互联网小微型客车租赁新业态安全生产行政公益诉讼探索

摘 要：当前互联网小微型客车租赁行业在资质手续、承租人身份核验、车辆监管以及租车APP平台管理等方面存在安全生产隐患。对此，检察机关围绕行政执法、社会公益以及私益救济等方面深入分析探索开展行政公益诉讼的必要性。在履职过程中，从规范备案、承租人身份查验、出租车辆监管以及平台管理等方面加强探索。立足办案，构建行业保护检察公益诉讼制度，优化衔接机制，强化数字赋能，实现该行业的根源性治理。

关键词：行政公益诉讼 互联网小微型客车租赁 新业态 安全生产

现实中，小微型客车是指9座及以下的客车。我国现阶段小微型客车租赁主要分为“分时租赁模式”和“长短租模式”。本文所论述的互联网小微型客车租赁是指分时租赁，即共享汽车。面对我国互联网小微型客车租赁行业存在的安全生产隐患，检察机关如何通过行政公益诉讼的方式，协同行政执法部门有效发挥治理效能，成为亟待研究的课题。

一、互联网小微型客车行业存在的安全生产隐患

（一）资质手续不健全

《小微型客车租赁经营服务管理办法》（以下简称《管理办法》）第7条规定了小微型客车租赁经营应当向行政主管部门备案。但实际中，部分小微型客车租赁企业仍存在未备案的问题。如浙江省慈溪市人民检察院核查发现，仅有27家小微型客车租赁经营主体进行了备案，还有数百家未备案登记。［1］

（二）对承租人身份未进行实质性审核

《管理办法》第14条规定了经营者应当查验承租人身份，但部分小微型客车租赁企业未对人证是否一致进行审核，且因未及时掌握承租人驾驶证暂扣、吊销等情况，导致部分租车人利用伪造的驾驶证、身份证完成注册登记租赁、驾驶。如湖北省恩施市人民检察院办案发现，廖某利用假驾驶证租车后又将该车抵押。［2］

（三）对出租车辆缺乏监管

现实中，由于部分小微型客车租赁企业对租赁车辆监管不严，导致共享汽车关键部件，如三元催化器等滤芯材料，被不法分子盗取后，车辆仍投入使用。以重庆市江北区人民检察院办理的熊某盗窃案为例，熊某租车后非法取走三元催化器，致使汽车尾气未经处理便直排到大气中，造成环境污染。［3］

（四）网络租车APP平台管理难

一方面，平台的审核机制存在缺陷。目前众多未完成备案的租车公司及其车辆仍在平台上开展租赁业务。另一方面，平台在收集个人信息时存在泄露的风险。鉴于互联网固有的特性，承租人的电话号码、出行路线等敏感信息一旦泄露，其权益可能会受到损害。

二、行政公益诉讼介入的必要性及实践探索

（一）行政公益诉讼介入的必要性

1.法律规范缺失，行政执法力有不逮。目前，国家层面针对互联网小微型客车租赁行业的指导性规范主要是交通运输部和住房城乡建设部联合发布的《关于促进小微型客车租赁健康发展的指导意见》。该指导意见仅停留在政策层面。交通运输部所颁布的《管理办法》属于部门规章，立法层级低且缺乏与相关行政监管部门的衔接。由于立法滞后形成的监管责任盲区，行政执法力有不逮。如在“租赁”备案问题上，《管理办法》第7条直接将“许可制”变更为“备案制”。对于不备案“租赁”的企业，市场监督部门无法注销或撤销其该项经营许可。由于行政公益诉讼具有从个案办理到类案监督再推动形成地方立法的功能优势，检察机关在积累一定案件样本的基础上，形成专题报告，推动行政主管部门建立关于规范共享汽车行业的行政法规，进一步明确执法依据。

2.协同共治缺位，社会公共利益受损。交通运输部、市场监督管理局等六部局颁布的《关于深入推进道路运输安全专项整治切实加强道路运输安全协同监督的通知》，要求建立道路运输车辆协同管理机制，加强信息比对核查。但在共享汽车租赁行业，市场监管、交通等部门仍未真正构建起协同共治机制。如在租赁车辆登记问题上，按照《管理办法》第6条规定，投入经营的小微型客车使用性质应登记为“租赁”。但登记“租赁”后，因车辆成为营运车，强制报废年限降低，企业运营成本增加，故出现大量未登记“租赁”车辆，且未能纳入营运车的监管范畴，给道路安全带来极大隐患，损害不特定群众的权益。上述问题仅靠交通运输部门一家难以推动，需要市场监管、公安等相关部门系统监管治理。检察机关发挥行政公益诉讼中的协同优势，对于职能交叉不清、“九龙治水”等难题，以召开圆桌会议、检察公开听证等形式，可以推动多部门厘清职责、共同履职。

3.取证力量薄弱，私益救济难度较大。一旦消费者合法权益受到互联网小微型客车租赁企业侵害时，如共享租车押金以及预付费退款难等问题，虽然消费者可以向法院提起民事诉讼，但是要承担举证责任，因不具有检察机关调查取证的力量，私益维权难度大。这类案件难以通过私益诉讼有效解决权利救济，检察机关对此进行公益诉讼，可以弥补双方之间的力量不对等。

（二）行政公益诉讼实践探索

1.探索大数据赋能发现未规范备案线索。针对部分小微型客车租赁企业未能按要求备案问题，浙江省杭州市富阳区人民检察院通过探索开展数字模型高效履行监督职能，精准发现未规范备案线索，推动行政机关开展对辖区内小微型客车租车企业专项整治行动。［4］

2.探索推动落实身份查验机制。针对部分小微型客车租赁企业未能严格履行身份查验问题，湖北省人民检察院在督促行政机关履职的同时，探索跨地域向涉案企业发出社会治理检察建议，建议其对租车APP进行技术改造，确保承租人身份查验制度落到实处。涉案企业积极整改，已通过技术升级改造解决了人脸识别中的安全漏洞。［5］

3.探索从安全生产角度保障共享汽车技术性能。针对出租车辆监管提升技术管理能力问题，贵州省思南县人民检察院针对出租车超过报废年限存在安全隐患问题，依法向交通运输部门制发检察建议，该县交通运输局迅速推动更换出租车，及时消除隐患。［6］

4.探索推动平台保障用户信息安全。针对平台管理问题，检察机关可以统筹发挥行政公益诉讼与民事公益诉讼两者职能优势。首先，可通过制发民事公益诉讼检察建议督促平台经营者依法规范用户信息管理。其次，对因违反管理性法律法规致使个人信息泄漏平台经营者，在分清责任基础上依法提起民事公益诉讼。此外，针对案件暴露出的行业监管漏洞，检察机关可向交通运输、公安等部门发出行政公益诉讼检察建议，督促其强化对平台的监管及技术规范化指导。

三、行政公益诉讼推动行业安全隐患整治的对策

（一）完善行业保护公益诉讼制度规范

互联网小微型客车行业安全隐患产生的重要原因在于国家未专门制定针对共享汽车的法律法规，导致各地在市场准入、车辆性质、报废年限等问题上要求不一。有学者提出，目前无专门的法律规定来规制共享汽车租赁业，应制定全国性的共享汽车规范标准。［7］笔者认为，在出台小微型客车租赁行业相关法律法规时，参照安全生产法检察公益诉讼条款等立法先例，尝试优化设计检察公益诉讼条款，充分发挥行政公益诉讼督促之诉、协同之诉的制度优势，依法服务保障行业高质发展。

（二）优化行政公益诉讼内外衔接机制

一方面，加强行政公益诉讼检察和刑事检察的内部衔接。针对案件反映出的行业监管漏洞，充分发挥行政公益诉讼督促协同治理优势。及时移送刑事犯罪线索，依法惩治刑事犯罪。可运用大数据法律监督模型，筛查出刑事犯罪线索，从而破解移送刑事犯罪线索少的难题。［8］另一方面，健全行政公益诉讼与行政执法外部衔接机制。加强与职能部门协作联动，主动通报小微型客车租赁行业安全生产公益诉讼实践情况，联合发布典型案例，推动完善出租车辆监管、平台个人信息保护机制。此外，检察机关可与交通运输、公安等部门会商，在为小微型客车租赁企业实时同步机动车驾驶证发放、被暂扣或者吊销信息方面凝聚共识，堵塞驾驶证暂扣、吊销等仍可租车的漏洞。

（三）强化数字赋能推动该行业深层次治理

一方面，以数字监督补监管漏洞。如广东省清远市清城区人民检察院通过构建督促小微型客车租赁行业规范备案法律监督模型，发现行业未规范备案线索，督促协同行政部门依法履职，取得良好成效，目前该模型已在全国检察机关大数据法律监督模型管理平台上推广。另一方面，数字赋能治罪与治理深度融合。笔者认为，检察机关可运用检察大数据资源，全面分析涉共享汽车犯罪现象及其成因，并形成大数据报告，及时发现和预警潜在的风险，向党委、人大提交，针对性地提出法律法规或司法解释建议。