工业革命后英国济贫制度的转变

摘" 要：1834年《济贫法修正案》是英国济贫制度发生变化的重要标志，它将原本由地方主导的救济体系逐步引导至集中化、制度化的治理模式。系统梳理18世纪末到19世纪初英国各地的济贫实践，可以发现地方自治模式下的多样化探索。在旧《济贫法》框架下，地方政府通过发放津贴、强化管理、改革济贫院等多种措施应对逐步加剧的贫困现象，为1834年全国性政策的出台提供了实践基础。新《济贫法》不仅是国家应对工业化时期贫困问题的举措，也是中央与地方、理论与实践之间持续调适的产物。

关键词：旧《济贫法》 新《济贫法》 地方自治 集中化

1834年，英国议会颁布《济贫法修正案》（The Poor Law Amendment Act），对当时广泛施行的贫民救济办法进行改革，旧《济贫法》由此过渡至新《济贫法》，直到1948年现代福利国家建成时才被完全废除。它被称为“有史以来最重要的社会立法”，对英国的政治与社会改革影响深远，同时也是兼具学术性与现实性的热门研究话题。19世纪末20世纪初韦伯夫妇的观点在很大程度上决定了后世学界关于这项立法改革的关注点与叙事框架，即将其视为一种自上而下的国家政策调整，标志着英国的济贫制度开始从地方自治模式向更加集中化、制度化的方向过渡，这一转变是应对工业化和城市化所带来社会问题的必然结果。

然而20世纪60年代以来，越来越多地方档案披露，旧《济贫法》最后数十年中，各地为改善穷人生存状况采用了多样化济贫方案。以1795年由教区发放津贴的“斯宾汉姆兰制”（Speenhamland system）为开端，到1834年《修正案》通过，地方政府进行一系列济贫探索，试图控制不断增加的开支。近年来，学者们开始将18世纪末到19世纪初视为衔接新旧《济贫法》的“过渡时期”，对各种地方济贫实践进行案例研究。例如，约翰·马歇尔考察了诺丁汉郡的“威慑性济贫院”（deterrent workhouses）及其对全国性政策的推动作用。萨曼莎·谢夫分析了1818—1819年议会通过非强制性的《特别教区委员会法》（Select Vestries Acts）之后，英格兰南部各地对济贫管理方式进行改革。约翰·波因特总结了1834年之前各种思想观点的碰撞与交锋，并剖析了这些社会思潮背后的复杂动因。这些研究表明，新《济贫法》的颁布并非一蹴而就，它与各地数十年的实践密切相关。

目前关于这一时期地方济贫措施的研究较为零散。一些学者注意到，这些措施背后的原则与理念存在差异。地方史专家大卫·伊斯特伍德指出：“在19世纪初的英国，能够看到的并不是《济贫法》改革者和反改革者的竞争，而是不同的改革策略之间的竞争。”新《济贫法》不仅仅是新理论与新思想传播的结果，地方政府的多方面尝试更为新《济贫法》最终出台奠定了基础。因此，本文重在考察教区津贴的发放、管理体系的强化、威慑性济贫院的设置等济贫措施的实施与社会反响，探讨18世纪末到19世纪初英国《济贫法》从地方实践向国家政策演变的内在逻辑，以期为英国社会保障与福利制度的演进趋势提供实证支持。

一、贫困激增与社会的复杂态度

18世纪末至19世纪初，率先掀开工业化大幕的英国正在经历一场前所未有的经济与社会变革，在物质财富显著增长的同时，也造成贫困人口激增。于是，都铎时期的《济贫法》（即“旧《济贫法》”），成为许多人群赖以生存的重要保障。

数据显示，19世纪初，全国约9.7%的人口接受《济贫法》提供的救济。在农业为主的地区，如伯克郡（Berkshire）、威尔特郡（Wiltshire）、埃塞克斯（Essex）和苏塞克斯（Sussex），这一比例高达14%—17%。有权威人士称，1817—1821年间，超过20%的人口可能依赖《济贫法》的救济生存。为了保障本地居民的基本生活需求，旧《济贫法》以教区为基本单位，由教区委员会（parish vestry）选派济贫监督员（overseer of the poor）负责评估、征收并分配济贫税，本郡治安法官负责审查监督。这一体系在英格兰与威尔士境内得到广泛应用，至18世纪，其基本原则与措施已成为地方共同体生存与管理的重要组成部分。基思·斯内尔指出，1780年之前，《济贫法》对于在一个教区中定居的居民来说，“慷慨、灵活且人道……人们会惊讶救济的慷慨大方和包罗万象”。

然而，贫困人口的激增使《济贫法》面临巨大挑战，最直观的表现是开支急剧增加。1776年征收的济贫税总额为1 720 317英镑；到1802年，已经上升为5 348 205英镑。由此引发纳税人与管理者的普遍不满，频繁展开关于《济贫法》的原则与措施是否合理的讨论。其中，围绕《济贫法》的必要性与未来走向，产生了两种截然不同的态度：一些学者从理论上猛烈抨击《济贫法》，主张废除现行制度并将贫困问题交给市场解决；而地方社会的管理者和精英则坚持保留旧有体系，认为尽管《济贫法》存在缺陷，但其核心原则仍然是维持社会稳定。

学者认为，现有的济贫体系助长了懒惰与贫困，必须予以废除。1786年，约瑟夫·汤森在《论济贫法》（A Dissertation on the Poor Law）中将整个济贫体系作为指控对象，认为不加区分地为贫民提供救济，实际上“只是鼓励懒惰和犯罪”。他认为，尽管《济贫法》“在理论上是如此迷人……但却根据近乎荒唐的原则进行，因为其自称要完成的东西，在这个世界的本质和结构中，是不切实际的”。1795年，艾德蒙·伯克在《关于短缺的思考与说明》（Thoughts and Details on Scarcity）中进一步批判，并提倡不受束缚的自由贸易理论：“我们人类应当明白，不应打破商业法则，它是自然的法则，因此是上帝的法则。”而教区发放救济的做法本身就是对法则的破坏，因为“为我们提供生活必需品不属于政府的力量范围之内”，而应由市场自行调节。马尔萨斯也用人口理论批判现有的济贫体系，在他看来，贫困的产生并非单纯因经济环境的变化，而是人口增长的必然结果。在人口繁衍的欲望驱使之下，《济贫法》非但无法缓解贫困，反而会使无力养家糊口的穷人从外部获得生存资料，从而持续繁衍，形成“供养贫民以创造贫民”的恶性循环。他的结论是，《济贫法》“无论其表面意图多么善良，都会使其本身的目的落空”。诸如此类的理论将难以自食其力的群体污名化，将贫困的原因归咎于劳动者的短视、轻率乃至懒惰，因此不应由社会与他人为其处境兜底。例如，汤森说：“穷人对激励上层人物采取行动的动机——骄傲、荣誉和野心——知之甚少。一般来说，只有饥饿才能刺激和驱使他们去劳动，然而我们的法律规定，他们永远不能挨饿。”对于这些缺乏进取心人，只有取消救济才能迫使他们进入市场，为维持生计而劳动。对于有权从教区获得救济的“贫穷劳动者”（labouring poor），伯克认为，这样的人实际上并不是真正贫困，因为一个年轻、健康且有劳动能力的人理应自力更生，无需社会的帮助。他指出：“我不称一个健康的年轻人为‘穷人’，他心智开朗，臂膀有力，这样的人不能称为穷人；不能仅仅因为他们是人，就产生怜悯。”这种观点实际指责《济贫法》中划分“值得救济的穷人”（deserving poor）与“不值得救济的穷人”（undeserving poor）是毫无意义的，同情和救济不仅无效，而且因为妨碍市场原则而有害。

与学者不同，许多地方管理者认为，贫困与济贫是经济与社会环境变化的结果。首先，教区中多数穷人没有合法的土地权利，圈地运动使他们无法继续使用公地或荒地，原则上亦得不到任何补偿。在伯克郡的莱科姆教区（Letcomb），圈地后穷人“似乎是最大的‘受害者’；他们不能再养牛了，过去他们中的许多人都能够养牛，而现在只能由教区救济”。失地农不得不另谋生路，从耕种者变为出卖劳动力的农业劳工，不得不受粮食价格与工资水平波动的影响，抵御风险能力降低。其次，家庭手工业的衰退也是导致济贫开支增加的重要原因。如英格兰南部诺里奇（Norwich）、科尔切斯特（Colchester）和东盎格利亚（East Anglia）的羊毛纺织业，在18世纪中期之后逐步转移至西部和北部，导致从业者收入下降且更加依赖济贫体系，1764—1785年诺里奇实际用于救济的支出增长了342%。剑桥郡（Cambridgeshire）一位济贫监督员说：“穷人家庭的工作被毛纺织业的机器所取代，导致济贫税以令人担忧的速度增加。”伍斯特郡克莱恩斯教区（Claines， Worcestershire）的济贫监督员也认为，从事手套制作工作的妇女儿童失业是“该郡大部分地区济贫税上涨的主要原因”。再次，人口流动速度加快，增加了《济贫法》的执行难度。1781年的伦敦调查显示，3 236名已婚者中只有大约1/4出生于伦敦，其余都来自伦敦之外的地区。据斯皮塔菲尔德（Spitalfields）的财务主管描述：“许多人听说伦敦缺少工人，银行有一些改建，或房屋建设；瓦工和劳工纷纷前来，获得一两个月的工作，并在斯皮塔菲尔德以廉价的住宿获取定居权；几个月后他们失业，其中一些人就会向教区申请救助。”

自1601年《伊丽莎白济贫法》颁布，经过近两个世纪的实践，其救济措施已成为地方社区治理的重要组成部分，对维持社会稳定具有重要意义。它为最弱势群体提供最低生活保障，避免贫困人口因绝望而犯罪或引发更大规模的社会动荡。因此，许多地方官员认为，尽管旧《济贫法》存在种种缺陷，但它依然不可替代。“我们的济贫法体系是一座脆弱的丰碑……是一座代表英国民族智慧和人性的杰出纪念碑。像所有其他建筑物一样，的确受到时间流逝的伤害，需要偶尔修理改进。但如果完全拆除，我们将会被埋入废墟之中，乃至永远无法再树立起同等宏伟、实用和美丽的建筑。”所以，地方管理者虽然承受着财政与管理方面的压力，但从现实角度考虑贫困人口的生存问题，依然得出不能放弃旧《济贫法》的结论。

两方观点看似矛盾，但并非完全对立。学理分析从新的视角促使人们反思现行制度的不足，从而推动了《济贫法》改革的启动与深入。地方管理者则为改革设定了具体目标，即在不完全废除《济贫法》的前提下进行调整和优化，从而确保行动的边界。理论与实践之间的张力与调和，成为地方政府积极采取措施改善本地贫困状况的核心动力。

二、地方政府的应对措施

从18世纪末开始，英国《济贫法》进入一个“辩论、实验和改革”的时代。受权力结构和实施情况的双重影响，改革的推动力主要来自地方而非国家。自《济贫法》颁布以来，中央政府从未直接参与一线的济贫工作：一方面受限于治理能力，另一方面也基于悠久的地方自治理念与实践。《济贫法》的执行和管控权下放，使地方在很多情况下有权选择法律未明确禁止的济贫措施。事实上，长期以来，《济贫法》在各地的执行极具灵活性且差异显著。例如，1625—1700年，萨福克郡克拉特菲尔德教区（Cratfield， Suffolk）的监督员共发放689笔救济金，30英里之外的波斯灵福德教区（Poslingford）的监督员则倾向于提供商品和服务，只发放了13笔救济金。 而此时英国政府主要关注对外战争，无暇顾及国内民生，济贫问题也没有列入议会的优先议程。因此，贫困危机来临时，地方政府主要从以下三个方面尝试解决。

一是发放津贴。18世纪中后期，由于物价普遍上涨和工资下降，劳工无法维持生计。许多教区开始定期发放“津贴”（allowance）。例如，1783年高物价时期，剑桥郡的惠特尔斯福德（Whittlesford）规定：“每个有家庭的人，如果行为得体，每周可以得到5夸脱面包的价格，他的每个家庭成员可以得到2夸脱面包的价格。”1792年，多塞特郡（Dorset）的治安法官开会决定，救济“任何勤劳温顺的穷人……其金额应与他、她及其家人的每周收入一起，构成对他们生活的支持”。

到18世纪末，发放津贴成为一种流行的应急手段。1794年，牛津郡（Oxfordshire）治安法官克里斯托弗·威洛比爵士（Sir Christopher Willoughby）鼓励本地雇主尽力维持实际工资水平，称这是解决劳动者困难的唯一有效办法。他表示，当面包以这样的价格出售时，人们感到不满不足为奇。在他的呼吁下，1795年1月，牛津郡议会为应对危机，制定了精确的家庭收入与津贴对照表，“为了支持贫穷且勤劳的劳动者，治安法官们一致同意，以下每周的收入在这个时候是绝对必要的。如果一个家庭尽最大努力仍无法获得以下所列金额，则必须由济贫监督员补足（房租除外）：……夫妻二人，不少于每周6先令；夫妻与一至两个子女，不少于每周7先令；每增加一个子女，额外补助1先令”。牛津郡各教区监督员的账目和教区委员会的会议记录显示，尽管面临开支激增的巨大压力，该郡大多数教区依然严格遵守了这一指令。

牛津郡的做法直接影响了其他地区。仅隔两天，相邻的白金汉郡（Buckinghamshire）官员就效仿他们的对照表。1795年5月6日，伯克郡的治安法官在斯宾汉姆兰小镇召开会议，将这种做法与食品的市场价格进一步挂钩，著名的“斯宾汉姆兰制”由此问世。其最早标准为：“当1加仑二等面粉做的面包价格为1先令时，每名勤勉的穷人每周必须有3先令才能维持生活，另需1先令6便士能供养他的妻子或家中其他一人。当1加仑面包价格是1先令6便士时，每名勤勉的穷人每周需4先令才能维持生活，而供养家中其他一人则另需1先令10便士。”若工资无法达到上述标准时，教区应动用济贫税补足差额。此类津贴在英格兰东南部各郡得到响应。1824年济贫法调查表明，90%被调查教区承认他们发放此类津贴。社会史学家阿萨·布里格斯认为：“在那段时间里，‘斯宾汉姆兰’成为农业济贫的一个简短表达。”

总体来看，津贴制的应用与制度化是旧《济贫法》在理念与措施上的延续。在地方治安法官的推动下，许多教区出于工作方式上的惯性和对穷人实际困境的同情，将健全劳工及其家庭正式纳入济贫体系，成为应对贫困危机的早期措施。

二是加强管理。《济贫法》管理体系中长期存在腐败与低效问题。地方管理人员没有薪酬，又缺乏上级机构的有效监督，这是滋生腐败的原因。救济工作繁杂又辛苦，而许多地方管理者缺乏足够的专业知识、时间与精力，导致效率低下。19世纪初，许多地方自发启动改革，措施主要有两类。其一，增设专门机构，加强对济贫工作的管理和监督。例如1788年， 汉普郡蒂奇菲尔德教区（Tichfield， Hampshire）成立了专门的委员会（committee），出席监督员的月度会议，有权审查救济者的申请并处理与救济相关的其他事务。1798年，萨默塞特郡温坎顿教区（Wincanton， Somerset）成立了一个由9人组成的委员会，“审查济贫院的管理与开支”。1809年，汉普郡圣玛丽埃斯特拉教区（St. Mary’s Extra）设立了一个“特别委员会”（Select Committee），每年召开4次会议，审查济贫开支并核对监督员的账目。其二，雇佣专职管理人员，提高济贫工作效率。19世纪初，伯克郡的7个教区都雇佣了助理监督员（assistant overseer），其中最早可追溯到1786年；而牛津郡最早则出现于1799年。只不过各地称呼不同，包括“永久”（perpetual）、“副”（deputy）、“代理”（acting）和“常驻”（standing）监督员等。由于农村教区的救济工作非常繁重，所以他们特别受欢迎。例如1811年，萨默塞特郡布鲁顿教区（Bruton）任命托马斯·博德（Thomas Bord）为“税收监督员”（rating overseer），负责收取济贫税，年薪为20英镑，几年后他因同时承担分发救济品的职责，年薪升至35英镑。

这些地方上的改革措施受到国家关注。1818年和1819年，对各地《济贫法》执行状况展开调查后，议会颁布了两项非强制法案，统称《特别教区委员会法》，内容主要有三点：一是改变教区委员会投票的权重，将此前一人一票制改为按财产多少获得票数，每50镑财产可增加一票，禁止无财产者参加教区会议。二是要求在教区内设置“特别教区委员会”，负责研究教区穷人的状况和处境，调查并确定适当的救济对象、救济性质和金额；考量每个救济对象的品质与行为，以便区分应救济的穷人和懒惰奢侈者。三是允许教区雇佣专职的助理监督员，并为其发放薪水，以确保救济工作的有效执行。该法案只是总结和规范当时地方上已采用的理念与实践，并无创见，但是此后，更多地方开始加强管理。至1834年，汉普郡有24.6%的教区雇佣了授薪助理监督员，威尔特郡为20%，萨默塞特郡则高达30%。一些地区的济贫开支因此有所下降，如伯克郡的怀特沃尔瑟姆教区（White Waltham）在组建特别委员会的第一年，济贫支出就减少33%，而“极为贫困”的布雷（Bray）教区，采取相同措施后济贫支出也减少37%。

《济贫法》管理体系的改革，是地方管理者对现状的反思和总结。因为继续按照原有逻辑发放津贴，无法从根本上解决问题，所以他们不得不尝试新的路径，而加强管理、提高资源利用效率的思路就成为许多地方自然的选择。

三是设立威慑性济贫院。作为公益性的基础设施，济贫院在英国有着悠久历史。早在中世纪晚期，它的雏形已经出现——当时仅为教区所有的几间小屋，用于收容失去劳动能力的本地贫民，此外再无其他功能。《伊丽莎白济贫法》并未限定发放救济的场所，从而形成了后来的“院外救济”（out-door relief）和“院内救济”（in-door relief）。这里的“院”就是指集中收容并管理贫民的济贫院。直到18世纪，如何缩减救济成本、提高济贫效率，成为公众关注的话题。随着收容贫民并雇用其劳动的救济方案开始流行，济贫院逐渐在各地广泛建立，由教区负责运营。据估计，18世纪中期，各地至少有600间济贫院，收容近30 000贫民。1776年，其数量增至1 800间，“所有这些机构的总容量大约是90 000人，每间济贫院的规模从2人到500人不等，典型的济贫院可容纳20人到50人”。尽管条件简陋，但此时济贫院并未刻意压低居民的生活水平，也没有明显的威慑意图。

但是，通过济贫院威慑穷人的理念早已有之。1695年，议员理查德·考克斯（Richard Cocks）在下议院宣称，济贫院不仅是为了在某种程度上雇用无能力的穷人，更是为了通过限制居民的自由来“吓唬那些健全人”。19世纪初，这一理念与紧张的经济局势相结合，使更为严苛的威慑性济贫院流行开来，以诺丁汉郡（Nottinghamshire）尤为典型。1816年，诺丁汉郡纽瓦克区（Newark Division）的季审法庭主席贝歇尔（John Thomas Becher）提出“反贫困系统”（Anti-Pauper System）的概念，旨在全面改革《济贫法》的实施方式与原则，并对索斯维尔教区（Southwell）济贫院的管理进行彻底改造。该教区济贫院建于1808年，早期管理非常松散，“已经成为懒惰且挥霍的男男女女消遣的场所……申请救济的人肯定会受到管理者的欢迎，而反对救济的人几乎都会受到谴责”。在贝歇尔的主导下，首先改造济贫院，围绕建筑物和院子建起高墙，防止未经许可的人员自由进出。其次还制定了严格的管理规则，男女分开居住、分类管理。通过这样的方式，济贫院成为一个不受欢迎的地方，而是否愿意进入济贫院成为对申请者救济需求的实际考验，也为教区提供了拒绝救济的方法。该措施立见成效，索斯维尔教区称：“当工人发现只能依靠自己时，他们会更努力地去找工作。”

无独有偶，在相邻的宾汉姆教区（Bingham），牧师罗伯特·洛（Robert Lowe）主导的改革与贝歇尔的理念高度一致。从1818年开始，该教区取消对穷人直接发放津贴，取而代之的是极为严格的济贫院救济。这一举措同样成效显著，在三年多的时间里教区的济贫支出减少了2/3。降低济贫院生活质量的办法被效仿，1830年，伯克郡库克姆（Cookham）教区的牧师托马斯·惠特利（Thomas Whateley）写信给贝歇尔说，“你对我和我的广大教区提供了非常宝贵的帮助，多亏你，那里的济贫税从每英镑12先令降到2先令”。

威慑性济贫院在短时间内显著减轻了救济压力，迅速引起关注。它的出现标志着地方管理者济贫态度的转变，即从单纯的保障生活变为道德考验与资格控制，为政策的全面转向打下基础。

三、1834年新济贫制度的变化

18世纪末至19世纪初，地方对济贫改革的探索不仅是应对贫困危机的尝试，而且为《修正案》核心原则的形成提供了支撑。作为国家政策的新《济贫法》不是对旧有体系的否定，而是建立在它基础之上。著名学者德里克·弗雷泽在《英国福利制度的演进》（The Evolution of the British Welfare State）中提出，新《济贫法》的三大核心支柱是“劣等处置”（less eligibility）、“济贫院检验”（workhouse test）以及“行政集中化与统一”（administrative centralisation and uniformity）。这是英国济贫史研究中的经典论断，也是分析19世纪英国济贫政策转型的重要框架。这些原则是在地方政府长期实践和探索中逐步形成的，经过反馈与调整，为后来全国性改革提供了指导。

1.劣等处置原则

劣等处置原则是1834年新《济贫法》的基石。它规定身体健康的人获得的救济应低于最低工资标准，目的是让穷人不敢寻求援助，除非走投无路。这一原则背后的逻辑是贫困乃个人因素所至，如懒惰、恶习或缺乏自律，政府和社会不必为之负责。该观念的确立并非一蹴而就，而是在旧《济贫法》时期地方救济实践中逐渐萌芽、强化并传播的。

在旧《济贫法》体系下，穷人享有从居住地获得救济的合法权利。这不仅写在法律条文中，也在教区中得以落实。1700年，什罗普郡（Shropshire）的一位治安法官明确指出：“个人为穷人提供的援助可以是慈善行为，但从教区征收的款项不是慈善行为，而是法律规定的义务。”这种对自身权利的认知成为穷人在遭遇困境时向教区申请救济的依据。例如，1662年兰开郡戈尔本教区（Golborne， Lancashire）的一名穷人亨利·奥西（Henry Owsey）就声称：“根据法律，教区的监督员和教会执事应该救济和维护穷人和弱势群体。”当教区未能满足其要求时，申请者有权通过季审法庭向本地治安法官提出上诉。这种现象在旧《济贫法》时期并不少见，1626—1679年兰开郡的季审法庭记录显示，首次提出的救济请愿有将近1 800次。由此可见，提供救济在当时已被视为地方管理者的法定义务，而非出于施恩。

然而，从18世纪后期开始，地方政府逐渐加强济贫管理，开始出现明显的限制性和审查特征。在发放津贴时，由于受助对象具有劳动能力，在救济语境中没有道德优势，所以对他们行为和动机的审查就趋向严格。例如，牛津郡的治安法官威洛比，“严厉地批评了一些穷人的行为，他们要求发放津贴，并声称这是他们的权利……而治安法官们一直希望把种宽容只给予有秩序和勤劳的人，实际上就是要区分劳动者和游手好闲者、清醒者和挥霍者”。因此，在规范管理中有必要采取严格的资格审查制度，如汉普郡的德洛克斯福德教区（Droxford）的助理监督员约翰·多兰（John Dollar），奉命对申请救济者的性格和情况进行调查，以确保救济金只发放给真正有需求的人。在该郡的毕晓普沃尔瑟姆（Bishop’s Waltham），詹姆斯·佩林（James Perrin）要向其他教区官员报告“所有申请救济者的性格及其家庭情况”。 这样一来，穷人既有的权利观念与日益严格的救济政策之间形成一定反差。1824年，调查委员会在报告中指出：“劳动者把获取津贴当作一种权利；当得到的救济较少时，便会愤怒地向地方治安法官上诉。他们反而成为正义的索赔者。”这种认知失调是导致社会矛盾逐步加剧的重要原因之一，并最终引发了斯温暴动（Swing Riots， 1830-1831），深深地震撼了统治阶级。由此，穷人不再被视为需要扶助的社会弱者，而是被重新定义为威胁社会秩序的“不稳定因素”。

最终，1834年新《济贫法》的出台，将地方救济实践中逐渐确立的审查与规训逻辑推向制度化与全国化，从而彻底改变了救济的性质，使其从一项基于权利的社会保障转变为对贫困者道德与行为的强力管理手段。

2.济贫院检验原则

济贫院检验是新《济贫法》中的一项核心救济措施。它规定，只有那些愿意进入济贫院、接受集中管理和强制劳动的人，才有资格获得救济。济贫院的生活条件被刻意设置为低于独立劳动者的最低生活水平，目的是让公共救济成为穷人不得已的“最后选择”。作为一项后来的国家政策，济贫院检验首先是地方政府的实践成果。

在旧《济贫法》框架下，地方主要通过临时发放津贴来应对贫困危机，初期主要限定于老弱病残等特定群体，开支规模相对有限；18世纪后期，随着劳工生活状况的恶化，这一权宜之计逐渐变为常规做法。津贴制的普及导致地方济贫开支迅速增加。1817—1818年，英国的济贫费用达7 870 801英镑，相较于1814—1815年增长了45%，成为新《济贫法》颁布前的历史最高纪录。济贫支出占政府总支出的比重也从18世纪中期的约6.1%升至11.6%。另外，津贴制所传达的救济原则引发了道德层面的激烈争论。许多纳税人认为，这种做法助长了穷人的依赖心理，破坏了勤劳自助的社会价值观，背离了《济贫法》的初衷。

社会各界对救济原则展开的深刻反思，促使地方组织不断寻求更为严格的救济手段。然而，在救济原则不变的情况下，对济贫管理体制的改革依然治标不治本，既无法从根本上缓解财政压力，也未能平息道德层面的批判。最终，威慑性济贫院的设立，成为地方改革探索的重要结果，并得到学者和政治人物的支持。1828年，经济学家约翰·麦卡洛克（John R. McCulloch）提出：“济贫院的真正用途是为健全贫困者提供庇护……但这种庇护应当让他们不会轻易寻求，除非别无选择……住在济贫院的健全劳动者应当感受到，他们的处境显然不如那些靠自己劳动维持生计的勤勉工人舒适。”济贫法委员会第一任委员乔治·尼科尔斯在研究了索斯维尔和宾汉姆两个教区的济贫院改革后，认为只有让济贫院中所有健全的人去工作，才是达成《济贫法》目标的唯一途径。他强调，济贫院应被塑造成令人畏惧的地方，通过羞辱和严格条件，使穷人敬而远之，这种耻辱感甚至应当从父辈传递到子辈。

地方改革的经验与社会认知，共同促成了济贫院检验原则的诞生。1834年皇家委员会调查报告明确指出，必须“将救济完全限制在院内”。穷人是否选择进入条件恶劣的济贫院，是他个人主动进行的“自我测试”（self-acting），由此能够极大地简化管理程序，降低救济成本。基于这一精神，《修正案》进一步明确了院内救济的优先地位，第27条规定，“治安法官可下令对完全无法工作的年老体弱者进行院外救济”；第52条强调，“（中央）专员们负责管理对健全贫民及其家庭在济贫院外的救济。但（地方）监督员可在特殊情况下推迟执行这些规定，并就此向专员们提出报告；如果专员们不同意推迟执行，他们可确定一个日期，从该日期开始，所有此类救济都应被取消”。这些条款充分表明，尽管并未完全取缔所有院外救济，但济贫院已成为新《济贫法》实施救济的核心载体，院外救济被限制为例外情况。

济贫院检验原则的确立是地方政府在财政与道德压力下改革实践的结果，也是救济从临时性津贴向集中化管理转变的最终目标。通过制度化的威慑手段，建立起统一且高效的救济标准，最终成为新《济贫法》的重要支柱。

3.行政集中化与统一

旧《济贫法》体系下，地方占主导地位，救济政策的发起与协调主要依赖地方官员自主决策。这种分散的治理方式被视为合理的应对手段，并未受到质疑。19世纪初，农业歉收与物价上涨使贫困问题进一步恶化。贫困人数不断攀升，济贫税激增，管理模式的局限性逐渐暴露出来，引发议会的激烈争论。

1817年，议会成立了由40名绅士组成的“济贫法调查委员会”，全面调查《济贫法》的执行情况及其弊端。调查结果指出，1813年以来，贫民数量和济贫开支呈现迅速攀升之势，“在现有的《济贫法》下，如果管理体系保持不变，就不存在任何能够扭转这种趋势的力量”。议会对此分歧严重。坚持地方自治观念的议员反对中央直接干预，指责委员会未充分考虑《济贫法》长期运行所形成的社会惯例。卡斯尔雷勋爵（Lord Castlereagh）强调：“任何针对现行制度的草率措施都是不被允许的。”为此，上议院又设立了一个调查委员会继续研究这一问题，但最终仍认为，“除了通过改进管理制度和简化法律的执行以减轻负担之外，个体的任何努力，或是议会的集体智慧都是不够的”。

1817年济贫法调查委员会的“第一次综合性调查研究”，为中央介入地方管理提供了理论依据。此后，议会指派调查委员会深入地方的做法成为惯例，如1822年《济贫税特别委员会报告》（Report from the Select Committee on Poor Rate Returns）再次强调：“地方情况应当上报给内政大臣，由其整理综合，并呈交给议会。”随着贫困危机的加深和社会不满情绪的累积，改革的呼声愈加高涨，特别是斯温暴动后，要求中央介入的呼声更加强烈。1832年，政府任命“皇家委员会”（Royal Commission）全面调查《济贫法》的运作情况。两年后，委员会报告明确指出，当前《济贫法》执行效果不佳的根本原因在于，缺乏统一的政策指导与协调机制。单靠地方自主探索，不足以应对日益严重的贫困问题，必须由中央政府指派并授权“一个特别机构……监督和管理法律的执行”。

议会两院很快通过了以这份报告为蓝本的《济贫法修正案》。新法以中央统管取代过去教区自主执行的管理体系。为实现这一目标，中央设立了“济贫法委员会”（Poor Law Commission），由3名专员组成，负责监督和管理全国的济贫事务。在地方层面，教区被整合为“联合教区”（unions），每个联合教区设立“监护人委员会”（Board of Guardians）负责具体执行，并直接接受中央济贫法委员会的管理。从1834年末开始，中央派遣多名助理专员（assistant commissioner）前往各地，推动联合教区的组建工作。到1839年12月，英格兰和威尔士共约15 000个教区中已有13 691个被并入583个联合教区中，覆盖人口达到11 841 454人，占总人口的5/6。这些联合教区组建之后，由本地所有纳税人选举产生的监护人行使过去教区中监督员的职能，监护人的数量、职权与资格都需中央委员会授权，且必须定期向中央提交工作报告。与此同时，中央的济贫法委员会也在1847年改组为“济贫法局”（Poor Law Board），其成员由枢密院议长（Lord President of the Council）、掌玺大臣（the Lord Privy Seal），内政大臣，以及财政大臣（the Chancellor of the Exchequer）这些高级官员组成，主席由女王直接任命，并且与1名秘书一起在议会中占据席位，自此，这个机构成为政府的正式部门。1871年，济贫法局进一步演变为“地方政府局”（Local Government Board），其职能扩展至公共卫生等领域。

总之，新《济贫法》中的“行政集中化与统一”，是财政危机、地方管理失能与社会动荡等多重因素共同作用的结果。通过设立统一机构、重组地方治理体系，济贫管理制度逐渐实现了从地方分散自治向中央集中监督的转变，构建了标准化、规范化的行政体系，为现代意义上的国家治理奠定了基础。

结" "语

《济贫法》“由旧向新”的转型，是一场深刻影响英国社会的制度变革。尽管新济贫制度在具体措施的设计上并不完美，院外救济也没有彻底废除，对贫民权利的限制更是引发了大量批判，但不可否认，它是英国在当时经济、政治与文化观念的碰撞之下，为应对工业化时期的贫困危机而做出的必然选择，同时启发着后续改革者在社会治理与福利制度设计中的持续反思与探索。

新《济贫法》在救济理念、执行方式与管理机制上都呈现出对旧有模式的突破。理念层面，它将救济从一种对贫困者的权利保障转变为对其行为的道德规训，强调造成贫困的个人责任，深刻影响了社会对贫困的看法。执行层面，它试图通过威慑性济贫院的推广，建立统一且高效的救济标准，节约了财政开支并提高了管理效率。管理层面，它初步建立起一套中央统筹规划的全国性管理体系，在一定程度上取代了地方自治的分散模式，显著增强了国家的治理能力。

但是这些调整并非突变，而是地方实践“渐进、累加”的演化过程。首先，各地采取的行动建立在旧《济贫法》的框架与理念之上。旧《济贫法》的因地制宜政策具有相当的灵活性，能适应不同地区的具体情况，因此在两百余年的时间中保持着相当的生命力。随着工业化的推进与社会结构的深刻变化，旧《济贫法》的措施与理念逐渐显现出不足，但关于如何改革才能使其适应新时代的需求，整个社会对此并无共识。在应对贫困危机的过程中，地方政府仍以旧《济贫法》为基础，不断地自发探索，通过微调使得旧济贫制度仍能在一定程度上发挥功能，从而避免了社会的彻底失序。

其次，地方政府的探索在正反两方面对济贫政策的转向产生了重要影响。一方面，地方实践逐步趋向于收紧救济标准，对救济对象进行更加严格的筛选与规训，为新《济贫法》的济贫院检验和劣等处置原则奠定了基础。另一方面，地方实践揭示了分散管理难以有效应对不断变化的经济与社会问题，引发了对地方自治模式的质疑，并最终促成了新《济贫法》的全国性管理方案。可见，正是源于地方政府的主动探索为国家政策的全面转型提供了压力与动力。

最后，在地方性改革向前推进的过程中，哲学激进派观点的传播也发挥了关键作用。尽管新《济贫法》并非这些理论的直接产物，但各地自发采取的措施与边沁主义等激进思想的理论分析逐渐形成了共鸣。边沁主义强调公共救济的效率与道德控制，这种理念在改革中逐步占据主导地位，并通过查德威克等政治人物的推动，从地方的实践经验上升为全国性的政策方案。这种理论与实践的融合，成为新《济贫法》合法性的重要来源。

本文作者征咪，南京大学历史学院助理教授。南京" 210023

（责任编辑" "孙晓明）

*" "本文是2016年国家社会科学基金重大项目“欧洲社会福利制度构建的历史经验及其对中国的启示”（16ZDA141）、江苏省社会科学基金青年项目“量化统计与英国现代国家治理体系研究”（21LSC008）的阶段性成果。

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组建“联合教区”的做法本身不是新《济贫法》的发明。从17世纪开始，一些地方城镇就在议会颁布的地方法令之下合并本地教区，以提高济贫管理工作的效率，1782年的《吉尔伯特法》更是以教区的联合作为主要的改革措施。但此前的联合要么是地方向议会主动申请，要么如《吉尔伯特法》一样是非强制性的，新《济贫法》的特殊性在于，开始用强制的统一规定取代过去地方当局的自主意愿。关于组建联合教区的工作流程，参见“Report from William Henry Toovey Hawley”， First Annual Report of the Poor Law Commissioners for England and Wales， London： by W. Clowes and Sons， for His Majesty’s Stationery Office， 1835， Appendices C， pp. 338-341.

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地方政府局的具体工作与演变进程，参见Christine Bellamy， Administering Central-Local Relations， 1871-1919： The Local Government Board in Its Fiscal and Cultural Context， Manchester： Manchester University Press， 1988.

关于新《济贫法》济贫措施上的失误与社会反响，并不属于本文集中讨论的内容，参见Nicholas C. Edsall， The Anti-Poor Law Movement 1834-1844， Manchester： Manchester University Press， 1971.

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