驻马店市农村土地经营权流转情况探讨

一、基本情况

驻马店市现有家庭承包经营农户184.48万户，耕地面积880.37万hm2。家庭承包经营耕地土地经营权流转总面积22.94万hm2，流转出承包耕地农户46.83万户，分别占家庭承包经营耕地面积、承包农户的25.95%、25.38%。流转入农户的承包耕地面积9.19万hm2，

流转入家庭农场的承包耕地面积3.69万hm2，流转入农民合作社的承包耕地面积8.90万hm2，流转入企业的承包耕地面积1.16万hm2，分别占流转总面积的40.05%、16.10%、38.81%、5.04%。

二、变化趋势

（一）流转面积日趋规模化

随着城镇化进程的不断加快，农民增收渠道不断拓宽，农民不再单纯依靠经营承包地获得收入。据统计，“十三五”期间，农村居民人均可支配收入逐年增长。其中，经营净收入占比呈逐年下降趋势，转移净收入占比呈逐年上升趋势；工资净收入年均增速明显高于经营净收入。同时，驻马店市认真开展农村承包地确权登记颁证工作，为农民“确了实权、颁了铁证”，为土地流转奠定了基础。在此背景下，驻马店市土地流转面积日趋规模化。2021年，全市经营耕地面积为3.33～6.67 hm2的农户有22 377户，经营耕地面积为6.67～13.33 hm2的农户有7829户，经营耕地面积为13.33 hm2以上的农户有2213户。

（二）流转管理日趋严格化

近两年，驻马店市积极推广农业农村部和国家市场监督管理总局制定的《农村土地经营权出租合同（示范文本）》，引导当事人参照合同示范文本订立合同，做好相关土地使用政策宣传和档案管理工作；开展全市基本农田流转情况摸排，规范农村土地经营权流转。自全省流转耕地“非农化”“非粮化”专项整治工作开展以来，驻马店市严格按照专项整治方案要求，扎实开展排查整改工作。目前，各项整改任务已全部完成。全市排查流转耕地“非农化”“非粮化”主体16 244个，流转耕地面积14.44万hm2。其中，存在流转耕地“非农化”问题的主体有3个，涉及面积0.32 hm2，问题均为国办“非农化”文件印发前发生，现已全部整改；存在流转耕地“非粮化”问题的主体有101个，涉及面积749.73 hm2，有100个为国办“非粮化”文件印发前发生，涉及面积743 hm2 ，现已完成整改的主体有77个，涉及面积569.17 hm2；有1个问题为国办“非粮化”文件印发后发生，涉及面积6.73 hm2，现已整改完成。存在流转耕地不规范问题的主体有 1587个，流转合同不规范有2689本，现已全部完成整改。存在流转档案管理不规范问题的乡镇有7个，流转台账、备案不规范的乡镇有7个，流转备案不规范的行政村有75个，现均已完成整改。此外，开展全市生态廊道造林绿化违规占用耕地问题摸底排查，稳妥有序地推进超标准绿化流转耕地问题整改。

（三）土地流转租金稳中有涨

调查发现，自2017年以来，西平县土地流转租金逐年上涨。通过测算，驻马店市土地流转租金稳中有涨，主要有以下三个原因：一是粮食价格上涨和粮食生产连年丰收，提高了种粮收益，承租方愿意提高土地流转租金；二是部分承租方为实现土地集中连片经营和规范化管理，不得不提高土地流转租金；三是种粮收益提高使得流转出农户随行就市，要求提高土地流转租金。

（四）土地流转带动效应明显且双方利益共赢

调查发现，西平县仁和种植专业合作社，流转土地333.33 hm2，流转价格每年每公顷12000元，合作社社员316人，每年农机作业面积666.67 hm2以上，辐射带动种植户12 000户。同时，合作社实行了“六统一”和“四化”管理模式，将社员的种植风险降到最低。合作社统一购进农资再供应各家农户，仅凭此一项，每户就能节省300多元。利用综合性大型耕种设备和先进种植技术对土地进行托管、流转，不但解决了农村劳动力短缺难题，而且有效节省了生产成本，每公顷土地仅机械使用成本就节省450～750元，生产成本明显降低。

三、存在的主要问题

（一）种粮成本不断攀升

1.土地流转租金较高。2024年粮价上涨，直接带动土地流转租金提高。就西平县来讲，2024年粮价上涨使土地流转租金提高为每公顷15000～18000元。

2.用工成本增加。目前，农村青壮年劳动力大多外出务工，留守农村的劳动力减少，导致种粮用工成本增加。就西平县来讲，以前用工成本为每人每天50～60元，现在为每人每天80～90元。从遂平县槐树乡某种粮大户处了解到，玉米大豆带状复合种植仅打药环节用工成本为每人每天100元。

3.农资价格攀升。目前，种子、化肥、农药价格上涨使得每公顷种粮成本增加1050～1950元。以西平县为例，2021年，每袋化肥价格为130～140元，2024年每袋化肥价格为180～190元，麦种从每公斤5.2元上升到7元，加上农药等价格的上涨，每公顷平均种粮成本增加近1500元。

（二）集中连片流转较难实现

目前，一家一户的小农户式生产依然是驻马店市农业生产经营的主要形式。由于一家一户分散经营，任何一个经营主体若想实现土地集中连片经营都需要得到所有农户的许可，这在实践中难以实现。同时，耕地质量等级差异也在一定程度上增加了流转入主体的调地难度，导致流转耕地碎片化。从正阳县清源街道某种粮大户处了解到，有的农户固守自家的承包地，存在“金不调银不换”的思想，土地集中连片流转较难实现。

（三）乡村两级管理主体缺位

农经机构承担着新型农业经营主体与服务主体建设指导、农民负担监督管理、农村土地承包与流转管理、农村土地承包经营纠纷调解仲裁、宅基地改革与管理、农村集体产权制度改革及发展农村集体经济等任务。目前，驻马店市乡镇没有成立农经机构，土地流转工作多由乡镇农业农村服务中心（现部分县（区）改为乡村振兴服务中心）承担，但由于财力、物力、人力紧缺，对土地流转的管理仅仅停留在一般性的引导管理上。村一级管理工作繁重，人员匮乏，部分村干部对土地流转认识不足，主观上认为这是农户与承租方自己的事，对双方缺少有效的指导和管理。由于乡、村管理缺位，造成土地流转呈现一定的自发性与随意性，阻碍了土地的规范化流转。

（四）土地流转服务体系不够完善

1.驻马店市缺少统一规范的土地流转服务体系。县级未建立农村产权流转交易市场，土地流转工作多由县农经站承担，人员较少，指导服务跟不上；乡镇未批准成立规范的土地流转服务中心，无农经机构和人员，缺少专职人员负责土地流转工作。

2.农业社会化服务发展水平不高。驻马店市农业社会化服务还处于发展初期，服务覆盖范围、服务标准等不能充分满足新型农业经营主体的实际需要。

3.对土地流转缺乏正确认识。当前，土地仍然是大部分农民主要的生活保障手段，仍然是农户主要的生产资料和农户收入的主要来源。土地流转是新生事物，部分干部和群众对土地流转的认识较为模糊，担心流转后将失去土地承包经营权，影响自身利益。加之受传统小农意识的影响，部分农户宁愿粗放经营，甚至撂荒，也不愿将土地流转出去。

4.缺乏风险保障机制。一方面，农民担心土地流转给企业后，受企业的经济实力和自然灾害的影响，租金不能兑现；另一方面，企业也担心农民法制意识淡薄，单方毁约，给企业造成重大损失。再加上农业投资存在自然和市场的“双重风险”，土地流转中若不建立相应的土地流转风险保障制度，既影响土地投资经营者的积极性，又影响土地经营权流转。

四、工作建议

（一）加强政策扶持

农业是一种经济效益较低的产业，粮食生产尤为明显。因此，推动土地流转，发展粮食规模生产，保障国家粮食安全，政策导向是关键。市、县两级政府应出台配套政策，为新型农业经营主体提供财政、金融、信贷、用水、用电等支持。建议完善保险政策，特别是极端灾害性气象条件下保险理赔制度，创新保险品种，探索开展目标价格、目标收入等农业保险，增强农户抵御自然灾害的能力，通过多渠道、多路径有效化解规模种植风险，保障规模种植风险可控。此外，市、县两级财政要列支一定资金，采取担保补助、贷款贴息、政府购买服务、以奖代补、先建后补等方式，支持新型农业经营主体发展。

（二）加大引导力度

一是深化农村承包地“三权分置”改革，赋予农民更加充分而有保障的土地承包权，让农民放心进行土地流转。二是鼓励和引导农村承包土地经营权向家庭农场、农民合作社等规模经营主体流转，发展多种形式规模经营。三是鼓励经营主体间、经营主体与农户间加强联合与合作，适度增加规模经营面积，并建立健全规模种植风险承受能力评估体系。

（三）健全管理机制

一是加强基层农经队伍建设，增设机构，增添人员，确保事有人干、责有人担。乡镇政府要切实履职尽责，加强对区域内土地流转及流转合同的管理，指导土地流转双方签订统一规范的书面流转合同。二是建立土地流转台账，健全流转合同登记备案制度、档案交接制度、借阅保管制度等，确保土地流转合同的规范性、流转档案的完整性与安全性。作为农村土地的所有权主体，村集体要引导双方履行规范的土地流转手续，并及时向发包方备案。同时，要对规模流入土地经营者的资质、资信进行认真审查和风险评估，促其建立风险保障基金，杜绝个别村组干部利用职权随意将集体土地强制流转而损害农民利益。

（四）完善服务体系

一是根据实际情况建立健全农村产权流转交易市场，逐步构建农村产权流转交易市场体系、工作体系、政策支持体系和管理制度体系。二是完善乡镇流转服务中心工作机制，健全机构，充实人员，明确责任，为流转双方提供服务。三是积极培育社会化服务组织，开展示范创建，加强培训和指导，为新型经营主体提供高效服务。

（五）土地流转要坚持经营规模适度原则

在土地流转中既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。应充分考虑自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，确定当地土地规模经营的适宜标准，防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。

作者简介：郭冬亚（1978— ），女，河南驻马店人，大专，高级农经师，主要从事农业经济管理相关工作。

（责任编辑" "刘沛儒）