“以县为主”新体制的调查与思考

曾天山

完成“两基”历史任务之后的农村教育在新世纪遇到了新的挑战，我们要抓住全面建设小康社会的战略机遇期，完普和创新农村教育管理体制，促进农村教育的持续健康发展。从我们调研的情况看，各地落实“以县为主”新体制不断有新的进展，不同类型地区县域教育发展的实践，为研究我国县域教育的发展道路提供了有益经验。但从全国来看，还存在不少问题，需要进一步总结经验，不断完善和创新。

一、农村义务教育管理新体制实施情况。

（一）农村义务教育管理体制上收到县的情况。

全国大部分县已经完成农村义务教育管理体制改革。但体制改革进度和程度有所不同，在人、事、财、物几个方面，完全到位的占大多数;其中大部分是把教师工资上收到县，有的仅将教师人事管理上收到县。

实行农村义务教育管理新体制后，各地都把解决拖欠教师工资问题作为头等大事，加大投入，建立机制，努力解决，拖欠教师工资状况有了根大程度的改善，尤其是人均收入水平较低的乡镇。这些乡镇有的长期存在拖欠教师工资问题。工资由县里发放后，教师工资基本能按时通过银行拨到个人的账户上，新拖欠的现象己大大减少，实现了教师国家标准工资按月足额发放，教师比较满意，以致其他部门和行业对教师职业表示羡慕。总体上说，目前全国教师工资发放是近年来最好的时期，大面积拖欠教师工资现象得到根本性遏制。

目前少数管理体制没有上收的县，一类是经济发展好、教育投入力度大的地方，县、乡教育投入的积极性都较高。另一类是少数经济落后的贫困地区，县财政非常困难。

（二）农村中小学布局调整工作进展情况。

在完善义务教育管理体制过程中。各地正在同时进行中小学校布局调整。一些县由于小学适龄人口减少，调整学校布局力度很大。从调查情况看，学校布局调整的主要困难是：第一，调整后学生上学路途太远，尤其是在山区，交通不便，不少家庭的经济条件不能支持孩子住宿;第二，集中办学点需改造校舍和提供食宿条件，县里和学校难以筹集到基建资金。此外，有的地方由于布点不够合理，造成学生入学困难。

（三）农村中小学公用经费定额核定及使用情况。

各地对农村中小学生均公用经费定额标准的制定都十分重视。有的省已经出台了省定标准，多数省还在调研过程中。多数省认识到区域经济发展不平衡问题，因此在制定一般的杂费标准时，允许各县可根据经济状况调节。

从各地情况看，经济状况好的地区与困难地区的农村中小学生均公用经费相差十分悬殊，但调查涉及的大部分县（市），生均预算内公用经费每年仅有几元到十几元，有的政府财政预算内公用经费拨款基本为零。

（四）落实“一费制”及农村中小学收费管理情况。

各地国家级扶贫开发工作重点县自2002年9月新学年开始都实行了“一费制”，绝大部分按照“小学每年160元/生，初中每年260元/生”的标准收费。这对于减轻农民负担，控制中小学乱收费效果显著，受到了农民群众的欢迎。

尽管如此，还有部分困难家庭交不起费用，需依靠学校从紧张的经费中以“减、免、缓”的方式，确保适龄儿童少年入学。如广西百色市反映，学生欠费现象比较严重，无法保障正常的教学工作，无法满足学校教学的需要。

各省对监管整治中小学乱收费现象下了很大功夫。如实行了“收费卡”制度;学校设立公示板，公布收费的项目、标准、依据的文件;实行学期初一次性收费、一费一登记等。有的地区还将收赞标准、项目等公布在报纸上。在收费的使用上，大部分县（市）做到“收支两条线”，不截留、平调、挪用或分成，实行校务公开，向全校师生及学生家长公开收费使用情况。调查中也发现少部分县（市）仍存在不舍理开支，主要是用于教师工资、代课教师工资、学校基建等。

（五）农村中小学危房改造进展情况。

各省按照国家的总体部署，实施“危房改造工程”和二期“义教工程”，极大地改变了农村中小学的面貌，“最好的房子是学校”成为现实，农村学校教师居住条件也有明显的改善。

（六）中小学教职工编制核定工作进展情况。

國家新的编制标准下发后，各省认真开展了编制核定工作。不少地方反映，这有利于稳定教师队伍，促进了农村教育的持续发展。

二、几个不容忽视的问题。 （一）农村中小学教职工工资发放问题还没有完全解决。

从调查情况看，还有少数地方不能足额发放教职工工资，主要集中在农村和山区。其主要原因，一是县财力紧张：二是县级财政部门不够重视，迟迟不把教师工资足额纳入县级财政。此外，在一些地区存在着动用学校公用经费或变相筹资发放教职工“省标”和地方补贴的现象。

（二）税费改革后，农村义务教育办学经费受到较大影响。

农村税费改革使义务教育经赞的筹措和分配格局发生很大变化。大部分地区都反映，税费改革后，农村教育经赞投入没有达到税费改革之前的教育投入水平。

（三）教职工编制制度本身存在的问题。

根据国家所定小学编制标准，教职工与学生比分别为：城市1：19，县镇1：21，农村1：23。有的地方反映，国家新的教师编制标准对城市偏宽，对农村偏严，编制标准应当有更大的弹性，以便于地方因地制宜。特别是农村学校更觉编制紧张，山区和偏远分散的教学点，交通不便，生源少，各年级要开齐各科课程，需要多一些教师。

由于财政困难，有的县不愿接收师范院校毕业生任教，而雇用高中、中专生做代课教师。代课教师一般月工资在200元以下，这虽然暂时解决了教师紧缺问题，但极大地影响了教学质量。

（四）农村中小学校公用经费不足，难以维持日常办学的开支。

学校普遍反映，公用经费不足，学校正常运转困难。学校除了交水电赞外，真正用于教学用品开支的钱很少，在一些地方竟出现了每天早晨校长站在学校门口给教师发粉笔的现象。由于农村中小学校大多坐落于偏远地区，学校的后勤保障和冬季取暖、夏季防洪防暑都得由学校自身承担，在税费改革以后，所需经费不能再以“三提五统”的形式向农民征收，而中央转移支付经费主要用于保证教职工工资，学校的公用经费资金缺口大，难以维持学校的日常办公开支。

（五）中小学危房问题。

在调查中，我们感到，虽然“危改”工作有了一定进展，特别是发达地区已经基本消除了危房，但一些贫困地区仍然存在大量危房。

另外，如按校舍使用年限为30年计算，每年新增危房大约在3%以上，因此，对于贫困地区来说，如何改造旧危房，及时消除新危房，面临着资金上的巨大困难。

三、完善和创新农村基础教育管理体制的政策建议。

对照国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》要求，各地在贯彻落实力度上存在较大差距。新体制的建立和完善至少还需要一段时间，必须做坚持不懈的努力。对农村义务教育管理体制实质性调整、工资发放、危房改造这三件大事务必要紧紧抓住不放，需要进一步开拓视野，明确思路，创新机制。

（一）做好完善农村义务教育管理体制的基础性工作。

从目前情况看，虽然教师工资发放情况比以往要好得多，但现在的教师工资发放缺乏稳定的体制保障。由县统发工资要长期坚持下去，必须做好体制转换中的许多基础性工作。务必要根据《通知》精神，尽快制定中小学教师编制标准和公用经费标准及定额，并逐县核实财力。县级政府要按新的教师编制和公用经费标准，在财政预算中作出教育经费安排。县级财政必须调整财政支出结构，保证教师工资发放和学校必要的公用经费。中央和省要逐县科学地确定财政供养人口工资占财政可用财力的比例，对超过这一比例的县，上级实行制度化、规范化的转移支付。这样，“以县为主”体制才能真正建立起来。

另外，要逐步使农村中小学教师的工资在县级范围内保持同样的水平。对于陈欠工资，省级政府及县级政府要依据实际情况，制定时间表，有步骤地予以安排解决，避免出现新的拖欠。

要加强学校杂费的收支管理，严防杂费收支过程中被中途截留，挪作他用。目前一个突出问题是，有些地方政府对农村中小学乱收费、乱摊派的现象比较严重，有的学校每年被摊派订阅各种名目的报纸、杂志达三四十种之多，仅仅这一项就开支万元以上，令农村中小学不堪重负。建议有关部门加大查处力度，保证公用经费合理开支，真正减轻农村中小学的负担，确保杂费全部用于学校。

（二）要进一步加大中央政府和省缎政府的财政转移支付力度。

2001年全国基础教育工作会议后，中央政府拨付专款，用于专项补助贫困地区发放中小学教师工资、危房改造资金、实施二期“义教工程”以及“两个对口支援工程”等项目，加大了對农村义务教育的投入。但由于我国农村义务教育覆盖面广，基础又相当薄弱，因此亟需中央政府更多地关注农村义务教育，进一步加大财政转移支付力度。中央要继续加大对中西部贫困地区中小学危房改造的专项资助及中小学教师工资性转移支付的力度。从调查情况看，一些省级政府尚未更好地承担起对农村义务教育的责任。中央要逐省核定省级政府转移支付的额度，形成中央、省两级对贫困县规范的转移支付制度，以确保农村义务教育的健康发展。

（三）在农村税费改革中保障农村义务教育投入不低于改革前的水平。

据调查，各地在农村税费改革中，对中央转移支付划给教育的比例不等，高的达65%，低的40%多。但到县一级后，用于教育的比例仅30%多。税费改革后，农村义务教育的投入普遍低于改革前的水平。中央和省应在调查研究的基础上确定农村税费改革转移支付中用于教育的比例，以确保农村义务教育在税费改革后有较稳定的经费来源。对没有实行税费改革的地区要继续征收教育赞附加，依法开展教育集资，对扣减、挪用农村教育费附加或以教育费附加抵顶财政对教育的预算拨款的行为要严厉查处。

（四）全面清查“普九”债务，保证农村中小学校正常的教育教学秩序。

20世纪90年代，在推进“普九”进程中，各地举债建校的现象较为普遍。当时计划用以后的教育费附加和教育集资偿还。但税费改革的推行使得“普九”债务的问题凸显出来，并成为困扰当前农村义务教育的一个难题。这次调查的湖北省某县，采取先将学校的债务划到乡镇和县级政府的办法，使学校校长能够安心办学。建议各省都要在全面调查、摸清情况的基础上，把债务从农村中小学校长身上转移到乡镇及县级政府。绝不能再出现因追索债务而影响学校正常教学秩序和社会稳定的问题。建议省、市、县政府设立“普九还贷”专项资金，彻底解决“普九”债务对农村基础教育的冲击。

（五）理顺中小学人事管理体制。

从调研情况看，全国大部分省农村中小学管理体制已经理顺。但由于历史原因，一些县（市、区）仍实行由宣传部门管理校长的体制，还有许多地方教师的调配权仍在人事部门。这样，教育行政部门只有“事权”而投有“人权”，使学校管理出现了一些不应有的问题。这是一个历史问题，已拖延几十年。建议这一次以贯彻落实国务院《决定》和国办《通知》为契机，把校长、教师的管理权由宣传部门和人事部门转到教育行政部门，以切实做到农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、农村中小学校长的选拔、任用、培训等由县级教育行政部门归口管理。