“以县为主”：县级政府如何履行主要责任

吴洪杰 孟凡荣 郭华坤

诸城市地处山东半岛东南部，是一个县级市。总面积2183平方公里，总人口l05万，现有各级各类学校388所，教职工1.3万人，在校学生18万人。近年来，诸城市全面落实农村义务教育“以县为主”的管理体制，明确县、乡、村职责，完善教育投入机制，不断深化教育人事制度改革，有力地促进了全市教育事业的快速健康发展。

市政府对农村义务教育负主要责任

诸城市落实“以县为主”的管理体制，一开始也遇到了难题，个别镇、村出现了“松口气”、“歇歇脚”的思想，认为发展农村教育与自己关系不大了。舜王街道柳家庄小学是一所联办小学，原来4个联台办学村庄经过协商，达成了建6间教室的协议。实施“以县为主”后，其中一个村支部书记片面地理解了“以县为主”的含义，认为“以县为主”就是村里不再承担责任了，于是该村不愿再负担建设任务，学校建设被推迟。百尺河镇岳沟小学、庄家河套小学都分别由邻近联办村庄建起了教学楼，实施“以县为主”后，个别村认为学校建设应该由县财政负担，于是提出了不再负担建楼欠款的要求。

基于上述情况，诸城市政府认真贯彻全国基础教育工作会议精神，及时出台了《关于贯彻农村义务教育“以县为主”管理的意见》，进一步明确了农村义务教育实行“以县为主”管理体制中市、乡、村三级职责，形成发展基础教育的合力。市政府对农村义务教育负主要责任，统一发放教职工工资，抓好全市中小学的规划、布局调整和管理，并负担高中段、市直义务教育段学校的建设、维修、内部设施配备、生均公用经费等费用，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。乡镇（街道）政府承担依法履行组织适龄儿童少年入学，防止中小学生辍学，维护学校治安和秩序，治理学校周边环境等责任;把农村学校建设列入城镇基础建设内容，统筹规划，按规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，并主要负责初中的校舍建设、正常维修、危房改造和本乡镇（街道）所有初中和小学的设备购置、日常办公经费以及提高中小学教师待遇等。继续发挥村委会作为村民自治组织在实施义务教育中的作用，通过“一事一议”等方式，负责学校校舍改造、维修、维护等，改善办学条件。

诸城市政府建立和完善了教育执法目标责任制，出台了《关于建立教育执法目标责任制的意见》，加强对市直部门、乡镇（街道）教育工作的检查督导评估。2002年，全市23处乡镇（街道）、41个市直部门建立了教育执法目标责任制，并由相关部门对责任制落实情况进行督导检查。同时不定期地对义务教育阶段在校生巩固率、布局调整、危房改造和教育收费等教育热点、难点问题进行专项督导评估，督导成绩纳入党政领导干部政绩考核，并向全市通报。在全市形成了“党以重教为先、政咀兴教为本、民以支教为荣、师以从教为乐”的良好氛围。

谈到教育工作，诸城市委书记刘德成说：“教育是一项事关国运兴衰的千秋基业，也是一项前景广阔的朝阳产业。必须把教育作为事关全局的基础性产业来抓，将教育摆在优先发展的战略地位，任何时候都不能动摇。凡是教育工作，要一路绿灯，快研究，快解决。”诸城市委副书记、市长邹庆忠说：“将农村中小学教师工资、经费全部上划，虽然加重了实际财政负担，但我们要克服重重困难，集中财力优先保证教师工资由市财政统一发放。”领导重视，工作到位，为诸城市教育的发展提供了有力保障。

教师工资由市财政统一发放

2001年6月全国基础教育工作会议召开之后，诸城市迅速调整了乡镇财政体制，于当年7月将乡镇（街道）中小学教师人员经费（不包括公用经费和校舍改造资金）全部上划，由市财政统一负担，自8月起实行中小学教师工资“四统一”发放：一是教师工资由市财政统一负担;二是城乡教师统一工资标准，潍坊（诸城的上级市）市级以上出台的增资政策全部按规定及时落实到位;三是统一发放渠道，选定了信誉好、设备先进、经营网点分布合理的农业银行作为教师工资发放定点银行，并规定未经市里批准，单位、银行不得随意代扣任何款项;四是统一发放时间，每月12日以前将教师工资记入个人账户，教师可凭卡随时支取。以上措施，保证了教师工资的及时足额发放，目前，全市教师月均工资达1030元，教师的养老保险、医疗保险、住房公积金等福利性待遇全部落实到位。2002年6月，该市还将符合条件的1054名民办教师转为公办教师，自2003年1月1日起享受公办教师待遇。以上措施，不仅消除了农村教师和城区教师在物质上的差距，而且消除了心理上的差距，极大地调动了教师的工作积极性。地处山区的郝戈庄小学教师崔廷亮说：“过去由于受乡镇财政状况的影响，教师工资不能得到很好的保障，拖欠现象时有发生，有时拖欠三四个月。实行‘以县为主后，教师每月12日就可持卡到银行支取工资，方便快捷，及时足额，教师更安心了，工作劲头更足了。”

理顺乡镇教育管理体制

2002年，诸城市教育局、人事局联台下发了《关于理顺乡镇教育管理体制的通知》，撤销了乡镇（街道）教委，成立了乡镇（街道）中心学校，同时挂乡镇（街道）教育管理办公室的牌子，由中心学校校长兼任主任，进一步完善了县教育主管部门领导下的乡镇中心学校直接管理辖区内农村义务教育的管理体制。

第一，进一步完善了中小学校长任用、管理制度。高级中学和完全中学的校长由教育局提名，按干部管理权限考查，由教育局聘任;市直学校和乡镇（街道）中心学校校长、初中校长、乡镇驻地小学校长由教育局聘任;乡镇（街道）其他小学校长由乡镇（街道）中心学校聘任。本着干部“四化”的原则，教育局调整充实了各级各类学校领导班子，将一批年富力强、具有开拓创新精神的一线人员提拔到领导岗位，使教育干部结构更趋台理、更具活力。第二，实行了校长异地交流制度。20102年对16处乡镇中心控校长进行了异地交流，以减少来自亲属、朋友的亲情干扰，有利于大刀阔斧地开展工作。第三，建立了教育后备干部库。2002年8月，教育局出台了《关于考选教育后备干部的意见》，对报名中符合条件的624人进行了笔试、面试和组织考查，最终确定69人作为教育后备干部，目前，已有部分同志走上了教育领导岗位，这对于促进优秀人才脱颖而出，克服用人方面的不正之风，提高教育干部队伍的整体素质，具有十分积极的作用。第四，实施教师资格制度，严把“入口关”，强化师资队伍管理。对师范类大中专毕业生实行考试考核，竞争上岗，择优录用，形成了一套比较完善的考试录用机制。第五，城区学校选调教师，实行公开考选、公平竞争制度。2002年暑假，根据教学工作需要，通过考试、考核、考查，從376名应聘教师中为部分城区学校选调了65名教师。整个过程公平、公开、公正，产生了良好的社会影响。第六，建立教师待岗培训。诸城市制定了《教育系统教职工实行待岗培训制度的暂行规定》和《关于在编教师城乡交流工作的实施意见》，逐步实行教职工聘任制，教育局成立教师培训交流中心，对落聘人员进行待岗培训，经培训合格后可回原单位竞争上岗，两年以上竞争不到岗位的转入人事局人才交流中心托管。第七，建立教师城乡交流制度。诸城市建立了合理的教师流动机制，鼓励城区教师到农村任教，解决城区学校教师超编、而山区和边远乡镇教师缺编的问题，打通城乡之间、乡镇之间教师合理流动的渠道，优化了教师队伍结构，促进了城乡教育的均衡发展。2001年以来，全市共确定待岗培训教师102人。先后有74名城区教师自愿报名到边远、山区乡镇任教。第八，加强对教职工病假人员和勤工俭学人员的管理。2001年，市人事局、财政局、教育局联合制定了《关于教育系统工作人员病假期间生活待遇的规定》，清理各类“在编不在岗”人员，调整优化了教师队伍。

建立起多元化的农村教育投入机制

“以县为主”，强化了县级政府的责任，有利于建立健全经费投入机制，促进农村义务教育的积极、均衡、持续、协调发展。

诸城市在科学制定教育发展规划的基础上，首先是市财政加大了对农村义务教育的投入力度。2002年，诸城市教育经费预算安排2.67亿元，比2001年增加3890万元，增长15.95%。对中小学公用经费，除学校按规定收取的杂费全部用于教育外，公用经费纳入市、乡财政预算，市直义务教育阶段学校由市财政负担，乡镇（街道）初中、小学由乡镇财政负担，目前按初中每生每年80元、小学每生每年50元由乡财政列支，市经管局监督，较好地保证了农村中小学正常运转所需经费。

但是，要保证农村义务教育的投入，单靠政府的财政投入是不够的，必须广开渠道，建立多元化的农村教育经费投入机制，不断增加教育投入。诸城市在切实落实“以县为主”新体制的同时，还通过深化办学体制改革，积极吸收社会资金办教育。诸城市走“公办民助”、股份制筹资办学的路子，创建了全市第一家“公办民助”学校——龙源学校。该校以其独特的办学体制和优良的办学条件、师资、教育教学质量赢得了社会的肯定，创办两年来，先后被评为潍坊市规范化学校、山东省规范化学校和潍坊市紊质教育示范校。2001年，诸城市又把诸城一中改制为“国有民办”学校，通过“学校国有、校长承办、资金自筹、办学自主”，盘活了教育资源，提高了办学效益。

多元化投入机制的形成，保证了诸城市农村义务教育持续、健康发展。2002年以来，诸城市先后有中小学学生公寓楼、餐厅楼、教学楼、图书馆、实验楼、教工宿舍楼等21座楼房竣工投入使用，总投资4200万元，建筑面积5.5万平方米;新开工正在建设中的9座楼房，计划投资2300万元，建筑面积3.3万平方米，预计今年下半年即可交付使用。在乡镇，多元化投资促进了教育的均衡发展。吕标镇现有18处初中、小学，基本实现了楼房化，在内部设施的配备上，有3处学校达国家一类标准，其他均达二类标准。该镇两处初中分别被评为“省级规范化学校”和“潍坊市规范化学校”。

实施“以县为主”新体制之后，诸城市中小学布局调整和危房改造力度进一步加大。按照“先小学后初中、先建后撤、因地制宜、统筹规划”的原则，诸城市结合本地实际，科学合理地进行论证和规划，调整学校布局，提高了教育资源的使用效益。目前，全市小学由357所调整为311所，初中由57所调整为53所。在农村中小学危房改造中，除积极争取上级转移支付外，市财政还设立了“危房改造专项资金”，市直学校由市财政负担，乡镇（街道）初中由市财政负担30%、乡财政负担70%，村办小学的危房改造资金通过村民委员会“一事一议”解决50%，由乡财政负担50%。教育、房管、建设、计划、财政、房屋安全鉴定委员会等部门各负其责，各乡镇（街道）也制定规划，成立专门班子，实行“一把手”工程，责任到人。仅2002年，全市用于危房改造的资金就达1200万元，共新建、维修校舍16万平方米。

诸城市抓住机遇，加快普及信息技术教育，以信息化带动教育现代化。他们及时出台了《关于加快信息技术教育的意见》，确定了“科学规划、分步实施、多元参与、整体推进”的整体思路，对发展信息技术教育突出的单位给予重獎。两年来，全市投入资金1.1亿元，使计算机数量发展到19060台，其中教师用机10890台，全市98.2%的专任教师实现了微机办公，各校计算机教室达到了185个，多媒体教室287个，920个教室安装了“四机一幕”，已建或在建校园网学校52所，“校校通”学校220所.建成了宽带的诸城教育信息网络中心。

诸城市在实施“以县为主”体制中，还实行了政府采购、物业统一管理等措施，强化教育内部审计和民主理财改革。对学校的基建项目、教学设备、学生用品等较大的投入项目都采取集体招标采购，结果向社会公布。2001年以来，先后18次成功地为有关学校招标采购微机、多媒体教室、学生公寓用品等教学设备和用品，总价值9000多万元，节省资金近千万元。实行政府采购、物业统一管理，不仅节约了大量的资金，而且还减轻了校长的奔波采购之苦，有利于他们集中精力抓教学。同时，突出抓好教育审计和民主理财，教育局增设了审计科，加强了对学校财务管理的定期审计和重大项目的专项审计，并实行教育干部离任审计制度和重大开支、重要建设项目报告审批制度，发现问题及时处理，依法维护了财经纪律。

诸城市教育局长曲振河说：“诸城市历届党委、政府都重视教育工作，特别是农村义务教育‘以县为主管理体制的建立，为教育改革和发展提供了新的机遇。我们要抓住机遇，乘势而上，通过深化改革和科学管理，不断提高教育教学质量，办人民满意的教育。”