（地）、县、乡各级地方政府分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定，而在后来的实践过程中，上级政府不断下放责任，基本形成了“县办高中，乡办初中，村办小学”的局面，由此可见，农村义务教育基本上是以乡村办学为主。同时，《决定》指出，“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育”。在政府对义务教育经费投入责任方面基本形成了乡财政投入的主体化和其他政府投入责任模糊化的局面，各级政府对义务教育管理和投入责任的分担机制没有形成。

“以县为主”新体制的实行，也并没有对中央、省、地市级政府的具体投入责任进行划分，只是模糊地表明要通过转移支付来支持困难地区，并没有对其所应承担的责任进行明确规定。实际上只有明确了责任才能确定具体的投入。

相反，目前的财政管理体制对各级政府财权的划分比較明确，但在实际的运作过程中，如何有效划分财权的基础是划分事权。事权的划分是非常重要的，如果事权划分不清就会造成财政支出无章可循，对支出的积极性不够。对于义务教育而言，如果不能明确划分各级政府所应该承担的责任，特别是中央、省级和地市级政府的责任，就会造成经费投入不足和管理不到位的问题。在明确各级政府对义务教育的管理和投入责任的基础上，就可以确定各级政府应该承担的对义务教育的具体投入额度，经费的具体投入应按照其承担的责任划分，结合转移支付制度进行分配。

除此之外，义务教育经费支出也可以实行明确的分类分担办法，实行人员经费、公用经费、基建和危改经费由中央、省、市、县分类负担的办法，按义务教育的成本需求，合理核定各级政府分类分担的具体项目和额度。只有这样，才能更加明确各级政府所应承担的责任，才能有效地解决支出责任不明确的问题，也才能有效地缓解县级政府的财政压力。

三、建立规范的转移支付制度。

在明确划分各级政府义务教育责任的基础上，应建立规范的转移支付制度，实现均等化投入和义务教育的均衡发展。我国目前的转移支付制度主要包括一般性转移支付制度和专项转移支付制度。一般性转移支付制度主要照顾了原有的利益格局，并没有达到调节差异的目的，能起到调节差异作用的专项转移制度形式，其数量又非常有限，而且多用于临时性的和一次性的投入，并不能对长期的教育发展起到持久和稳定的作用。

长期以来，我国的转移支付形式之间存在严重的结构不合理问题，在现存的几种转移支付形式中，税收返还和专项补助是主要的形式，占有非常重要的位置。如2002年税收返还就占了40.94%，而过渡期转移支付在近几年均未超过2%，非均等化的转移支付形式占了较大比例，而真正起到均等化作用的转移支付形式所占比例却比较小。这种结构上的失衡使得转移支付纵向和横向调节效果甚微。

针对这种义务教育投入的不平衡性，我国在对贫困地区义务教育实行财政转移支付上，首先要确定一个农村义务教育投入的一般性标准，再以县级人均收入或人均财力水平作为衡量标准，确定其间的差额，以此作为教育转移支付的基本依据。然后再根据各个地区的实际情况，合理确定具体的资助数额。

借鉴发达国家的做法，结合我国实际情况，建议应建立专项的农村基础教育转移支付机制，通过采取财政转移支付或专项补助方式加大中央和省级财政对贫困地区义务教育的投资比重，解决农村财力不足状况，进一步增加在农村义务教育师资培训、教学条件改善等方面的投入，强化中央和省级政府对义务教育的宏观调控能力。国家应制定义务教育最低财政标准，据此，对超出贫困县财政能力的义务教育事业费部分，国家级贫困县由中央财政负责，省级贫困县由省级财政负责，基本建设费由县乡两级财政共同分担。通过实行有效的财政转移支付，促进包括贫困地区在内的我国农村义务教育的整体均衡发展。