行刑反向衔接案件一体履职思考

摘 要：行刑反向衔接在检察实践中存在刑事案件把握不全面、行政检察作用发挥不充分、检察监督与行政执法衔接不顺畅等问题，可以通过检察一体履职提升行刑反向衔接质效。发挥刑事检察基础作用，解决不起诉案件移送堵点、可处罚性审查难点及处罚裁量体系化困境；完善行政检察作为检察一体化枢纽，从监督线索筛查和移送、规范行政权检察监督的方式、反向审视不起诉办案质效等方面进行一体履职中端重塑；依托行政检察协调机构，合理分配内部权责，规范外部衔接流程，借助“府检联动”平台实现一体履职的终局策略。

关键词：行政检察 行刑反向衔接 检察一体履职 府检联动

长期以来行刑双向衔接中存在“反向衔接”重视不足，不刑不罚、应移未移、应罚未罚等问题，影响了检察机关对行政执法的法律监督质效。法律监督是检察机关的立身之本，“四大检察”内在统一于法律监督这一宪法赋予的根本职责。强化一体履职有利于推动“四大检察”全面协调充分发展，实现法律监督的高质效要求。行刑反向衔接作为行政检察的新业务，在案源可持续性、提出检察意见主导性、一体履职双向性方面具有优势，一方面行刑反向衔接可以成为优化检察一体履职的重要抓手，另一方面完善检察一体履职有利于做实行政检察。

一、刑事检察作为行刑反向衔接前端作用的发挥

从流程上看，行刑反向衔接的起点在于刑事检察的不起诉决定，因此推动行刑反向衔接的案源实质化，实现检察机关内部一体履职，其难点首先就在于打通与刑事检察部门的对接。

（一）刑事不起诉案件的移送堵点

在共同或关联违法行为方面，行刑反向衔接涉及刑事案件同步性和完整性问题，一方面刑事案件中涉及共同犯罪的，被不起诉人多数为共同犯罪的从犯。刑事检察移送行政检察审查个案后，行政检察部门不易了解共同犯罪中被公诉的主犯及其他同案犯的违法犯罪事实以及定罪量刑情况，也无法从全案角度对被不起诉人的违法行为及过错程度做完整的评价。另一方面体现在关联犯罪和上下游犯罪中。一是如果对部分同案犯或关联犯先行反向移送，而其他同案犯或关联犯仍在审查起诉或审判阶段的，相关证据的效力处于未决状态。由于反向衔接案件的办案时限较短，异地移送耗时长且信息同步效率低，关联案件处理结果与证据状态的不明确不利于行政处罚的作出。二是关联违法行为的“关联罚”问题［1］，监督堵点在于是否能审查出多个关联的违法行为。如涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪的案件，行政检察部门除了审查出被不起诉人存在违法收购赃物嫌疑的货物外，还存在其他危害海上交通安全的关联违法行为，据此提出检察意见，实现了罚当其过。

（二）违法行为可处罚性的审查难点

一是对违法行为的审查实质性较弱。案件事实中的刑事犯罪行为和行政违法行为有效联结存在难度，不易全面把握共同犯罪、上下游犯罪、关联犯罪等案件事实中的行政违法行为。二是对违法行为主体的审查深入性欠缺。需要全面审查个人和单位，以及是否存在双罚等情形；对于违法行为人的主观过错程度、动机和目的、手段和方法、行为后表现、处罚前科等情况，也需要畅通案件信息流动，用好调查核实权。三是对影响裁量标准情节的审查充分性不足。对于从轻、减轻及从重处罚的情节难以体系化考量，涉及相关情节的重复评价问题，应结合量罚依据确保罚当其过。四是法律适用的审查欠缺统一性。同一行为涉及刑事犯罪侵害的法益与行政违法侵害的法益可能不同，应依据处罚法定原则，避免处罚缺乏依据或者法律适用不统一。

（三）处罚裁量的体系化困境

1.与《行政处罚法》《治安管理处罚法》的体系衔接。主要体现在相对不起诉作为治安处罚从重情节和行政处罚法中减轻处罚情节的衔接。相对不起诉的案件，一般属于行政违法行为情节较重、情节严重的情形。［2］《治安管理处罚法》的条款通过一般情节、情节较重、情节严重来区分施以行政处罚的种类和幅度。在《行政处罚法》第32条规定的应当从轻或者减轻处罚情形以及第33条中规定的不予处罚情形，则对应刑事案件中的不同情节。刑事检察相对不起诉所认定的自首、立功、退赃退赔、被害人谅解等情节，如果行政处罚时并没有被要求采纳，可能会影响到处罚的公正性。因此相对不起诉案件中同时有减轻处罚或者不予处罚情节的，一般适用减轻处罚；存疑不起诉和法定不起诉的案件，可区分查证违法事实的轻重程度确定相应情节及处罚幅度，实现过罚相当。

2.禁止重复评价问题。禁止重复评价通常是指禁止不利于行政相对人的重复评价，但是在行刑反向衔接提出检察意见时应当同时避免有利于违法行为人情节的重复评价。因为从制裁体系上看，对犯罪行为适用相对不起诉，制裁效果轻于提起公诉以及法院作出刑罚。为了解决不刑后的不罚问题，填补制裁体系的缝隙，通过行刑反向衔接来推动严格公正执法，对于作出相对不起诉决定所依据的情节（如坦白、认罪认罚、被害人谅解、退赃等）是否适宜再重复作为行政处罚中减轻处罚甚至是不予处罚的情节，应当在提出检察意见时结合违法事实、过错程度等统筹考量，通过行政处罚类型、处罚幅度裁量和惩戒方式的选择，实现治罪和治理。

3.行政处罚的时效问题。时效是为了督促行政机关依法及时履行查处违法行为的职责，但行刑反向衔接涉及的案件中从公安立案到刑事检察审查再到行政检察提出检察意见，违法行为从发生之日到行政处罚作出的间隔时间较长，计算处罚时效尤其是对违法行为“发现”的认定需要结合全案系统考量。一般来说，任何行使社会公权力的机关对违法行为的发现，均可以认为属于《行政处罚法》中规定的“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。［3］

二、行政检察作为行刑反向衔接的枢纽作用的体现

行政检察作为行刑反向衔接的牵头部门，应当在高质效办案中逐步发挥其对检察一体履职的中转枢纽作用。其原因和优势在于：一是刑事检察本身的案件量和办案压力大，牵头正向衔接中难以分出多余精力推进检察一体化。二是行政检察筛选、中转、整合监督线索，既助力“四大检察”协调发展，还可以反向审视刑事案件，提升不起诉案件质量。三是基于行政执法专业性和对接行政机关统一性，在检察院内部集中由行政检察部门对外协调府检联动，更利于提升法律监督质效。

（一）发挥线索筛查和移送的中转作用

行政检察可以有效筛选和发现刑事案件中的其他检察职能监督线索，构建中转平台进而推动“四大检察”一体履职、融合履职。基于加强对行政权的监督，可以整合行政违法行为的监督线索，系统梳理检察机关的多种监督方式并针对性分类适用，有效形成一体履职的监督合力。如在办理涉诈骗罪行刑反向衔接案件中，一是对于党纪政务处分线索，及时移送并对接纪检监察部门开展监督。二是对于可能涉及行政机关未依法履职的公益诉讼线索，移送公益诉讼检察部门并协同调查核实。三是为堵塞相关医院在患者受损权益修复和保护、医保卡证使用和保管、医生诊疗和开药等管理环节存在的漏洞，制发了社会治理检察建议。

（二）进一步规范监督方式

有利于进一步明确公益诉讼立案、社会治理检察建议及行政违法行为监督的适用边界。前两者边界在于是否存在应履行法定职责的主管行政机关，且未履职行为可能损害公共利益。一是在内部一体履职中应当明确行政机关不履职可能损害公共利益的线索优先移送公益诉讼部门。二是经调查核实对于不存在行政机关未履职情形的，可以通过社会治理检察建议的方式推动问题解决和源头预防。三是如果在办理行政检察案件中发现个案涉及的行政机关不作为等消极违法行政行为，且不涉及不特定多数人公共利益受损，可以通过行政违法行为监督向行政机关提出检察建议。

而且，长期以来对行政违法行为监督的内容存在不同的理解，文义上，行政违法行为是与刑事犯罪行为相对应的概念，而违法行政行为才指向行政机关。实质上可以以一体履职为切口，全面拓展行刑衔接的内涵，即从行政权利和行政权力两个维度开展行政检察监督，实现行政不法的全面监督。

一是行政违法行为的法律监督（行政相对人的违法行为），即消极行使行政权力的监督，通过行刑反向衔接，对于应受行政处罚制裁的行政违法行为提出检察意见，监督行政机关依法及时作出处罚，填补制裁空隙，实现罚当其过，确保法律统一实施。概念上对应刑事犯罪行为，实现行政不法和刑事不法制裁衔接。二是违法行政行为的法律监督（行政主体的违法行为），即积极行使对行政权力的监督，主要通过行政检察办理法定监督职能案件以及刑事检察案件中发现行政机关的违法行政行为，通过向行政机关制发特定种类检察建议进行纠正，此类检察建议应当与社会治理检察建议作出区分，以体现监督刚性。另外对于行政机关不履行法定职责类的违法行政行为，以是否可能损害公共利益或者涉及不特定多数人权益与行政公益诉讼作出区分，具有可诉性的优先通过公益诉讼履职。此外，延伸到行刑正向衔接中的违法行政行为监督，重点是监督行政机关有案不移、以罚代刑等问题，也属于违法行政行为检察监督的范畴。

（三）能够反向审视刑事不起诉办案质效

公诉权包括起诉和不起诉权，不起诉权是公诉权的重要组成部分。［4］行刑反向衔接工作中，行政检察部门并不会审查不起诉决定的正确性，但是从检察履职的长期性看：一是可以开展反向审视，即行政检察部门逐步拓展对不起诉决定正确性的审查，二是目前仅对不起诉案件提出检察意见，未来可以完整落实刑事诉讼法的规定，对免除刑事处罚的案件全面开展反向衔接，比如移送审查后公安机关撤案的案件，以及法院判决免除刑事处罚的案件等。

三、“府检联动”作为行刑反向衔接延伸的要点

（一）刑事司法与行政执法衔接中的关键问题

行刑衔接主要有三个方面，同一检察院各部门衔接、检察院与检察院衔接、检察院和政府等行政机关衔接，前两个是检察一体化内部问题，后一个是外部问题。行刑反向衔接办案中，法律适用层面主要问题在于对被不起诉人的可处罚性争议，在达成违法行为人应受处罚的共识后，对于涉及哪类行政机关具有处罚的法定职责、由哪一个行政机关管辖并作出处罚，以及检察意见和行政处罚决定的有效执行等问题，则需要外部的 “府检联动”。最基础的外部衔接问题是行政检察部门将刑事检察部门的不起诉决定以及应受行政处罚的检察意见告知有相应处罚权和管辖权的行政机关。一种是移送检察院刑事案件的单位与不起诉后应作出处罚的行政机关不同［5］；另一种是移送刑事案件和作出处罚的单位相同，如均为公安机关的案件。［6］为了推动检察意见的落实，对人方面，在不起诉决定作出前可以完善相关联动、移交机制，防止刑事不诉或者解除强制措施后，违法行为人不到位导致行政机关难以落实后续处罚。对行政机关衔接方面，应以便利原则为宜，移送办案检察院对应层级的行政机关，涉及管辖不同的应由该行政机关系统内部移送更合适。此外，对于涉及跨不同领域、不同地域和不同层级的行政机关，可以通过完善检察机关上下一体履职机制并强化检察机关院际协作机制，在对外监督办案中拧成“一股绳”，实现跨不同层级不同地域的有效监督。［7］

（二）行政检察协调机构促进“府检联动”的制度探索

“对行政执法进行监督，本质上涉及的是对行政权的法律控制这一法治国家的核心问题。”［8］行政法有其专业性，监督行政机关是一项艰巨的工作，需要检察内部集中整合职能来提升检察监督的专业性。因此有必要由一个部门作为对外衔接行政机关的出口，这既是检察一体化的题中之义，也是理顺“四大检察”职能，提升监督接受度的长远举措。应当以“检察一体化”和“府检联动”机制建设为契机，完善行政检察在检察内部中转和外部衔接的作用，强化行政检察作为检察权整体运行的有机组成部分，有效实现系统内跨部门之间组织功能上的协调配合、联动协作。上海检察机关在搭建“府检联动”平台方面，已有一定制度实践和运行经验。例如起源于上海市黄浦区人民检察院的行政检察监督办公室，后续发展为覆盖全市基层检察院的行政检察协调机构。该机构在党委领导下，依托区委依法治区办由行政检察部门牵头对接辖区行政机关开展行政执法的监督和协调，在完善双向衔接机制、挖掘法律监督线索、促进争议预防化解、参与法治评查督察、推进法治观察工作等方面卓有成效。

检察机关以行刑反向衔接为切入点，立足“刑罚+行罚”制裁方式体系思维、“司法+执法”公权履职系统思维、“行政相对人+行政主体”违法行为监督双向思维、“四大检察”职能融合思维，在有效推进检察一体履职基础上，激发检察机关法律监督的内生动力；再通过行政检察协调机构的府检联动平台，明确各项检察职能边界、找准行政机关对应法定职权、完善行政机关与检察机关的衔接程序机制，立足法律监督推动“四大检察”全面协调充分发展，构建顺畅、规范、有序的司法执法运行系统。