统合式赋能：县域治理数字化转型的实践逻辑与路径指向

［摘 要］

推进县域治理数字化转型，需要建构“党政统领-多元整合-技术赋能”的横向治理网络、“县-乡（镇）-村”三级联动的纵向治理体系的“统合式赋能”理论模型，关注数字技术与县域治理之间的双向互动，涵盖权力、资源、技术三维实践逻辑。权力逻辑在于技术集聚性强化基础性权力的下渗，资源逻辑在于技术脱域性链接与整合治理资源，技术逻辑在于技术精准性推动治理空间与情境明晰。推动县域治理数字化转型要明确权力边界、为多元主体赋权增能、避免技术异化风险，实现“统-合-赋”三维有机统一。

［关键词］

县域治理；统合式赋能；数字化转型；技术赋能

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2025）01-0050-10

一、问题提出与文献回顾

作为官治与自治相博弈的能量场，县域始终联结着国家的总体意志与基层社会的地方意志，是国家治理体系运行的重要枢纽。社会治理结构变迁进程中，中央与地方权力博弈和制衡，在一定程度上形塑了县域治理的历史嬗变。改革开放以来，权力结构、利益结构与社会阶层逐渐发生分化，发展并拓宽了县域内市场领域、社会领域、私人空间，催化了县域群众的平等意识、责任意识、独立意识、权利意识的发育，县域群众的利益表达意愿逐渐增强。“生成性的行动者”逐渐发育并作为治理主体成为推动县域发展的动力源［1］。随着大数据、区块链、人工智能等现代信息技术的迅猛发展，数字技术在县域治理场域的嵌合逐渐深化，形塑了更开放、多元的治理模式［2］，治理结构创新化和治理效能高效化，从僵化被动向灵活主动转型［3］，有效激活了县域治理活力，成为县域治理现代化转型的基本面向；但同时导致利益主体分化及不同利益主体博弈加剧，县域治理场域内主体的“多元化”与“非均衡”并存，冲击着原有的央地制衡的二元关系［4］。在县域治理数字化转型中新旧要素并存，导致数字技术理性与乡村社会传统、感性秩序等现实情境的耦合失调［5］，由于数字技术技能存量不同而引发数字鸿沟、数字排斥、数字权力扩张难题［6］。对此，亟须回答以下问题：传统县域治理的二元权力结构该如何回应多元主体的闯入？在数字化转型背景下县域应建构何种治理权力运行体系以实现多元主体利益平衡与协同共治？如何搭乘数字快车让数字技术“赋能”而非“负能”以实现县域治理的现代化？

县域治理的数字化转型是一个全新的学术命题。在理论层面，现有研究主要从功能论的视角出发探讨数字技术对县域治理的赋能作用，具体包括优化县级干部绩效考核［7］，提升县域政府政策执行力［8］，实现基本公共服务的均等化与精准化［9］，推动政务服务跨域治理［6］，促进县域数字金融发展与数字乡村建设的耦合协调发展［10］，实现县域城镇数智化与信息化融合发展［11］等。在实践层面，现有研究主要探讨数字技术在县域治理各领域的融入路径。一是数字技术与县域精神文化空间的融入。主张通过县级融媒体中心建设深入宣传县域社会经济发展成果，打造基层舆论宣传主阵地［12］。倡导数字技术与文化要素、公共价值融合，在社会主流价值观引领下构建数字化情感空间，深挖本地精神文化元素，创造性开发数字文创、数字演艺、数字藏品、数字文化地图等特色文化产品，在内容与形式上丰富县域城乡居民的精神生活［13］。二是数字技术与县域产业治理空间的融入。主张促进城乡劳动力的双向流动，提升农民数字素养及数字化新农具的使用，尽快把农民培育成数字时代有文化、能创新、懂经营的“数字新农人”［14］，强化技术创新对农村第一、二、三产业融合的赋能作用，提升融合层次和水平，健全县域产业协同发展机制［15］。三是数字技术与县域社会生活空间的融入。主张立足县域城乡的地方性和社会性，推动构建日常化、大众化、多元化的城乡一体数字化应用场景，如数字养老、数字医疗、数字家政、“互联网+志愿服务”等，以数字福利城乡共享促进社会关系和谐融合［13］。

既有研究具有重要价值，但存在三点可探讨的空间。一是多聚焦于县级公共事务、政策执行、县级融媒体服务等具体领域以回答县域治理的数字化转型路径问题，缺少系统性与整体性视角，亟须从技术赋能县域治理的内在逻辑出发，对县域治理的数字化转型进行系统性地学理分析。二是多关注技术赋能背景下县域政府等行政力量的发挥，忽视市场、社会组织、群众等多元主体的力量，亟须依照多元共治视角，分析县域治理中多元主体的参与机制及多元主体之间的内在协同机理。三是对数字化转型背景下县域治理的研究较多停留于县级层面的横向分析，缺少对“县-乡（镇）-村”三级的纵向互动分析，亟须建构立体化的县域治理模型以系统阐释县域治理的实践机理。基于此，本文以国家数字乡村试点县陕西汉中F县的实践为研究对象，创新性提出“统合式赋能”这一概念，通过建构横纵交错的整体性理论模型，系统分析县域治理数字化转型的内在逻辑和实现路径，形成具有“中国之治”底色的县域数字治理理论体系。

二、“统合式赋能”：理解县域治理数字化转型的新视角

县域有效治理在推进过程中面临组织分割引致的不同程度的结构碎片化、资源离散化、行动分割化［16］（P247），以及多元主体间利益协调的复杂性与政府治理模式的保守性之间的错位而导致的邻避困境等结构性问题，驱使县域治理向整合化、系统化、协同化转变。以区块链、元宇宙、大数据和人工智能等为载体的数字技术改变了社会的发展方式，成为构筑县域社会治理的关键变量。

（一）统合式治理：中国复合型政治体制的主流范式

统合式治理理念源于统合主义思想，20世纪70年代逐步形成了解释国家与社会关系的完整理论体系并在我国焕发出独特优势和强大的生命力［17］。统合式治理的本土化应用基于我国国情的历史主动及对治理困境的现实把握。具体来说，我国是党政体制复合型政治结构，在此结构下，政党组织的逻辑和政府组织的逻辑被整合在一起，使政党结构“嵌入”和“重组”了政府结构［18］（P157），构成我国统合式治理的制度载体。因此，统合式治理是指党委和政府围绕治理目标，通过对党政部门的组织重构与科层动员，并以多种策略性手段动员和吸纳市场、社会组织、群众等多元主体协同参与，进而形成“一轴多元”的治理格局［19］。然而，集中化的权力放大了能动因素的影响，容易出现由于领导者自身能力的局限性而造成的治理行动偏移及治理资源浪费现象。在信息技术革命浪潮下，县域治理向数字化、智慧化转型。现代信息技术的脱域性、敏捷性与精准性，能够帮助多元主体确定利益联结点，在确保党政组织为治理领导核心的基础上，赋能

市场、社会组织、群众等多元主体，从而建立多元主体之间行动与资源的有机耦合，驱动多元主体合作共治，成为破解统合式治理的结构化困境的关键因素。

（二）统合式赋能：数字技术变革中统合式治理范式的超越

统合式赋能是数字技术变革中对统合式治理范式的超越。“技术赋能”可以在一定程度上规避权力失范风险，消解个体能动的局限性。技术因素并不是客观的技术，而是一种经组织和制度安排后“被执行的技术”［20］。“统合”策略则可以突围技术悬浮于科层组织之上的协同困境，促进治理数字化转型目标的实现［21］。一是目标统合赋能，即治理主体向着同一个目标前进以实现“集中力量办大事”的治理效能。互联网技术为多元主体交流协商提供平台，从而赋予多元主体以话语权和表达权，催化目标共识的达成，有效破解科层体制运行下所产生的条块分离、多头管理、权责模糊、各自为政等结构性困境。基于法理型权威和自下而上的政治信任，党政组织能够在统筹与协调多元主体利益的基础上，把握治理方向，迅速明晰并锁定具体的治理目标，以系统性视角将乡（镇）、村两级行政层级卷入县域治理结构中，形成“县-乡（镇）-村”三级责任共同体［22］，建构整体性协同治理网络，丰富县域治理结构的垂直维度，助力县域一体化进程。二是主体统合赋能，即在党政组织的引领下，市场、社会组织、群众等多元主体协同共治以实现“众人拾柴火焰高”的治理效能。现代信息技术能够赋予多元主体以行动能力，为其参与治理、履行监督权提供行动渠道，为协同共治提供技术支撑。党政组织能够通过政策规定等手段简政放权，调配多元主体力量并确保权责一致，显化正式治理与非正式治理的整合优势。这样既规避了传统单轨式科层管理体制的刚性化弊病，在保证党政组织核心领导地位的同时，将市场、社会组织、群众等多元主体纳入县域治理结构之中，丰富县域治理结构的水平维度，实现双轨并行的柔性治理，又能避免治理陷入“泛中心化”陷阱，在多元主体间搭建行动与资源的相互嵌入机制，实现多元主体的有机耦合。三是资源统合赋能，即数据、信息等资源的流通与共享以实现“涓涓细流汇成海”的治理效能。现代信息技术能够打破资源壁垒与孤岛情境，建立关联融合、高效共享的资源平台，缩减跨部门数据的提取成本，弥合信息资源鸿沟。党政组织借助数字化服务平台、新媒体等手段，广泛搜集多领域信息，并将繁多、杂糅的信息提取、整合与分析，明晰群众切身诉求并实现针对诉求的精准回应。通过数字化考核机制实现治理过程留痕，显化治理行为，建构虚实同构的双层空间，对治理效果进行同时刻维度与历史维度的双重对比，形成对治理效能的全面认识，形塑治理结构与治理手段向敏捷化、精细化与系统化嬗变［23］。

相较于统合式治理的研究范式，统合式赋能在“统合”所蕴含的“统领”与“整合”概念内涵的基础上，更为强调数字技术对治理结构的形塑，即数字技术从治理主体及其配置资源的能力、治理资源、治理效能等方面与治理模式的互动耦合，从权力、资源与技术三个维度，建构“党政统领-多元整合-技术赋能”的横向治理网络、“县-乡（镇）-村”三级联动的纵向治理体系的“统合式赋能”理论模型（见图1），以实现对治理数字化转型的现实图景的有效回应。依据“技术-制度”互构论视角，统合式赋能着重分析数字技术与统合式治理之间的双向互动逻辑，即数字技术如何推动多元主体与多种资源的整合，

形塑更为开放、扁平化的治理结构，统合式治理又将如何规避数字技术引致的碎片化和“泛中心化”治理陷阱，实现“1+1gt;2”的效果。放置于县域治理数字化转型的现实情境下，

统合式赋能强调，在县域治理中遵循党委组织体系与科层行政体系的双重结构逻辑，以技术赋能为驱动，构建以党政引领为核心、以多元主体共治为基础的“一核多元”式“差序-协同”治理权力运行体系，实现治理目标的控制、治理主体的吸纳、治理资源的整合、治理结构的重塑，最终有效提升治理效能，推动县域治理数字化与现代化转型。

聚焦于县域治理场域，一方面，现行的行政管理结构与党政权力体系制约数字技术嵌入与应用的形式与价值取向，数字技术的应用必须遵循“县-乡（镇）-村”一体化发展路径及“党政统领”的权力结构；另一方面，数字技术激活多元主体的融入与协同及治理资源的开发与整合。

三、案例呈现：县域治理数字化转型中“统合式赋能”的实践表达

统合式赋能强调数字技术与县域治理的双向互动，即在治理过程中发挥党政组织的领导核心作用，以数字技术赋权增能实现多元主体协同共治和多种资源要素的有机整合。受制于崎岖多山的自然地理条件和肩负保护生态资源的时代使命，陕西F县在县委县政府的引领下以数字助农为切口，发展县域一体化数字经济，探索出一条“党政引领—多元整合—技术赋能”的有效路径。

（一）党政统领：以党建引领激发头雁效应

党政统领是县域发展的根本保证，能够焕发强大的引领效应、导向效应、凝聚效应和头雁效应，进而统筹县域资源配置、汇聚县域治理动能。在推进县域治理数字化转型中，

F县坚持党政的核心地位，将数字经济作为县域发展的“首位工程”，夯实数字基础，壮大数字产业，推进数字治理“五大行动”。一是发挥党政头雁效应。以县委书记为组长，以县长为常务副组长，成立数字经济工作领导小组，加强对全县数字经济工作的统筹领导、协调推进和督促落实；通过创建省市级先进基层党政组织，充分发挥党政组织的模范示范作用，在各行业一线业务骨干中发展党员，提升非公组织和社会组织“两个覆盖”质量，实现党政全方面、各领域帮扶引领。二是优化党政队伍结构。为进一步理顺党政机构工作职能，在党政内部队伍建设中创新实施县、乡（镇）、村换届“四项承诺”制度，实现领导班子“年龄降、学历升、结构优”目标；持续推进年轻干部“育苗墩苗”工程，择优选派年轻干部到基层社区“淬火”“练兵”，有力激发干部干事创业激情。三是创新党政工作方法。创新开展“云上党建引领高质量发展”系列直播活动，邀请专家、教授和优秀党员干部，结合党建引领高质量发展开展“党建+直播”活动，突破空间局限，改变传统授课模式，将党课讲台放入直播间，实现党政组织活动与新时代互联网发展的融合。举办各类培训班，为科级领导干部建立作风实绩档案，让一些退出领导岗位的干部下沉一线、服务乡村；充分借助红色教育学习基地资源、“主题党日+”活动等载体，通过理论学习中心组、专题辅导、参观红色教育基地、领导干部讲党课等多种形式，提升党员干部先进性纯洁性。以县域治理为重点，实施“党旗领航”工程，探索推行“1+4+X”党建嵌入模式，全方位构建“一核多元”治理新格局。

（二）多元整合：以力量嵌入链接分散资源

在县域治理中有机嵌入多元主体，整合资源，激活横纵交错的立体化县域治理结构，为县域治理提效增能。在推进县域治理数字化转型过程中，F县积极盘活、吸纳与整合多元主体力量与资源。在县域数字产业发展方面，在中央网信办的协助下，积极协调互联网公司、中国互联网发展基金会支持电商直播基地建设；协调网络安全公司支持电子政务外网改造，更换老化线路、增加网络安全设备，从价格和维保年限上给予大幅优惠；邀请企业进行实地调研考察，达成农产品合作意向，助推农产品销售渠道规模化、标准化、一体化。通过外部力量的有效嵌入实现社会分散资源的有效整合。一是链接社会组织资源，共创品牌形象。联合公益项目组，在对生态资源、特色产业等发展现状深度调研的基础上，创设由特有的生态物种资源所构成的品牌吉祥物，打造具有县域特色的区域品牌形象。二是链接市场资源，共助品牌发展。面对地方党政组织对发展文旅产业的需求，中央网信办积极整合脱贫攻坚、美丽乡村、乡村振兴等项目资金统筹建设，先后协调互联网企业及省发展和改革委员会通过捐资、拨付产业资金等方式推动中高端乡村民宿建设；引入头部在线旅游企业通过品牌授权、活动策划、形象设计、管家培育等方式扶持县域旅游餐饮产业发展。三是链接群众资源，共谋品牌推广。借助网红效应，协调网红达人，通过流量曝光、广告投送等方式，提升县域全域旅游的声量与影响力；协调互联网企业支持野生大熊猫保护区建设，借助游戏化、攻略化、体验化的方式，邀请全国各地人们在线上以减碳出行、认领保护地等手段参与到对自然保护区的守护行动中。

（三）技术赋能：以数字兴农助推效能提升

现代信息技术为县域治理提供技术支撑，是推进县域治理数字化转型的重要发力点。技术有效嵌入县域治理体系能够优化县域治理结构，为多元主体赋权增能，提升县域治理效能。一是数商兴农：培育数字产业。在中央网信办的帮扶下，打造“内容+网红KOL+电商”发展模式，组建综合物流电商服务中心和52个网点，实现电商物流网络节点全覆盖。发挥好大数据“乘数效应”，运用现代信息技术对传统产业进行全方位、全角度、全链条改造，推动传统产业赋能提升，促进上下游企业链式发展。加速电商特产馆建设，打造电商特色小镇，发展网红直播带货等业态，满足消费者对产品购买方式的便捷化、智能化、远程化需求。二是数智兴农：培养数字人才。引进数据标注企业以培育县域数字化人才，强化本土人才队伍建设，对农村电商、本土直播达人进行一对一指导。同时，把电商从业人员和相关行业干部送到电商产业发达地区开展数字经济培训，并引进外来人才。建立县级专家人才服务团，组建产业扶贫“110”技术服务队，进村入户“送教上门”，形成专家与企业、群众的“零距离”沟通、点对点服务。三是数库兴农：搭建数字平台。加快传统基础设施数字化改造提升，建设立体化数字化配套体系。强化网络基础建设，全面提升网络通信服务能力，建设全县大数据平台，实现数据的统一采集、汇聚、存储、应用，满足政府、企业、社会组织等多种数据服务需求；以“最多跑一次”改革为牵引，搭建全县政务服务共享平台，加快部门核心业务数字化转型。

四、县域治理数字化转型中“统合式赋能”的实践逻辑

数字技术既形塑县域治理结构，也在一定程度上受行政体系的制约。推动县域治理数字化转型，关键在于从权力、资源、技术三个维度实现数字技术治理与县域治理的有效调适。

（一）权力逻辑：技术集聚性强化基础性权力的下渗

技术的集聚性推动国家基础性权力向基层社会的延伸分为三个阶段。

第一， 结构场的“联结—强化”，即政社互动的数字整合。人工智能、大数据、区块链等现代信息技术与社会各领域的交互融通使社会治理结构重构。原本分散在不同地区的熟人在技术的作用下实现了跨时空联结，人们重新聚合起来并成为更强大的国家整合的民意基础。基于虚拟化策略，国家政权得以通过意志下渗和控制强化的双重路径，强化对社会的数字整合。在数字化时代，公共空间的范围从现实世界扩展到虚拟世界，县域政府与基层社会被拉到规模更庞大、监视更隐秘更强大的“超级全景监控”中。借助远程技术，县域政府得以实现对基层社会的超时空监视，而云空间强大的数据存储和提取功能为县域政府的社会整合提供了支撑。

第二， 博弈场的“差序—协同”，即体制规定的有限参与。数字技术嵌入县域治理可以通过创建数字化平台为基层协商民主赋能。因其扩散效应、普惠效应实现了社会资源与权力配置的共享与协同。此外，资源交换流通的低成本推动实现资源的“去中心化”，促使人们在社会资源分配中的关系从零和博弈向合作共赢转变。由于信息资源差距的缩小，个人对国家的依附性减弱，成为具有表达权、行动权、监督权的独立个体。然而，由于技术的历史存量、群众的数字素养差异等问题而加剧“数字鸿沟”。基于大一统观念的历史因素，国家政权与基层社会关系力量强弱差异的现实因素及多元主体利益诉求多样化、异质性、泛中心的现实需求，使党政组织在治理权力结构中始终占据核心地位，享有最终决策权。

第三， 信任场的“合法—认同”，即科层架构的情感衔接。权力行使方式在对他人偏好和观念潜移默化的形塑上转为权威，更具隐蔽性与执行效能。一是党政组织的政治属性使其在基层社会具有天然公信力，能够自然而然地在群众中建立信任机制，这种信任机制在技术的加持下转变为治理效能。“党—政—群”信任机制的建立，党和国家始终将实现最广大人民的根本利益作为履职的重要使命。为推动乡村振兴与发展，党和国家通过制定、调整与完善政策，协调、统筹与调配资源以保障民生，

解决“三农”问题，推动县、乡（镇）、村善治。借助数字化手段，宣传并解读政策内容，建构群众对政策的心理认同。通过搭建数字一体化平台，建立“党—政—群”联通机制，拉近国家政权对基层社会的情感距离，建立情感衔接，激起群众的主体意识与主体行动。二是对基层政府的数字化考核竞争机制并借此吸纳注意力，在一定程度上激起基层政权的自觉行动。县域政府将锦标赛制迁移至县域治理场域，将治理绩效与领导干部的晋升挂钩，通过领导观摩等手段，吸纳基层组织的注意力转向重点工作，依靠数字技术显化治理过程，在纵向控制与横向竞争过程中强化领导权威。

（二）资源逻辑：技术脱域性链接与整合治理资源

资源基础理论认为，企业依托异质性资源、知识及能力构建资源配置壁垒是解释企业获取高额利润的关键［24］，加强对多元主体异质性治理资源的有效获取与科学配置，实现对异质性治理资源的整合是县域治理有效的关键。数字技术的脱域性可以模糊资源边界，推动资源要素的自由流动，强化不同主体之间异质性资源的交换与整合。

第一， 针对物质性与非物质性治理资源的开发。物质性治理资源是指在治理过程中一切可调动和利用的人力、物力和财力资源。在数字化时代，信息技术能够链接多元主体并拓展其能力边界，为其参与社会治理赋权增能。借助互联网技术，积极培养电商人才，以“党建+直播”的形式，创新党政人才培养模式。通过数字化基础设施建设为县域治理的数字化转型提供物质支撑，统筹推进通信基站建设、数字人才培养基地建设、应急广播体系建设，配备配齐电商直播设备，为县域治理的数字化转型提速增效。在基层治理领域，非物质性治理资源包括制度逻辑、认知意识、文化观念。基层社会的制度逻辑包括建立在礼俗社会上的熟人逻辑及建立在法理社会上的规范逻辑。数字技术既实现了熟人逻辑在虚拟社会的延伸，又柔化了规范逻辑的刚性弊病，使两种制度逻辑的内在张力得以调适。

在推动县域治理数字化转型过程中，始终保持对老年人等数字弱势群体的关切，设置定制化服务。互联网带来的海量信息在潜移默化中助推群众主体意识的形成，而数字化平台开拓的参与渠道则激发了群众参与治理的主体行动。通过培养数字人才、开发数字平台等方式，将群众纳入县域治理行动中，强化群众参与治理的主体意识与主体责任。文化观念对县域治理具有导向作用，通过建立数字人才培养基地，多地调研学习经验，收集民意、启发民智，为实现县域治理数字化转型快速推动奠定基础。

第二，针对内生性与外部性治理资源的链接。内生性治理资源是县域治理数字化转型的根基与恒动力，能够保证县域数字治理长效稳健发展。实现内生整合，就是在深度挖掘与分析县域范围内可利用资源的基础上，围绕县域发展方向，培育本土化产业、本土化人才，激活内生发展动力。建设数字人才培养基地，通过经验学习、培训、竞赛等形式，提升群众数字素养，培养与数字经济发展需求相匹配的数字人才。外生性治理资源能够丰富县域治理数字化转型的多样化来源，为县域治理数字化转型带来活力。实现资源的外部嵌入，就是要开拓市场、社会组织等多方力量，并吸纳其为县域发展助力，借助组织项目的社会动员力量，扩大县域品牌的知名度与影响力；链接高校、科研院所等资源，以校地合作形式为县域经济发展提供科技动能协调统筹。

（三）技术逻辑：技术精准性推动治理空间与情境明晰

随着现代信息技术的迅猛发展，数字技术被应用于各种各样的治理场景之中，治理的触角延伸至社会的各个角落，使多样聚集的社会空间和错综复杂的社会情境逐渐清晰呈现［25］。

第一，直击治理发力点。数字技术因其精准、精细、全面的优势，推动治理模式由经验判断型向数据分析型转变，有利于准确找到治理需求点，设计更精细的治理方案，提供更细致的公共服务。一是实现需求的精准收集。借助大数据、互联网、人工智能等现代信息技术，分析汇总不同人群的行为特征和价值偏好，生成具象化、个性化的用户画像，并基于差异化需求信息，制定精细化的治理目标，精准施策，根据用户画像挖掘潜在需求，实现预防式治理，强化治理措施的针对性。二是实现手段的精准投放。凭借数字技术多维度、多领域、复杂化、合成化的特性，将其广泛应用于多个治理场景与全链条式的治理环节以获取、存储、分析、处理海量数据，并将治理的各个环节统筹联合起来实时监测，实现主体场景与对象场景的拓展与延伸，为各环节治理决策提供科学的现实依据，达成治理的供需匹配。

第二，优化治理路径线。数字技术的扁平化与去中心化特性，能够通过数字化平台、电子政务系统等手段，打通多元主体的意见反馈渠道，赋予多元主体以话语权和话语能力，实现治理链条的双向互动。在自上而下的信息传送机制中，数字技术的开放性与流动性有助于消解条块分割导致的信息孤岛现象，缩减信息下达的时空成本与信息传输过程中的折损，推动跨部门信息数据流动共享，建立自上而下信息全面、准确、高效下达的传送链条，实现多层级整体化、系统化、联通共治。在自下而上的意志表达机制中，数字技术为社会治理主体的意志表达提供平台渠道，为其建立参与机制，从而强化了多元主体的表达权与行动权，催化了基层自治力量的发展壮大。随着自上而下的直线型组织结构逐渐难以满足社会发展需求，组织结构由金字塔式向去中心式转变，社会治理运行体系向着国家与社会的互嵌的双向传导机制变革。

第三，构建协同治理面。数字技术驱动下的治理变革能够将碎片化的治理资源整合。整合多元主体力量与实现数据资源的跨区域流动，最终形成一体化治理格局；对治理过程进行整体性评估，建构精准全面的评估机制。借助互联网、物联网、大数据技术，将所有信息资源要素整合于“一张网”和“一张图”，通过数据构建的桥梁与基点，实现信息资源的多主体、跨地区、跨部门流动。数字技术可以显化治理过程和治理结果，展示完整的治理链条，通过对绩效评价中的复杂指标的科学分解与科学量化，实现更全面、精细、公平的评估机制，建立自动化的智慧评估体系，实现数据获取、样本选择、模型搭建、结果分析的一体化操作，并支持各种数据和文本信息的汇集整理、关联搭建与反复回溯［26］，提升评估效果。

五、县域治理数字化转型中“统合式赋能”的实现路径

县域治理数字化转型的价值目标是实现技术与制度的良性互动，即数字技术有效赋能“差序—协同”型基层权力体系，实现县域治理系统化、智慧化、多元化发展。依照“权力—资源—技术”的三维分析框架，在推动县域治理数字化转型中，实现“统—合—赋”有机统一，明晰权力边界，整合资源实现多元主体协同共治，警惕唯数据论思维和数字形式主义陷阱，有效规避权力无序扩张、多元主体有限参与和数字技术异化等风险。

（一）有边界的“统”：遏制权力无序扩张

第一，转变治理理念。一是党政组织的角色从“管理者”转为“服务者”，树立为人民服务的理念宗旨。党政组织要积极简政放权，主动还权于民、还权于市，从“无限政府”向“有限政府”转变，明确权力边界，做到有所为、有所不为，尊重市场在资源配置中的决定性作用，将党政组织的规模、职能、权力和行为方式置于法律和社会的规范之下。二是将社会主义核心价值观、党的“以人民为中心”的执政理念与基层治理目标进行功能性嵌入与结构性耦合，以回应群众关切、增进社会福祉为价值取向，建构以“人民主体”为立场的基层治理共同体，激发多元主体的集体行动意愿和自主治理能力。

第二，明确权责边界。一是在县域范围内进一步科学、系统、全面、统一地规范党政机关人员的职责，建立“县—乡（镇）—村”三级权力职责管理制度。县级层面要发挥集聚作用，从战略层面统筹部署县域发展思路，明确发展模式并推动重难急项目在乡（镇）、村落地，构建治理支持体系，以县域为整体招商引资，加大财政、基础设施等资源投入，放权于乡（镇）、村，防止过度管理、过度监督。乡（镇）级层面要发挥好联结县村两级的桥梁作用。既要对乡（镇）管辖范围内的各村情况有整体性、全面性把握，依照乡情对整个乡（镇）发展进行系统性、整体性规划部署，又要根据乡（镇）资源禀赋、历史文化传统等因素对县级政策因地制宜细化处理，督促各村贯彻落实并及时向县级层面上传和汇报项目推进情况及推进数据。二是建立健全各级党政机关办事人员的责任清单，形成权责明晰的追责问责机制，突出多元主体治理责任，将抽象的职责分工细化到具体治理工作中，确保治理过程中行动者、决策者、担责者三位一体落到实处。三是通过科学、公开、透明的考核机制，对治理行为进行公正合理的追责问责，依照权责设置对等的奖惩规则，并从多维度衡量被考核人员的综合能力，使党政机关办事人员在履职中实现“权—责—利”的有机统一，建立权责统一的奖惩机制。

第三，强化权力监督。强化党政组织的内部监督，通过完善党和国家监督体系，建立匿名监督反馈机制，推动自我监督的规范化、常态化运行。同时，发动市场、社会组织、群众等多元主体的力量，落实其表达权与监督权，无死角、全覆盖监督规范权力的运行，通过价值观引导等途径激发群众参与治理的主人翁意识，强化监督的主体责任；完善信访制度，借助现代信息技术建立线上意见反馈平台，降低监督成本；通过政务公开，保障多元主体的知情权；发挥新闻媒体的监督作用，提高社会监督效力，形成全方位的社会监督力量。

（二）立体化的“合”：为多元主体赋权增能

第一，凝聚主体共识。一是加强党政组织的思想政治引领作用。坚持和加强党对各项工作的全面领导，用党的理论团结教育引导多元主体，建立化解矛盾和凝聚共识的重要渠道，把握治理的根本方向。党政组织转变治理视域，将整个县域作为一个治理单元看待，通过制定城乡一体化发展规划和支持体系，破除资源不均衡流动的阻碍因素。二是激活主体参与意识。借助座谈会、意见建议线上反馈渠道、派遣专员入户走访及开设教育实践课堂等形式，创新方针政策、治理理念的宣传与解读策略，收集多元主体有关优化治理路径的意见建议，通过求同存异、平等协商机制广泛凝聚共识。

第二，形成主体合力。激活多元主体参与治理的积极性与主动性。通过制度保障群众参与治理、建言献策的途径，提高意见反馈的效率与针对性，以乡村政治精英带动群众参与治理的热情。通过建立一对一帮扶机制，形成社会组织、企业、村庄的对口帮扶，增强社会组织参与治理的责任意识。整合多元主体资源，建立数据信息开放共享平台，打破多元主体之间的信息壁垒，畅通信息资源的流动。优化治理结构，明确多元主体的职责范围，广泛吸纳社会力量，基于网格化管理理念，组建“企业+社会组织+网格员”共治的参与模式。

第三，协调主体利益。多元主体利益的有效调和是实现多元主体共治的前提条件。协调主体利益就是在保障根本发展利益的基础上，确保多元主体利益的最大化。

由党政组织推动，引导市场、社会组织、群众等多元主体切实表达自身利益诉求，全流程参与治理各环节；以规范性文件对多元主体利益问题进行规定，明确主体权利与义务，防止矛盾冲突；设立利益协商专门机构，通过多主体联席会议、合作办公室等形式建立多元主体参与治理的联合机构，由第三方担任利益仲裁机构，调和多方矛盾以达成共识；综合考虑多元主体的差异化治理资源禀赋，建立多维度评估标准，制定利益补偿方案，通过税收优惠、补贴等手段实现多元主体的利益平衡。同时，搭建县域数字服务平台。现代信息技术能够打破信息壁垒，为实现县域一体化发展提供技术支撑。推进“县-乡（镇）-村”三级联动治理，以数字中国建设为机遇，加快补齐乡村数字基础设施短板，搭建县域内一体化数字信息服务平台，实现资源要素在县域范围内的自由流动，重视乡（镇）建设，提升乡（镇）对区域内和村庄的联结作用，加强各要素整合。建立县域信息库和数据云台，以制度化、常态化机制规范数据上传和更新制度，设置专门机构和专业人员进行数据监管。实现县域“一张图”“一平台”“一智库”，实现事件与诉求处置和响应三级贯通，形成跨部门、跨区域和跨层级的事件处置闭环。

（三）去悬浮的“赋”：规避技术异化风险

第一，提升主体数字素养。构建差异化实践应用场景，通过模拟组织内部办公与对外履行职能中可能应用的线上办公场景，针对电子政务平台、智慧社区等特定平台培训以提高数字素养。促进校地合作、企地合作，依托社会力量开展数字素养培训，丰富数字素养教学资源供给来源。因地制宜设置个性化、差异化数字素养考核标准，构建针对基层政府人员关于数据获取、软件操作、技术应用等方面的多维度考评体系。加大对数字技术应用的宣传力度，通过召开村民大会、印制宣传册，短视频、微课程等电子影像等手段，集中授课、能人带动、组建技术讲解团、组织外出学习调研等方式，推广数字技术，实现宣传入户、具体到民，培养群众以开放的心态拥抱技术革新。

第二，警惕虚假数字陷阱。基层治理要避免陷入无效内卷的“数据大比拼”，树立以人为本的基层治理价值追求。数字化建设以增进民生福祉为导向，借助数字技术高效精准解决群众的切实需求，实现技术工具理性与价值理性的调适。摒弃“唯数据论”，最根本的途径就是建立兼顾质量与数量、层级化、多维度的考核指标，在量化考核指标的基础上补充设立质性考核指标，形成科学合理的竞争排名机制，避免数字“增负”。梳理数字服务平台功能，淘汰清扫并整合优化功能重复、闲置的工作群、电子政务平台，因地制宜配置数字化资源，实现资源的高效利用。同时，强化数据安全保障。健全完善有关数据安全、个人信息保护等方面的法律法规，有效约束信息的非法提取，防范信息泄露。通过对个人信息数据的访问控制、数据加密、数据脱敏等，跟踪数据信息的流动轨迹，实时动态评估风险，及时发现潜在的数据安全威胁，确保个人信息数据安全。借助互联网、新媒体平台，积极宣传数据安全知识，针对青少年、老年人等重点人群开展定制化数据安全教育方案。通过区块链等现代信息技术实现数据使用的全过程监测与溯源，完善数据泄露应急机制，严厉打击危害数据安全的行为。

第三，实现技术理性与乡土治理逻辑的有效调适。一是借助互联网传递传播乡土文化，增强和扩大乡土文化的影响力和覆盖面。

突出群众主体地位，通过方言、手工艺品等文化符号，借助信息技术手段重点突出文化的情境性和体验性，唤起群众的情感联结与文化认同感。二是将数字乡村建设有机嵌入乡土文化中。在推进数字乡村建设中，综合考虑乡村乡情及资源禀赋情况，避免与群众广泛认同的文化价值取向发生冲突，在不破坏原有村落布局的基础上，建设数字化基础设施，在尊重乡风民俗的基础上融入数字技术应用，实现技术资源与人情、村干部权威性、面子等柔性资源相互配合、共同发力。

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Integrated Empowerment： Practical Logic and Path Orientation of Digital Transformation of County Governance

——Based on the Case Study of F County， Shaanxi Province， the National Digital Rural Pilot County

Abstract：

To promote the digital transformation of county governance， it is necessary to construct the theoretical model of “integrated empowerment” with a horizontal governance network of “Party and government leadership—multiple integration—technology empowerment” and a vertical governance system of “county—township （town）—village” linkage. And it is necessary to clarify the power boundary， avoid the risk of technological alienation.

Key words：

county governance， integrated empowerment， digital transformation， technical empowerment