检察视阈下涉未成年案件督促监护制度的完善

摘 要：近年来，基层检察机关探索了包含督促监护令在内的监督监护人依法履职的督促监护制度，实践中检察机关督促监护还存在横向适用范围过窄和纵向整体机制不连贯两个方面的不足。检察机关应在依法监督、有限介入、个性化和社会化原则的指引下，通过借助强制报告制度、重视社会调查报告、加强督促监护制度设计、创建科学合理的事后评估体系和推进未成年人综合司法保护体系等方式完善现有的督促监护制度。

关键词：未成年人检察 督促监护 国家监护 强制报告

一、问题的提出

国家监护制度是一个公权力介入未成年人监护领域的制度体系。［1］监护监督制度也是国家监护制度的组成部分之一，其功能是“保障未成年人监护监督职责的顺利履行”。一方面，未成年人权益遭受侵害案件的背后普遍存在家庭监护失职的问题，检察机关可以代表国家介入家庭监护，依法对监护失职行为进行监督，督促监护人创造最有利于未成年人健康成长的家庭环境。另一方面，未成年人走上违法犯罪道路这一现象的背后，同样存在监护缺失、监护不当等监护失职问题。督促监护，意在以“促”为“督”这一制度是指检察机关为保障未成年人人身、财产权益，在行使检察职能时，对涉案未成年人的监护人监护失职（包括监护缺失、失当、侵害）情况进行监督改善，根据个案特点为失职监护人配置不同的督促监护手段并持续回访跟踪的监护监督工作机制。完善的督促监护制度既是为了防止未成年人成为被害人，又是为了预防未成年人违法犯罪，是检察机关督促监护制度双重功能的体现。正因如此，相应的督促监护制度也应当适应其特点，更加全面、系统。近些年来，各地检察机关在办理涉未成年人案件时强化对监护权的监督、干预和督促。在督促监护令推行之前的一些劝诫、训诫手段并不具有法律上的强制力，最终的履行监护效果更是不明显，难以起到持续监督纠正的作用。［2］因此，完善督促监护制度成为当前亟需解决的难题。

二、江苏省昆山市督促监护制度的实践情况

作为基层未成年人检察工作的重大创新，督促监护制度不论是理论上还是实践探索上都已走出了一个新方向。督促监护令是督促监护制度的具体化措施之一［3］，最早在福建省福州市等地开展。“福州模式”对督促监护令的定义为：检察机关在办理涉未成年人犯罪案件中，发现监护人对子女的不良行为未及时有效干预、不当履行监护职责或者监护缺失，但又未达到撤销监护人资格、启动国家监护的严重程度时，向监护人发出的要求其依法履行监护职责的检察工作文书，目的在于唤醒监护人的责任意识，促使其认真履行监护职责。［4］实践中，督促监护的手段除督促监护令外，还包括采用训诫书、家庭教育令等形式实现督促监护职能。［5］

2022年，昆山市人民检察院在办理刑事案件的过程中共制发督促监护令30余份，并积极推动家庭教育。可以说，目前昆山市检察机关针对监护失职案件的督促监护制度较为完善，各流程环节较为齐备。如未成年人王某涉嫌抢劫罪、非法拘禁罪案中，检察机关在审查起诉阶段进行社会调查的过程中发现王某的监护人忙于工作，怠于履行监护职责，向其送达督促监护令，内容包括告知监护人在办案过程中发现涉案未成年犯罪嫌疑人的违法、不良行为，责令其依法履行监护职责，预防涉案未成年人再次实施违法犯罪行为。同时，有针对性地提出家长与孩子之间形成良性互动、深入持续沟通的具体措施。检察机关还联合各方力量，对王某进行心理评估，并聘请专业人员配合开展帮教工作，持续关注王某监护情况是否得到改善。

从目前实践来看，监护督促制度的“骨架”已初步成形，但仍存在诸多不足。完善的督促监护制度应当从“横向”适用范围和“纵向”流程机制两个维度考虑制度设计。

（一）从“横向”维度来看，适用范围过窄

就督促监护制度在民事案件中的实践情况，可以看到督促监护手段的适用比较有限。监护缺失、监护失当和监护侵害是家庭监护失职的主要表现，也是督促监护制度的适用情形。从2021年至2024年6月，苏州市共办理35件督促监护案件，基本都是通过民事支持起诉的方式实现督促监护。针对实践中更为常见的监护失当情形，检察机关除发出督促监护令外，尚无规范监督制约机制。20件监护侵害案件中有17起最终通过支持起诉撤销了失职监护人的监护权。在监护失当的案件中均以支持起诉的方式变更其抚养关系，督促其支付抚养费，其他如批评教育、督促监护令等督促监护手段尚未在民事案件中适用，而是集中在检察人员办理刑事案件中发现的监护失职行为的情况。同样，“福州模式”也存在适用范围过窄的问题，仅仅将督促监护适用于两类涉未成年人刑事案件：一是附条件不起诉、不批捕案件的涉案未成年人；二是未成年被害人是留守儿童、单亲家庭、外来务工人员子女、残疾智障等特殊群体。

（二）从“纵向”维度来看，整体机制不连贯

一是失职行为发现机制缺乏。从线索来源看，监护失职案件多是通过检察机关办理涉未刑事案件中被动发现，主要因为监护侵害案件发生在家庭内部，本身具有隐蔽性，且大量未达刑事案件构罪标准的侵害案件与检察机关没有直接联系，只有少部分能进入检察监督视野。［6］二是督促监护手段尚未体系化。督促监护目前存在手段单一、针对性不强、缺少规范指引等问题。另外，对于因客观原因无法履行职责的监护人，缺乏配套妥善的监护支持措施以及对未成年人的保护救助工作体系。三是后续跟进流程不足。督促监护的手段不仅要全面丰富，还要能真正起到实效。目前，在司法实践中，检察机关工作重心主要在于如何运用更多措施监督存在监护失职的家庭，但事后调查与评估不足导致无法监测督促监护的实际效果。

三、督促监护制度完善对策

（一）完善督促监护制度应坚持的原则

一是依法监督原则。一方面意味着检察机关在监护督促制度中应当依法履行职责，坚持以未成年人利益为中心；另一方面，这一原则也要求完善顶层制度设计，从立法和制度层面对督促监护制度予以保障是最为基础也是最为核心的环节，如出台指引规范检察机关涉未成年人案件支持起诉的启动程序、适用范围、行使方式等。二是有限介入原则。以国家强制力作为划分标准，可以将督促监护措施分为强督促监护措施（如支持起诉、强制亲职教育）和弱督促监护措施（如批评、教育、劝诫、制止）。强督促监护措施会对监护人与被监护人的权利义务以及生活状态产生更大的影响，在选择适用上应更为慎重。三是个性化原则。督促监护制度要收集和归纳实践中出现的各种监护失职情形并加以总结和凝练，同时也要在具体实施时坚持个性化帮教原则，根据实际情况采取不同的措施。四是社会化原则。未成年人案件的督促监护势必需要社会力量的积极参与。具体来说，就是推动社会资源更多地参与构建专业化督促监护制度体系，使社会力量与民政、教育、妇联等相关部门协同配合，及时将涉监护权撤销案件中的未成年人按需转介，建立并逐步完善外部联动机制。

（二）完善督促监护制度的具体措施

1.扩大适用范围，及时发现问题。一方面，监护督促制度的适用应当涵盖检察机关办理的所有案件，刑事、民事、行政、公益诉讼检察部门办案中发现未成年人面临监护失职情况的，应当及时移送线索给未检部门开展监护监督。另一方面，发现监护失职的情况是启动督促监护制度的前提，因此提倡借助强制报告机制来解决线索发现难的问题。建议将督促监护制度与强制报告制度进行有机融合与衔接，一体推进，以强制报告制度推动发现更多的监护失职线索。同时还需明确认定监护失职行为的具体标准和基本内涵，为强制报告主体识别和线索发现提供可操作的指引。［7］

督促监护制度与强制报告制度虽然目标一致，但在适用对象、情形和法律责任等内容上二者或不相同或有重合，因此需要对其进行调整后适用。最高检、国家监察委员会、教育部、公安部、民政部、司法部等九部门于2020年联合发布的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》第2条、第4条规定了未成年人在遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险情况下强制报告义务主体的报告义务，列举了八种具体情况并设置了兜底条款。但“因监护失职所引起未成年人违法犯罪或者遭受轻微不法侵害”是否属于“其他严重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面临不法侵害危险的”尚不明确。对此，或可采用以结果为导向的分类模式来规定强制报告义务：第一种情形是未成年人实施了不良行为和严重不良行为时所有人都应当具有报告义务，此处的报告义务源于国家亲权理论和最有利于未成年人原则。第二种情形是当未成年人因监护失职行为而多次遭受轻微侵害，强制报告主体有理由相信会引起不法侵害甚至是造成严重后果时，应当立即向公安机关、检察机关或教育机关等报告。毕竟，轻微侵害的结果难以证成上述主体具有法定报告义务，只有当轻微侵害结果有恶化的可能性时，才可以与现有强制报告制度规定的情形相衔接，进而要求报告主体承担法定报告义务。

2.进行社会调查，深入了解情况。社会调查报告也是贯彻个性化原则、促进措施分级适用的重要条件，可以对后续督促监护手段的运用进行指引。社会调查报告能够清晰准确地展现出监护人的监护失职行为，有助于最大化预防未成年人再犯罪和防止二次被害。可以考虑增强社会调查报告的区分度，主要有两种方式：一是将社会调查报告细化为适合未成年犯罪人和未成年受害人的社会调查报告；二是将社会调查报告划分为适用于审前的社会调查报告和适用于矫正阶段的社会调查报告。第一种方式以未成年人的身份进行划分，既强调未成年受害人应当被给予特殊对待，又凸显和提升未成年被害人在案件中的地位。第二种方式是以刑事司法阶段进行的划分，由此强调在不同阶段，有关未成年人的社会调查报告的侧重点也应当不同。

3.进行措施分级，先评估再适用。从完善督促监护制度的目的出发，有必要建立批评、教育等以口头形式为主的弱督促监护措施和以强制亲职教育、训诫令、督促监护令、支持起诉撤销监护人资格为主的强督促监护措施相结合的由轻至重、功能互补的督促监护分级措施体系，如表1所示，这是贯彻有限介入原则和个性化原则的有力体现。借鉴“福州模式”的实践经验，由检察机关牵头成立监护考察组，由未成年人所在地派出所、基层组织、学校等部门人员作为小组成员共同参与，对家庭监护情况进行分级考察评估。

在分级考察评估中，监护考察组以监护人的身心状况、个人品格、家庭生活、工作情况等因素作为评判标准，综合评价其监护履行能力。实践中，检察机关也正在探索针对不同级别监护令，分别匹配不同履行强度、反馈频度、亲情陪伴力度、参加家庭教育指导时间等要求，对监护情况实行阶段性分档次综合评估。［8］

4.跟进实施后续，动态把握效果。为保证督促监护制度效果的最大化，首先需要对已经实施的督促监护措施进行跟踪记录，了解采取相应措施后未成年人的生活情况、身心健康情况，以及对目前监护人是否能够有效履行监护职责等进行调查、指导和评估，视具体情况决定是重新回归常态化监护监督或是进一步采取更加严厉的监护监督措施。［9］其次是要强化结果运用，监护考察组根据不同的考察结果对监护人施以不同的惩戒措施。对于拒绝履行、不当履行监护职责的，责令其在一定期限内接受专业机构或人员的家庭教育，根据改善效果决定是否要采取撤销监护人资格或变更抚养权等诉讼手段。对于监护侵害未成年人，经评估无改善可能性、继续履行监护权会对未成年人身心健康持续产生不利影响的，检察机关应及时督促、支持相关人员或单位提起撤销监护人资格诉讼，或是由公安机关给予行政处罚，加强督促监护手段的威慑力。最后是要创建督促监护效果综合评价体系，结合实际情况，构建一个综合评价体系，方便对督促监护制度的运行效果进行了解和动态把握。