农村宅基地“三权分置”改革的实现路径

摘 要：农村宅基地“三权分置”改革旨在明确所有权、资格权和使用权的内涵与结构，提高宅基地利用效率，推动城乡融合发展，保障农民合法权益。推动宅基地“三权分置”改革必须面对所有权主体虚置、资格权认定困难和使用权受限等问题。宅基地所有权转化为集体权票，需完善法律法规，加强监管，尊重农民意愿。宅基地资格权的实现形式包括分配申请权、居住保障权等，也需明确依据、完善管理和加强基层自治组织建设。宅基地使用权实现形式多样，包括自主居住、流转、抵押融资等，有助于土地节约集约使用和增加农民收入；实现宅基地使用权，需推进信息化建设和强化宣传引导，确保农民依法依规行使权利，推动农村经济发展。

关键词：农村宅基地；所有权；资格权；使用权；实现路径

中图分类号：F301.2" " 文献标志码：A

国家高度重视农村宅基地改革，强调要审慎推进以降低风险。从改革初衷来看，农村宅基地“三权分置”改革旨在解决所有权主体虚化、使用权流转不畅、资格权保障缺失等问题［1-3］。其中，所有权的行使主体不明晰，农民集体与农村集体经济组织关系模糊，实质控制权与所有权易冲突，导致管理权、监督权等关键权难以执行。使用权流转缺乏统一规范，易导致隐形交易和收益分配制度缺失；而作为用益物权，宅基地主要保障农户住有所居，其流转受到法律限制。各试点地区资格权认定标准不一，集体成员权界定难题突出，且资格权问题和历史遗留问题混杂，使资格权认定更加复杂。从整体上看，宅基地“三权分置”改革的相关制度不够完善、地区之间的政策差异较大、政策上尚未厘清三权关系，需要进一步规范和创新。

当前，我国城乡关系正在发生变化，乡村振兴战略要求健全农村宅基地权利制度体系。在政策演进方面，自2018年中央一号文件提出完善农民闲置宅基地和农房政策以来，要求持续深化农村土地制度改革，赋予农民更多财产权益。党的二十届三中全会明确指出，允许农户合法住房通过多种方式盘活利用，为宅基地“三权分置”改革提供了政策支撑。在理论研究方面，关于农村宅基地所有权、使用权和处分权的研究文献不断增加［4-6］，认为宅基地使用权兼具社会保障性和物权性，但在实践中多强调社会保障性而忽略物权性。而宅基地使用权被视为准所有权，其物权效力大于一般物权，但与《物权法》定义的用益物权存在差别［7-8］。推进农村土地流转旨在增加农民财产权利与经济收益，助力城乡融合发展［9-10］，这就要解决因“静态”保障居民居住权和“动态”保障财产权利的冲突，增强宅基地的权利分割转让功能和可行性［11］。然而，现有研究文献存在一些不足，如资格权界定制度不健全，所有权、使用权和资格权的边界不清，居住权和财产权平衡困难等。改革关键在于确定“三权”边界，建立利益平衡机制，重塑宅基地权利体系，解决所有权主体虚化问题，扩大使用权流转范围，建构使用权退出机制，完善资格权认定通用制度。

农村宅基地“三权分置”研究的文献较为丰富，相关文献对宅基地所有权、使用权和资格权等方面的权利性质、权利内涵和实现形式都所探究，但较少有文献综合探究宅基地所有权、使用权和资格权的实现路径。本研究结合改革实践，分析宅基地“三权分置”下的三权的政策内涵与权利性质，探讨三权结构、结构功效和存在的困难，进而阐释宅基地所有权、使用权和资格权的实现形式与保障措施，以期为深入推进农村宅基地“三权分置”改革提供科学依据。

一、“三权分置”下宅基地的三权内涵与性质

农村宅基地是指农村村民基于本集体经济组织成员身份而享有的用于修建住宅的集体建设用地，包括已建住宅的土地、建过住宅但已无房屋的土地以及准备用于建造住宅的土地。农村宅基地作为农民用于建造住宅及附属设施的土地，其权利主体范围一直受到严格限制，其土地功能转换也被严格约束，被定义为以“居住”为主导功能的土地。根据《民法典》第362条至第365条、第378条至第379条、第399条，农村宅基地使用权的内涵、取得、行使、转让、灭失、分配、变更、注销、继承、抵押等权利行使都被限制。总体上看，《民法典》与《中华人民共和国土地管理法》中法律条文的规定保持一致，也就是说《民法典》没有对宅基地权利作其他的改革或创新。但是，城乡社会经济的转型发展使得传统的宅基地权利结构及宅基地资源配置方式不太适应新的发展需求，有必要结合城乡融合发展、要素市场化配置、农村“三权”“三变”改革等进行适当改进与创新。改革的总体原则是在坚持土地集体所有的前提下，逐步放开对宅基地使用权主体、宅基地使用权流转、宅基地主导功能转换等方面的限制，最终建立起以市场为导向、以效率为目标的农村宅基地权利体系和主体结构。

宅基地所有权。根据《中华人民共和国土地管理法》第9条：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。根据《民法典》第261条：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。可见，在法律上，农村宅基地的所有权归某一特定区域的全体村民共同所有，除此之外，没有其他所有权主体。

宅基地资格权。宅基地资格权是农村集体经济组织成员基于其特定身份，依法享有获取宅基地使用权的保障权利。设立资格权的目的在于保障农村集体经济组织成员的基本居住权益，确保集体成员有权依法取得宅基地使用权和依法建设住宅及其附属设施。从试点地区认定资格权的做法来看，通常需符合一定条件，如具有本村农业户口且属于本村集体经济组织成员的人员；因合法婚姻、收养关系迁入本村并取得农业户口的人员；根据国家移民政策迁入本村并取得农业户口的人员；其他符合法律法规规定的情形。对特殊情形下，如外出务工、服兵役、就业或服刑等原因非永久离开村庄的，其宅基地资格权应予以保留。可见，宅基地资格权具有身份性、保障性和稳定性，它基于成员身份而产生，不因流转使用权而消失。资格权人有权申请分配宅基地、获得居住保障权、部分收益权、对实际使用人进行规制的权利。

宅基地使用权。宅基地使用权是农村居民在法律允许的范围内，对集体所有的土地享有的占有、使用、收益的权利，农民有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。根据现行法律法规和政策，宅基地使用权的权利主体比较特定，权利客体也非常明确，权利内容相对被限制，如占有权、使用权、收益权和部分处分权。从权利行使看，宅基地使用权实行“一户一宅”制，其权利具有社会福利的性质，用于保障农民的基本居住需求。农村居民行使权利须遵守相关法律、法规和政策的规定，不得擅自改变宅基地的用途或进行非法经营活动。农村居民享有宅基地的使用权，如依法利用宅基地建造房屋，并受法律保护；宅基地使用权可以在村庄内部自愿转让，但仍需经集体经济组织的同意，遵守法律法规政策之规定。宅基地使用权不可单独继承，但宅基地之上的房屋可以继承，继承者在获得宅基地之后不能改变宅基地之用途或进行非法经营活动。

二、宅基地“三权分置”下的三权结构与困难分析

（一）宅基地“三权分置”下的权利结构解析

农村宅基地“三权分置”改革就是赋权，而赋权是权利结构生成的根本原因。在所有权方面，法律规定农村宅基地属于农民集体所有，明确了所有权主体。集体所有权强调民主管理，突出成员的主体地位，增强成员的共有权利。集体所有权蕴含着共同管理的因素，即要求体现农民集体成员不分份额集体所有，强调民主管理，突出成员的主体地位，增强成员的共有权利。根据共同所有制，集体所有权体现了农民集体成员不分份额的集体所有原则。在使用权方面，区别于传统的两权分离制，“三权分置”改革使得宅基地使用权获得了新的内涵，农村宅基地使用不再仅仅是农户的居住权，而且还包括进行流转、抵押、融资等活动的权利。宅基地使用权已成为一种次级用益物权，这样就使得宅基地使用权更加灵活，更适应市场化配置土地要素的要求。在资格权方面，其是农户作为集体经济组织成员的特定权利，保障了农户对宅基地的申请和使用资格，具有身份资格的特定属性，重点在于确保农户的合法权益。

（二）宅基地“三权分置”下的权利结构功效

农村宅基地“三权分置”改革重塑土地权利结构，带来多方面的功效，对农村经济和社会发展产生重要影响。一是提高了宅基地利用效率，推动了城乡融合发展。改革打破了城乡土地权利壁垒，使得宅基地使用权可以更加灵活、在更大范围内进行流转和配置；促进了城乡一体化建设用地市场的发展，加快了城乡间的要素流动；引进了社会资本来发展农村，推动宅基地和农房的流转和使用，解决宅基地闲置和浪费问题。二是保障农民合法权益与促进农村经济发展。“三权分置”改革明确了宅基地的所有权、资格权和使用权，保障了农民的合法权益；农民通过流转、抵押宅基地、出租或转让农房等获得财产性收入，提高了生活水平和幸福感；宅基地流转和农房租赁带动农村经济的发展和繁荣，为农民提供更多就业机会和收入来源。重点是改革激活了农村要素市场，为乡村全面振兴提供了有力的制度支撑和要素支撑。

（三）宅基地“三权分置”改革面临困难分析

农村宅基地“三权分置”改革是一项重要的制度创新试验，在法律上和实践中面临的困难较多。其一是所有权主体虚置的困难。根据《土地管理法》对集体所有权归属界定，农民集体本身就概念模糊，产权主体多样化，如村委会、村民小组和其他集体经济组织所形成的共有结构为权益分配带来困难。其二是资格权认定的困难。在法律上，还没有共同认可的资格权界定依据，各地政策探索实践做法各异。如何界定“一户”缺乏统一标准，若简单依据公安部门户籍登记认定，将影响大量外出农民、离异女方等诸多没有户籍登记的人群。在现实中，还存在非集体经济组织成员可取得成员权而获得资格权的情况，如因婚姻、收养、政府安置的法定取得，还有通过集体经济组织民主讨论而取得，这增加了资格权界定的复杂性。当然，历史遗留问题，如“一户多宅”与宅基地面积超标等，给资格权的改革带来挑战。其三是使用权改革的困难。尽管《土地管理法》第62条规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。但在实际操作中，宅基地流转受到诸多限制，如流转对象、流转方式、流转价格等，使得宅基地流转市场不活跃。但宅基地的隐形交易普遍存在，加剧了土地产权混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。因为宅基地管理涉及多个部门，对宅基地进行监管和查处较难，“隐形市场”的存在给监管带来挑战。同时由于村域国土空间规划的相对滞后和操作性不够强，使得农民建房需求得不到满足，部分规划集中建房点远离农户耕地导致其生活生产不便，降低了农户搬迁意愿。因为自愿有偿退出和超额有偿使用、规范流转等缺乏衔接，导致村民将闲置宅基地退出和盘活的意愿不强，有偿使用带来的集体收入大多不足以补偿有偿退出的资金需求。

三、“三权分置”下宅基地所有权实现路径

农村宅基地所有权是指农村集体经济组织依法对宅基地拥有占有、使用、收益和处置等权能。这一权利是农村集体土地所有制的核心，确保了农村集体经济组织对其成员分配宅基地的资格和权力。

（一）宅基地所有权的实现形式

农村宅基地所有权归农民集体经济组织所有，但其具体归属和管理还需根据实际来确定。农村宅基地所有制因生产关系和上层建筑变革发生过多次重要变迁，包括农民土地所有制、过渡集体所有制、彻底集体所有制等阶段［12］，到20世纪60年代末农民不再拥有土地所有权，彻底转换为集体所有制。集体所有制的权利通过分配宅基地、规划宅基地、处置宅基地等方式来实现。宅基地所有权主体与行使权利的主体存在区别，前者肯定是农村集体组织，后者则包括村民委员会、村民小组和集体经济组织三类。总体上，这三类主体都无法完全胜任行使所有权主体的代理职能［13］，所有权代表行使主体程序也存在争议［14］。在没有集体经济组织的情况下，由村民委员会和村民小组代为行使权利［15］；存在集体经济组织，则由集体经济组织代为行使权利更为合适，有利于最大限度凸显财产权利性质。

“三权分置”改革试点浙江省绍兴市先后出台《关于农村宅基地集体所有权行使的指导意见（试行）》《村股份经济合作社宅基地管理示范章程》等文件，强调村集体在村庄规划编制、宅基地分配、农村住房建设、宅基地整合利用等事务中的权利和义务。同时，明确宅基地有偿使用的范围和有偿使用费管理要求，建立健全农村宅基地管理民主决策、民主监督机制。在政策体系上，将宅基地所有权转化为集体权票，要求促进流转、增进价值，助力集体致富；将资格权转换为保障权票，强调保障资格，化解民间矛盾，目标导向是社会和谐；将使用权转换为保留权票，重在腾挪空间、优化人居环境，旨在促进乡村和美。在农村宅基地所有权的管理实践中，因为集体经济组织一般不会直接使用宅基地，所以需要借助审批、监管、收回等措施来体现集体所有权权利。第一，依法审批宅基地。农村集体组织作为宅基地的所有权主体，有权依法将宅基地供应给其成员，确保农户享有基本的居住权益。改进依法审批和分配宅基地的方式，如实行有偿使用、择位竞价制度，如此在坚持“一户一宅”原则基础上，赋予集体经济组织制定分配标准、决策分配方式之权力。第二，管理宅基地使用。集体组织有权对宅基地的使用进行管理和监督，确保宅基地合理利用和不被非法侵占。如，采取制定宅基地使用规划、限制宅基地用途等方式来管理宅基地的使用，或将宅基地从传统铺散式开发转为立体空间开发，满足农民日益增长的住房需求，以及对宅基地进行监管，防范宅基地改革带来的各种风险。第三，收回多占宅基地。根据“一户一宅”制度，集体组织有权收回农户多占的宅基地。对于不愿退出多占宅基地的农户，集体组织可要求其缴纳宅基地使用费，以确保宅基地公平分配和使用。在实践中，收回宅基地的难度是较大的，一是需要提供大量的补偿资金，二是一户多宅的农民退出宅基地的意愿较低。为此，各地进行了多种尝试。如浙江省义乌市通过发行集地券的形式引入社会资本，推动宅基地入市交易，为宅基地收回提供了可能。第四，重新审批与处置。对于因农户放弃或流转而收回的宅基地，集体组织有权将其重新发包给未获得宅基地使用权的集体成员。同时，农村集体组织还可通过开发、入股、租赁、抵押等方式放活宅基地使用权，提高宅基地利用效率。

（二）宅基地所有权实现的保障措施

宅基地所有权实现面临的困境是多方面的，如管理权不规范、收益权难实现、处分权不充分、监督权不健全等［6］。“三权分置”改革为强化管理权、探索收益权、落实处分权、健全监督权等提供了新机遇。宅基地集体所有权具有鲜明的社会主义公有制特性，应体现农村集体组织成员的共同利益与共同意志。当前，改革的总体要求是，进一步保障农民居住权益，促进土地合理利用，推动农村经济发展。农村集体经济组织作为宅基地的所有权主体，有权依法享有各项所有者的权利。农村集体经济组织享有宅基地所有权，但在保障其所有权实现过程中需要相应的保障措施。具体包括：一是进一步完善相关法律法规。通过修改和完善相关法律法规，明确宅基地集体所有权的法律地位、权利内容和行使方式，为宅基地所有权的实现提供法律保障。二是加大监管力度。建立健全宅基地使用监管机制，加强对宅基地使用的监督和检查，及时发现和纠正违法行为，确保宅基地所有权的合法行使。三是要尊重农民意愿。在宅基地所有权的实现过程中，充分尊重农民的意愿和利益诉求，保障农民的合法权益不受侵害。同时，积极引导农民合理利用宅基地，促进农村经济的可持续发展。

四、“三权分置”下宅基地资格权实现路径

（一）宅基地资格权的实现形式

农村宅基地资格权是基于农户作为农村集体组织成员所获得的宅基地资格权利，本质上属于一种组织成员福利权［16］。当前，推动宅基地资格权创新、设置和实现的目的是保障农户居住权益、促进土地合理利用和全面振兴乡村经济。例如，江苏省常州市武进区坚持“重规范、建体系、强基础、促改革”的推进思路，探索完善农户宅基地资格权保障机制，建立“认定、保障、管理、运用、调整”于一体的管理体系，破解了宅基地“赋权、确权、活权”的制度瓶颈和实现路径。武进区的农户宅基地资格权的取得，必须是集体成员（农户），坚持了身份属性导向，同时强调权责利对等，即淡化户口迁移影响、突出股东资格身份、体现共同使用特征。武进区的改革，进一步释放了宅基地制度改革的红利，推动了管理职能统筹整合，促进了要素资源优化配置。

农民宅基地资格权的实现形式多种多样，包括分配申请权、居住保障权、收益权、有限处分权等。其中，在分配申请权上，作为农村集体经济组织的成员，农民有权依据其成员身份向所在集体经济组织提出要求分配宅基地的申请，以满足其基本的居住需求。无论这种申请是采用无偿获得的方式，还是通过有偿使用的方式获得，都能体现资格权是基于成员权而生成的法律和现实逻辑。当然，这种分配申请权也是最为基础、最直接的资格权实现形式。在申请分配宅基地时，农民要符合一户一宅等限定条件；集体经济组织是分配主体，但分配宅基地需要符合法律法规和村庄规划；如不需要实际分配宅基地，其资格权可以替换为其他居住方式，如集中安置居住等。在居住保障权上，农民有权在申请宅基地的范围内建造住宅及附属设施，用于居住和其他生活生产活动，而在宅基地流转中没有获得宅基地的农民有优先受让的权利。如果仍未满足居住保障时，农民有权申请获得安置房或住房租赁补贴等。需说明的是，居住保障权是宅基地制度的首要价值目标，也是宅基地资格权的核心内容。农民在不退出宅基地使用权的情况下，就能终身享有居住权。在财产收益权上，根据法律法规和改革要求，农民有权流转宅基地（闲置宅基地）及农房，如出租、抵押、转让等，并获得相应流转收益。农民有权依据集体经济组织成员权资格，参与集体经济组织以共同意志处分宅基地获得收益的分配过程。若农民退出宅基地，则有获得退地补偿或安置补偿的权利。在有限处分权上，法律对农民的处分权作了限制性规定，农民对宅基地的使用一般不能改变主要用途，可以建造住宅和附属设施，满足自身居住需求或进行开发利用。在宅基地使用权发生流转情况下，农民有权依据合约对新的使用权人的再开发利用行为进行监督管理，以保障宅基地被正当合法使用。在跨集体流转上，农村宅基地被允许跨组、跨村或乡镇等进行流转，这就扩大了流转的范围，打破了传统的集体边界限制，有利于提高宅基地的利用效率。显然，资格权的跨集体调剂使用是值得肯定的创新，农民通过竞争性机制参与到宅基地分配和使用活动，体现了稀缺性要素市场化配置的改革要求。在法律与政策上，国家已通过修改法律法规，明确了宅基地资格权的地位和权利内容［17］，并在政策文件中如《“十四五”新型城镇化实施方案》等，鼓励农民积极探索宅基地的多种利益方式，盘活闲置低效宅基地，增加农民的财产性收入。

（二）宅基地资格权实现的保障措施

农村宅基地资格权具有高度的社区封闭性、身份依附性和不可交易性。这就意味着只有农村集体组织成员才拥有宅基地资格权，外部人员无法直接获得；宅基地资格权与农户的农村集体组织成员身份紧密相连，身份变化会影响资格权的享有；宅基地资格权本身不能通过买卖方式转让。在创设资格权的地方实践中，还需构建资格权实现形式的保障措施［18］。具体而言：一是明确资格权依据。严格界定农村宅基地资格权的依据，避免非农村集体组织成员非法取得宅基地资格权，同时切实保障农村集体组织成员的宅基地资格权益［19-20］。二是完善宅基地管理制度。建立健全宅基地管理制度，包括宅基地分配、使用、流转、退出等环节的监管和规定，确保宅基地资格权的实现和农户的合法权益。三是加强农村基层自治组织建设，提高村民自治能力和水平，确保宅基地资格权的实现和宅基地管理的公正、公开、透明。

五、“三权分置”下宅基地使用权实现路径

农村宅基地使用权，是指农村集体组织成员依法享有的对宅基地的占有、使用和收益的权利，以及在一定条件下的处分权。传统的观点认为，宅基地使用权是农户作为农村集体组织成员所享有的重要财产权利。

（一）宅基地使用权的实现形式

全面推进农村宅基地使用权的实现，有利于促进土地节约集约使用、增加农民非农业经济收入、加快乡村经济转型发展。例如，浙江省绍兴市允许宅基地使用权在市域范围内通过转让（互换）、出租、入股（合作）、抵押等方式自愿流转，同时允许农户自愿有偿退出合法取得的宅基地使用权（含继承权）。为深化闲置农房激活迭代，政府还鼓励村集体统一收储闲置农房及宅基地，联动激活闲置农用地、山林、劳动力等其他资源，实现资源集聚、优势互补、发展共赢，拓宽“两山”转换通道。对多数农村地区而言，因为缺少外来资源资金资本的介入，农村宅基地流转的形式可能不会与改革样板试点地区一样那么多样化。因此，从一般情况看，农户宅基地使用权的实现形式，主要包括自主居住使用、流转宅基地、抵押融资、退出宅基地、宅基地复合利用等形式。

从使用权内涵来看，自主居住使用就是农户依法在分配的宅基地上建造住宅，供自己和家庭成员居住使用，这是宅基地使用权最直接、最基本的实现形式。宅基地流转使用就是农户可以将宅基地使用权在一定期限内转让给其他农户或集体经济组织内部成员，也可以通过出租、入股等方式流转给外部投资者或企业。流转使用有助于盘活农村闲置宅基地资源，提高土地利用效率。宅基地抵押融资就是农户可以将宅基地使用权作为抵押物，向金融机构申请贷款。这一实现形式为农户提供更多的融资渠道，有助于缓解农户资金压力，促进农村经济发展。

农村宅基地使用权退出是使用权价值实现方式之一，即农户在退出宅基地后可获得相应经济补偿，这一实现形式有助于推动农村土地资源的优化配置和节约利用，同时也为农户提供了更多的选择机会和收入来源。农村宅基地复合利用，就是在符合国土空间规划和用途管制前提下，农户可将宅基地使用权与其他生产要素相结合，进行复合利用。例如，农户在宅基地上发展农家乐、民宿等乡村旅游项目，或者将宅基地用于农产品加工、仓储等农业生产配套设施建设。这一复合利用的实现形式有助于拓展宅基地的利用方式和功能，提高农户经济收益与财产收益。

（二）宅基地使用权实现的保障措施

农户宅基地使用权的实现必须要有健全的法律法规和政策制度等予以保障。具体来讲，主要包括四个方面。一是完善法律法规。建立健全宅基地使用权相关法律法规体系，明确宅基地使用权的权利内容、行使方式、流转程序，为宅基地使用权实现提供法律保障。二是加强监管力度。建立健全宅基地使用权监管机制，加强对宅基地使用权流转、抵押、退出等环节的监管和检查，确保宅基地使用权的合法、规范行使。三是推进信息化建设。加强宅基地使用权信息化建设，建立宅基地使用权数据库和交易平台，实现宅基地使用权信息的共享和公开透明，提高宅基地使用权的流转效率和便捷性。四是强化宣传引导。加强对农户的政策宣传引导，提高农户对宅基地使用权相关法律法规和政策的认知度和理解度，引导农户依法依规行使宅基地使用权。

六、结语

分析农村宅基地“三权分置”改革实践，探讨宅基地所有权、资格权和使用权的政策内涵与性质、权利结构、主要困难及实现形式和保障措施，得出如下结论。

第一，农村宅基地“三权分置”改革旨在解决所有权、使用权和资格权存在的问题，通过政策界定和权利性质分析，明确了三权的内涵与结构。即所有权归农民集体所有，使用权是农户对集体土地占有、使用和收益的权利，资格权是集体成员获取宅基地使用权的保障权利。改革通过赋权过程塑造了新的权利结构，提高了宅基地利用效率，推动了城乡融合发展，并保障了农民合法权益，促进了农村经济发展。然而，改革面临所有权主体虚置、资格权认定困难和使用权改革受限等挑战。为此，须完善法律法规、加强监管力度，尊重农民意愿，确保宅基地所有权的合法行使，同时明确资格权依据，完善宅基地管理制度，加强基层自治组织建设以保障农民权益。

第二，宅基地所有权的实现是农村集体土地所有制的核心，通过分配、规划、处置等方式体现集体所有权权利。在“三权分置”改革下，可将宅基地所有权转化为集体权票，促进流转和增值。为实现宅基地所有权，须完善法律法规，明确权利内容和行使方式；加强监管力度，建立监管机制，确保合法行使；尊重农民意愿，保障农民合法权益。资格权的实现形式包括分配申请权、居住保障权、收益权和有限处分权，须明确资格权依据，完善管理制度，加强基层自治组织建设，确保资格权的实现和宅基地管理的公正透明。

第三，宅基地使用权的实现形式多样，包括自主居住、流转、抵押融资、退出和复合利用等，有助于促进土地节约集约使用、增加农民收入、加快乡村经济转型发展。为实现宅基地使用权，须进一步完善法律法规体系，明确权利内容、行使方式和流转程序；加大监管力度，建立监管机制，确保合法规范行使；推进信息化建设，建立数据库和交易平台，提高流转效率和便捷性；强化宣传引导，提高农户对法律法规和政策认知度，引导农户依法依规行使宅基地使用权，保障农民合法权益，推动农村经济发展。

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［责任编辑：樊 霞］

收稿日期：2024-12-12

基金项目：安徽省哲学社会科学研究项目（AHSKY2021D140）

作者简介：吴九兴（1980—），男，江西宜春人，副教授，博士，主要从事土地经济与管理方面的研究。