乡镇公务员考核晋升的现实困境与制度优化

摘要：乡镇公务员队伍在乡村振兴和基层治理能力现代化的持续推进中发挥着不可代替的关键作用，但考核实效性不足、晋升难仍是当前乡镇公务员普遍面临的突出问题并制约着乡镇公务员队伍整体素质与治理现代化能力的提高。优化乡镇公务员考核晋升机制的主要措施有：完善考核办法、扩大晋升空间、畅通交流渠道、健全容错纠错机制、创新考核晋升激励形式等。

关键词：基层治理现代化；乡镇公务员；考核；晋升；激励

中图分类号：F23"""""""文献标识码：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.04.051

1"调研方式的选择和主要调研内容

1.1"调研方式的选择

调研结合以下四种方式开展：（1）问卷调查，课题组通过问卷星向A市的乡镇（街道）公务员发放调查问卷；（2）实地访谈，课题组先后到各县区的乡镇（街道）对近50名公务员进行深度访谈，每个乡镇的访谈对象包括乡镇正职干部1人，乡镇班子成员1人，其它副科以下公务员3人以上，老中青结合；（3）线上调研，通过组建微信群，由课题组成员对其余未参与访谈的各县区的乡镇公务员开展线上调查；（4）书面调研，由个别调研乡镇（街道）提交相关书面总结材料。

1.2"主要调研内容

调研的内容主要包括以下四方面：一是乡镇公务员结构情况，包括性别、年龄、学历、任职时间、行政级别等情况；二是乡镇公务员考核情况，具体涉及考核的主要内容、考核的频率、考核结果对个人的影响、对单位考核结果运行的看法等情况；三是乡镇公务员晋升情况，包括多久面临一次晋升机会、乡镇公务员晋升时应更加注重的因素、目前影响优秀人才晋升的主要因素、对职务职级晋升机制的满意度、对目前乡镇公务员交流机制的评价等情况；四是乡镇公务员激励约束方式的采用情况，包括所在单位对不同层级不同岗位的公务员采用的激励措施区别情况、所在的单位最常用的激励形式、所在的单位对不符合职位规范的行为采用的惩罚措施、周围公务员的工作状态等情况。

2"乡镇公务员考核晋升的现状

2.1"乡镇公务员结构情况

调研对象中，男公务员118人，占63.44%，女公务员68人，占36.56%；30岁以下公务员占29.03%，31～40岁占34.95%，41～50岁占28.49%，51岁及以上占7.53%；高中/中专及以下学历占0%，大专占13.44%，本科占83.87%，研究生及以上占2.69%；在现任职务职级任职时间5年以下占59.14%，5～10年占26.88%，10～20年占10.22%，21年以上（含21年）占"3.76%；二级科员占3.76%，一级科员占52.15%，乡科级副职、四级主任科员占31.18%，乡科级正职、二级主任科员占10.22%，一级主任科员占2.69%（见表1）。

从上述数据看，乡镇公务员的学历为大专或本科占97.31%，年龄40岁以下占63.98%，在现任职务职级的工作年限超过5年占40.86%，一半以上的乡镇公务员行政级别为一级科员，说明乡镇公务员受教育水平较高并且呈年轻化趋势，但职务层次大多在科级以下，一级科员的行政级别尤为集中，乡镇公务员晋升困难的问题较为突出。

2.2"乡镇公务员考核情况

本次调研从四个方面对乡镇公务员的考核情况开展具体调查。从调查数据看，在考核的主要内容（多选）中，任务完成情况占88.17%，工作过程占19.35%，工作态度占33.87%，工作质量占62.9%，其它占17.2%（见图1）。在考核的频率方面，1～6个月/次占10.75%，6～12个月/次占"29.57%，12个月以上/次占33.33%，没有绩效考核占26.34%。在考核结果对个人的影响方面，认为无影响占17.2%，认为影响到个人晋升占13.44%，认为影响个人奖金福利（年终一次性奖金）占31.18%，认为影响个人评优占38.17%。而在乡镇公务员对单位考核结果运行的看法中，认为非常好，能与平时工作挂钩，有实质性效果占9.68%；认为比较好，对提拔和调任起到一定的参考作用占41.4%；认为一般，考核指标比较模糊，仅有监督作用占30.65%；认为不太好，考核流于形式，没有作用占16.67%；认为很差，人情关系在考核中影响较大占1.61%（见图2）。

结合上述数据，总的来说，乡镇公务员考核的内容主要是看任务完成情况，其次是工作质量，然后是工作态度和工作过程，其中任务完成情况占88.17%，工作过程仅占19.35%，说明考核存在重结果、轻过程的现象，忽视了乡镇公务员在履职过程中所作出的具体努力和对任务的执行落实情况，容易导致考核结果与实际工作业绩出现偏差。接近一半的乡镇公务员认为考核指标比较模糊，考核流于形式，由此看出，乡镇考核体系缺乏科学的考核指标和量化标准，考核工作趋于形式化，难以客观准确地评价乡镇公务员的工作实绩。另外，考核结果对乡镇公务员个人的影响主要体现为影响个人评优和年终一次性奖金，而影响到个人晋升仅占13.44%，说明考核结果并未与职务升降紧密挂钩，考核的激励功能在乡镇并没有得到很好发挥。

2.3"乡镇公务员晋升情况

与乡镇公务员晋升有关的五方面问题中，对于多久面临一次晋升机会，认为5年以下占19.89%，5～10年占"26.88%，10年以上占8.06%，不定期占45.16%。认为乡镇公务员晋升时应更加注重的因素（多选）中，学历占21.51%，工龄占12.37%，工作能力占98.92%，经验占60.75%，人情关系占2.69%，绩效考核优劣占44.62%，自己的意愿占17.2%（见图3）。目前影响优秀人才晋升的主要因素（多选）中，认为机制不科学占47.31%，认为激励不到位占48.39%，认为论资排辈占25.81%，认为缺少机会占55.38%，其他占11.29%（见图4）。对职务职级晋升机制的满意度，非常满意占2.15%，比较满意占29.57%，一般占40.32%，不太满意占18.82%，不满意占9.14%。对目前乡镇公务员交流机制的评价，认为非常畅通占3.23%，认为比较畅通占28.49%，认为一般畅通占41.4%，认为不够畅通占"26.88%。

上述关于晋升情况的数据显示，乡镇公务员认为晋升时应注重的因素前三位依次为工作能力、经验、绩效考核优劣。显然，绩效考核优劣是影响晋升的重要因素，而晋升渠道又是乡镇公务员所普遍关注的，结合前文考核结果对晋升影响很小的调查数据，可以看出，晋升没有优先考虑考核结果的问题在乡镇比较突出。另外，目前影响优秀人才晋升的主要因素前三位依次为缺少机会、激励不到位、机制不科学。可以看出，乡镇公务员的晋升因为缺少机会、激励不到位、机制不科学等因素受到较大限制，结合前文数据，四成乡镇公务员在现任职务职级任职的时间已经超过5年，一半以上乡镇公务员仍然集中在一级科员这一行政级别，可见，晋升制度在乡镇的激励功能未能得到充分体现。

2.4"考核晋升激励方式的采用情况

为进一步了解考核晋升机制对乡镇公务员的激励约束情况，本次调研设置了与激励约束方式采用情况有关的四个问题。其中，对不同层级、不同岗位的公务员采用的激励措施区别情况，认为完全没有差别占10.22%，几乎没有差别占29.57%，有一定的差别占50%，有很大的差别占10.22%；在所在的单位最常用的激励形式（多选）中，表扬占75.81%，奖金福利占13.98%，绩效考核占30.65%，培训占4.84%，晋升占21.51%，其他占16.67%（见图5）；在所在的单位对不符合职位规范的行为会采用的惩罚措施（多选）中：没有批评占5.38%，口头批评占62.37%，通报批评占62.37%，减扣工资占8.06%，影响奖金福利占12.9%，影响晋升占26.88%；在周围公务员的工作状态方面，非常积极占4.84%，比较积极占45.16%，一般积极占39.78%，比较消极占7.53%，非常消极占2.69%。以上数据显示，关于具体的激励约束方式和手段，乡镇最常用的激励形式以表扬为主，其次是绩效考核和晋升；对不符合职位规范的行为采用的惩罚措施以口头批评和通报批评为主，其次是影响晋升和年终一次性奖金，说明对乡镇公务员的激励方式和手段创新不够，多是沿用传统做法，即对做出成绩的乡镇公务员进行表扬、评优、晋升，对犯错误的乡镇公务员进行口头批评或通报批评，通过提供专业的培训机会或其他激励方式在乡镇比较少见，激励惩罚措施新鲜感不强，效能被弱化，但绩效考核和晋升仍是当前乡镇重要的激励方式和手段。

3"乡镇公务员考核晋升的现实困境

3.1"考核机制不够科学

从考核实践看，当前乡镇公务员考核机制还不够科学，主要原因有以下几个方面：一是考核未能做到全面具体量化。由于缺乏科学的考核指标和量化标准，乡镇公务员考核工作容易出现形式主义，从数据上看，在对单位考核结果运行的看法中，47.32%乡镇公务员认为考核指标模糊，考核流于形式。二是平时考核未能发挥应有作用。数据显示，考核频率为1～6个月／次仅占10.75%，说明乡镇考核未能做到以平时考核为基础，考核结果难以反映实际情况，而26.34%乡镇公务员认为没有绩效考核，说明平时考核实际未能发挥应有的作用。三是考核结果对晋升影响不大。调研发现，无法确定多久能面临一次晋升机会的乡镇公务员占45.16%，而考核结果影响到个人晋升也仅占13.44%，一方面说明乡镇公务员普遍缺乏晋升机会，另一方面说明考核结果与乡镇公务员的晋升出现脱节，考核结果为公务员晋升提供借鉴的作用并不明显。

3.2"晋升渠道不够畅通

晋升空间狭窄、流动性差是基层干部普遍面临的一个突出问题。受行政级别限制，乡镇公务员的晋升级别一般也只有副科级和正科级，并且晋升机会少、周期长。基层的职位等级有限，提升空间被有限的职位限制，无法体现出阶梯化的等级制度，等级设置的不合理也影响了晋升的合理性。无数乡镇公务员直到退休仍是科员，晋升制度激励功能的发挥受到限制。调研数据显示，乡镇公务员对当前的职务职级晋升机制的满意度为非常满意或比较满意占31.72%，认为一般、不太满意或不满意占68.28%，对目前乡镇公务员交流机制的评价，认为非常畅通或比较畅通占31.72%，认为一般畅通或不够畅通占68.28%。可以看出，近七成乡镇公务员认为乡镇的晋升和交流渠道是不够畅通的，对目前的晋升和交流机制是不太满意的。乡镇公务员的晋升制度有待进一步完善。

3.3"选人用人机制不够完善

一是乡镇公务员高学历、高素质的专业干部缺乏。尽管乡镇公务员队伍当中学历为大专或本科占97.31%，但除近年来新招考的公务员属于全日制大专或本科学历之外，大部分的乡镇公务员学历层次普遍不高，且其中部分是由于工作关系函授在职学历，高层次人才较为缺乏，一些技术性较强的领域尤其缺乏专业技术人才，不利于提升乡镇治理现代化水平。二是年轻骨干力量流失严重导致干部队伍出现断层。在同等条件下，新招考的公务员会优先报考乡镇以外的单位，而部分达到最低服务年限的年轻公务员会想方设法通过遴选、调动等方式离开乡镇。年轻骨干力量流向上级机关，部分乡镇优秀公务员长期、多次被抽调、借用，乡镇中坚力量严重缺乏。在实际工作过程中，一些经验丰富的乡镇干部退休之后，部分年轻干部由于工作年限和工作经验的原因未能够很好衔接上，导致干部队伍断层，基层公务员青黄不接。另外，编制的原因也影响优秀人才的选拔任用，一方面，富余人员出不去，另一方面，紧缺人才却进不来，造成各镇公务员队伍数量和水平参差不齐。三是约束惩罚的考核指标太多，导致乡镇公务员不敢主动作为。调查显示，工作状态为一般积极、比较消极、非常消极的乡镇公务员占50%，即一半的乡镇公务员工作状态并不积极。不论是乡镇领导还是部门负责人履职时承担的责任压力较大，乡镇公务员因担心受罚，缩手缩脚，不敢创造性、主动性开展工作。四是容错纠错机制落实不到位造成乡镇干部担当精神不足。由于乡镇岗位的特殊性，工作中一不小心就受到追责，部分是由于主观责任落实不到位造成的，部分是由于权责不对等造成的，而在处理干部、职务晋升、评优评先时未能区分对待，对客观因素考虑不足，未能真正做到实事求是，造成乡镇干部担当精神和开拓进取精神不足。容错纠错机制不够完善，难以适应新形势发展的需要，乡镇公务员“能上能下、能进能出”的机制需进一步健全。

4"乡镇公务员考核晋升机制的优化

4.1"完善乡镇公务员考核办法

公务员考核具有重要的工具性价值[1]，应进一步优化考核制度体系，强化激励约束机制，给干事者鼓劲，为担当者撑腰。平时考核、年度考核、专项考核要坚持客观、具体、实事求是，对公务员考核引入量化指标，实行平时和定期相结合，加分和减分相结合，定性和定量相结合。一是要细化考核内容。按照类别、级别、职位的分类制定详细的考核标准，并围绕考核的基本内容进行进一步细分，实行考核内容指标化，考核指标具体化，确保考核的公平性和信服力。需要注意的是，由于基层工作情况复杂多变，应尽量避免出现考核标准与实际工作应对方式相冲突的情况。二是要规范平时考核。坚持定期考核以平时考核为基础，把功夫下在平时，建立乡镇公务员工作日志，对乡镇公务员平时的德才表现和工作实绩进行详细记录，做到每周有记载，每月有小结，做好资料收集，把平时考核落到实处。三是要强化定量手段。乡镇公务员考核坚持实行定性和定量相结合，针对当前定性考核与定量考核不匹配，尤其是重定性、轻定量的问题，应在强调两者结合的同时，着重强化定量手段，提高考核方法的科学性，减少考核的主观色彩。例如，对乡镇政府公务员的思想、信念和态度等采取定性考核，对其目标任务完成情况、工作效率、工作质量等则可量化成具体指标进行定量考核。四是要建立考核系统。精准的考核需要数据支撑，建立乡镇公务员信息平台和考核系统，融合大数据、人工智能等科技的优势，通过现代信息技术手段确保数据采集的准确性和考核结果的真实性，并强化考核的结果运用[2]。

4.2"扩大乡镇公务员晋升空间

职务职级并行制度实施以来，在疏通乡镇公务员晋升拥堵问题和改善乡镇公务员待遇方面都取得了明显成效[3]，但在执行过程中也出现了一些不足，需要进一步优化改进。一是调整职级晋升结构。明确职级属性，将职级晋升与提任领导职务区别开来。按单位的公务员总数合理设置层级、职级指标，加大基层职级职数的倾斜力度和统筹力度，必要时可专门出台配套文件进行明确，规范职级公务员的管理，如重庆市江津区通过区委和各单位党委统分结合管理使用职级职数、预留一定职数进行合理调节使用、划定周转职数供特殊情况临时使用的探索有效地破解了职务职级并行制度执行过程中的难点问题[4]。二是规范晋升执行程序。坚持竞争择优导向，明确职级晋升程序，严格执行职级晋升标准，强化考核的结果运用和行动落实，使考核结果与职务职级晋升形成直接关联关系。对在工作中表现突出的、群众公认度高的乡镇公务员优先晋升，让真正优秀的基层干部得到实惠。同时，加强乡镇政府公务员职务职级晋升的制度化建设，提高考核晋升过程的透明度，避免人为因素的干扰，确保晋升的过程规范和结果公正。三是探索分类晋升方式。结合公务员职位分类管理制度、分类考核机制，探索区别于综合管理类公务员的行政执法类、专业技术类等公务员职位独立晋升体系，实行分类晋升机制。此外，要探索乡镇党委对乡镇公务员特定职级晋升的管理权限。同时在当前老中青领导班子的设置中，应当注重长期的培养提拔，而不能拘泥于一次性完成年龄指标，长此以往容易影响实际的工作效率和工作对接，也可能出现青黄不接的情况。

4.3"畅通乡镇公务员交流渠道

一是拓宽交流渠道。特别是加大对乡镇中层干部异地任职的交流，加大横向和纵向干部流动，探索更科学的“能上能下”、优者胜劣者汰的奖惩机制，给实干肯干的乡镇干部留出看得见、摸得着的“盼头”。二是突出基层导向。艰苦复杂的乡镇一线更能磨炼培养干部，国家干部具有乡镇工作经历的重要性不言而喻。但本次调研发现，尽管年龄40岁以下的乡镇公务员占63.98%，但新招录的公务员服务期一到就想方设法离开乡镇机关，年轻人少、流失率高仍是突出问题。尽管乡镇公务员流失基本以体制内向上流动为主，但青年公务员不断流失对乡镇工作的正常运转仍然带来很大冲击。建议突出基层导向，倾斜基层一线，积极引导年轻公务员到乡镇街道干事创业，在公务员考核中适当提高交流人员的优秀比例，在职务职级晋升中对乡镇工作经验丰富或有乡镇交流经验的公务员予以提拔重用。有学者建议，国家干部的晋升应以五年以上的乡镇工作经历和突出成绩为前提，以此鼓励优秀干部到乡镇任职，同时建立乡镇干部提拔制度，让真正有作为的乡镇干部能快速甚至破格提拔[5]。三是加强双向交流。加大对乡镇职能部门的交流力度，进行乡镇干部和街道干部交流和轮换，推动县（市、区）直公务员与基层乡镇公务员交流任职，实施部门与镇街公务员双向历练、合理流动的培养选用机制[6]，并根据不同岗位的工作性质采取不同的交流方式，推进乡镇公务员跨地区、跨部门、上下交流锻炼，例如，对于综合管理类岗位采取跨部门跨地区的交流方式，对于行政执法类、专业技术类等专业性较强的岗位采取本系统跨地区交流或本系统内部上下交流，形成优秀人才到基层去、上级机关公务员从基层来的良性循环。

4.4"健全容错纠错机制和减负机制

一是落实容错纠错制度。合理设计约束惩罚的条件，给乡镇公务员“松绑”，使干部有大胆开创工作局面的勇气而不是畏手畏脚被条条框框卡住手脚，使基层干部有更多更好的方式来应对实际情况中面对的复杂问题，推进工作进度。二是需要降低基层的工作压力。减少当前基层严重的5+2、白加黑高强度工作问题，减轻工作负担，要减少不必要的工作任务，合理分配各级职能部门的工作任务。要从根本上减少上级工作安排的随意性，要减少随意、复杂的表格化工作制度，减少基层不必要的工作负担。同时，上级单位在下发工作任务时应该合理安排时间节点，避免出现基层单位无法腾出人手组织工作的情况。要完善会议制度，减少冗杂的会议，合理落实工作对象。

4.5"创新考核晋升激励形式

本次调研发现，在所在的单位最常用的激励形式中，培训仅占4.84%，说明通过提供专业的培训机会或其他激励方式在乡镇比较少见，而一些其他国家如日本和越南，对公务员的考核晋升主要以实际工作绩效为核心，并特别注重基层公务员的培训，这些国家建立培训和晋升相结合的制度，将培训的过程和结果作为职务晋升的重要依据[7]"。事实上，公务员参加培训作为对公务员的一种激励，不仅体现单位和组织的关怀，也可作为考察乡镇干部的重要参考。并且，有针对性的专业化培训具有价值实现的激励功能，通过培训在自己的岗位上做出优异成绩也是乡镇公务员自我价值的实现[8]。因此，要统筹不同类别公务员的选拔使用和交流，推进分类培训[9]，对乡镇干部分期分批组织专业培训。要适应新发展阶段，紧紧围绕“十四五”规划提出的重点任务，针对岗位要求，分区域、分部门开展专题培训，同时扩大乡镇公务员培训面，增加专业性、岗位适应性和外地培训。在培训的目的性上，要突出提升执政能力，巩固业务知识，综合提升协调能力，以满足治理体系现代化下的乡镇公务员需求。

参考文献

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