光绪初年鸦片禁政与西北诸省督抚的应对

［摘 要］同光年间，抑制罂粟泛滥是社会治理的重要内容之一，但是，清廷查禁本土罂粟种植的同时允许洋药纳税贸易，这一矛盾政策导致外省督抚禁弛态度游移。丁戊奇荒爆发后，种植罂粟造成的粮食减产问题凸显，西北省份对罂粟查禁更趋严厉。晋陕两省督抚有意将禁种罂粟与禁烟要政相区别，依据地方实情进行自我决断，反映了区域应对的特殊性和个性化。从灾荒背景下透视国家禁政的推进，可见督抚治理受到筹饷、民食等因素的牵制，清廷依违弛禁的政策取向也是一个不容忽视的因素。将禁政与税政贯通起来观测，有助于加深对区域禁政与国家治理策略的理解。

［关键词］丁戊奇荒；西北地区；鸦片；财政；禁烟

［中图分类号］K25［文献标识码］A［文章编号］05830214（2025）02003509

第二次鸦片战争期间，进口鸦片更名为洋药，准许通商贸易王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，北京：生活·读书·新知三联书店1957年版，第117页。，土产鸦片（土药）随即弛禁征税。本土罂粟因制造土药获利较多，在民间大量种植。为保障民食，清廷不得不重申罂粟种植禁令。土产鸦片“种销非法”与进口鸦片“贩卖合法”成为晚清社会的怪异现象。光绪初年，晋、陕、甘等西北省份遭遇严重旱灾，鸦片征税与禁种罂粟的矛盾更加突出。目前学界对灾荒影响下的罂粟治理过程讨论较多，或从主政者与京官间的冲突入手，探寻央地间的不同声音张继莹：《财政、鸦片与救灾——以清末“丁戊奇荒”为中心》，《社会史研究》第4辑，北京：商务印书馆2016年版，第55～69页。；或关注督抚的禁烟思想与实践赵维玺：《左宗棠的西北禁烟思想及其实践》，《青海民族研究》2011年第3期，第132～137页；刘增合：《鸦片税收与清末新政》，北京：生活·读书·新知三联书店2005年版，第1～6页。；或探讨同光年间“明禁暗弛”的鸦片治理现象秦和平：《四川鸦片问题与禁烟运动》，成都：四川民族出版社2001年版，第8页。以及灾荒与鸦片的关系等代表性研究有王金香：《洋务派禁止鸦片主张述评》，《山西师大学报》1990年第4期，第56～60页；赵英霞：《近代山西鸦片问题述略》，《山西大学学报》2000年第1期，第50～53页；马瑞：《同光年间左宗棠甘肃禁烟考述》，《档案》2010年第6期，第26～29页；郝平：《力禁“花田”重农桑——李用清“丁戊”救荒活动考察》，《古今农业》2010年第3期，第38～45页。，鲜有从税政与禁政的矛盾、纠葛入手，分析清廷禁政依违的政策冲突与督抚禁弛难定的游移态度的研究成果。本文转换视角，从鸦片禁政与弛禁征税的矛盾入手，揭示大灾背景下清廷与西北省份督抚应对洋药合法而土药禁弛两难的窘境，剖析“财政”与“禁政”取舍依违的纠结，展现晚清中央与地方在国家治理问题上遭遇的困境。

一 咸同两朝严禁罂粟政策与施政困境

咸丰初年镇压太平天国期间，清廷面对筹饷压力，“应急变制”，令督抚自谋纾困刘增合：《太平天国运动初期清廷的军费筹济》，《历史研究》2014年第2期，第65～72页。，地方私征鸦片税厘的情况随之出现。第二次鸦片战争过程中，在英方胁迫下，加之国家财政窘困于恩德编著，姚建龙校勘：《中国禁烟法令变迁史》，北京：中国人民公安大学出版社2021年版，第85～87页。，清廷对鸦片开禁收税，取消罂粟种植禁例光绪《清会典事例》第9册，北京：中华书局1991年版，第1014页。，制定了进口、土产鸦片的征税章程中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第9册，桂林：广西师范大学出版社1998年版，第148～149页。。其中对土药种销环节征税虽有利于缓解财政困境，但此举诱发了民间广植罂粟，导致粮食减产。督办山西筹饷总局司道所贴告示阐明此间弊害：“自洋药弛禁以来，小民无知，因见栽种罂粟之利较五谷稍厚，遂视为利薮，始而山坡水湄偶尔播种，近则沃土肥田种植日广，以致粮食渐缺，粮价日增。”光绪《广灵县补志》卷六《政令》，清光绪六年刊本，第1页。大学士祁寯藻也发觉各省罂粟种植“日炽”祁寯藻著，任国维总主编：《祁寯藻集》第1册，太原：三晋出版社2011年版，第293页。，威胁民食生计。为此，重申罂粟禁令成为保障国计民生的重要政策调整。同治年间，朝廷在允许洋药纳税贸易的同时重申罂粟禁例，形成征税与禁种并行的鸦片治理格局。同治四年（1865年）二月，晋抚沈桂芬为保障民食，倡禁罂粟，在促动清廷调整鸦片税政方面发挥了关键作用。沈氏指出：“俾小民专务稼穑，虽于坐贾厘金稍减，然所失者小，所全者大。”袁晓聪、曹辛华、缪剑农主编：《缪荃孙文献辑刊》第14册，北京：北京燕山出版社2019年版，第65页。此折引起清廷重视，二月二十八日，内阁明发上谕，令各直省督抚通饬所属一体严禁罂粟种植。清廷此举旨在保障民食，使“丰年有仓箱之积，歉岁无匮乏之虞”，但仍继续执行洋药纳税行销政策中国第一历史档案馆编：《咸丰同治两朝上谕档》第15册，第92～93页。。

罂粟种植和进口鸦片管控办法两歧，朝廷这种彼此冲突的决策饱受争议。其中从财政角度立论者影响较大，郑观应早在同治元年即提倡自产土药抵制洋药，可以减少白银外流，减轻筹款压力，且有瘾轻病浅等益处夏东元编：《郑观应集》上册，上海：上海人民出版社1982年版，第19页。。其后提倡弛禁征税者多持此论。重申罂粟禁令出台后，广东广宁县知县杜凤治直言禁种罂粟是“夷人欲利专归于己”邱捷点注：《杜凤治日记》第3册，广州：广东人民出版社2021年版，第1192页。。曾任刑部主事的倪文蔚也对禁种罂粟表示不解：“厘局于药土另设能员，以征税之多少课殿最，中土种罂粟者有禁，专为彼族生财，此鄙人之大惑也。”上海图书馆历史文献研究所编：《历史文献》第15辑，上海：上海古籍出版社2011年版，第112页。这种以土药抵制洋药的“鸦片商战”观念，在重申罂粟禁种政策后广为传播刘增合：《晚清“鸦片商战”观与近代经济民族主义的非理性》，《河北学刊》2005年第3期，第105～110页。，为弛禁罂粟提供了舆论支撑。

此外，在征税与禁种并行之下，刑部并未对土药种销严定科条，主政者申禁罂粟、惩处违禁案例缺乏制度保障，在清代“照例科断”的背景下，呈现出政策虽然“严禁”，实际处罚却难以落实的窘境。同治七年三月，面对防堵捻军缺饷的困境，署理山西巡抚郑敦谨提出将已种罂粟按亩收税，接济防饷《郑敦谨奏为晋省禁种罂粟久无成效请变通办理事》（同治七年三月初三日），中国第一历史档案馆藏（按，本文以下引用军机处录副奏折、宫中档朱批奏折、青海档，均出自该处，下文不再一一标注），军机处录副奏折，档号：035075003。，受到户部与刑部大臣驳斥，令遵禁谕办理B14 《沈家本辑刑案汇览三编》第7册，南京：凤凰出版社2016年版，第331～332、332～333页。。但晋抚与藩司胡大任不顾山西土瘠民稠、谷不敷食的实情，仍派员向各州县征收罂粟花税，这种短视行为被江南道监察御史郭从矩视作是“听任藩司为此目前苟且之计”《郭从矩奏请饬山西巡抚严禁种植罂粟花事》（同治七年六月十二日），军机处录副奏折，档号：035075004。。然而，清廷在确定信息来源可靠的情况下却未采取任何惩处措施，仅令该抚查明具奏《清穆宗实录》卷二三五，同治七年六月戊午，北京：中华书局1987年版，第250页。。六月，郑敦谨根据司道报告的信息阐明民间罂粟开花成熟，不愿劝民改种，且未出现委员抑勒之事，仍欲照章征厘《郑敦谨奏为遵旨查明种植罂粟情形事》（同治七年六月二十一日），军机处录副奏折，档号：035075005。。由于山西罂粟已“势难勒令改种”，部臣除强调不准抑勒需索外，准其照常收厘，令以同治八年为始，一概施禁B14。禁令文本要求与部臣解释差异的情况由此可见一斑。值得注意的是，面对各省种植罂粟的积习，朝廷将禁政督责之权下移，寄希望于主政者认真稽查。当晋抚提出当下种植罂粟“有利之可贪，并无法之足畏”，请严定科条时，刑部予以回绝。部臣认为，督抚“若徒视为具文，虽严定章程亦不过虚应故事”，不愿做此“有名无实”之事B17 祝庆琪等编撰，尤韶华等点校：《刑案汇览全编》，北京：法律出版社2007年版，第353、353～354页。。同治八年，刑部大臣进一步重申禁政职责在下而不在上，否决了署理黑龙江将军德英对违禁者从重定罪的提议《德英奏请饬部议定东三省栽种罂粟罪名事》（同治七年十二月初三日），军机处录副奏折，档号：035075007。。在他们眼中，“栽种罂粟花从前定例非不严峻，而此风究未能尽息。总在该将军力加整顿……庶几人知俭朴而颓风亦可渐挽”B17，这也就把管控措施不力、禁种成效不彰的责任推给外省。

与此同时，外省须应对京协各饷的筹款压力，禁种罂粟将导致本省财源流失，加剧本省财政拮据程度，自然受到地方官员的抵制。同治十年，御史吴镇参奏称：“四川各州县未经查禁私种罂粟，并将洋药税一项按粮摊征。”清廷据此判断四川“奉行不善”，他省亦“在所不免”。为了区别鸦片税政与禁政，清廷要求各地“于征收洋药税务，止宜稽察商贩，不准按粮摊征”，同时禁止民众私种罂粟《清穆宗实录》卷三一八，同治十年八月丁丑，第201页。。四川总督吴棠则在复奏中辩称，其“按粮摊收”与部臣频繁催饷有关，并强调本省筹措京饷与西藏台饷的为难情形，显然不想舍弃此项财源。如其转引四川布政使王德固、盐茶道傅庆贻的话指出，四川此前洋药税厘收不敷解，土药亦出产日稀，故有“据绅粮公议，禀请按粮摊收”的举措。现奉谕严禁按粮摊征后，州县官员“自顾考成，均可永远停止”，但各地收数“势必倍减于前”，请由百货厘金弥补《吴棠奏为遵旨严禁按粮摊征洋药厘税并禁罂粟事》（同治十一年三月初四日），军机处录副奏折，档号：035075009。。实际上，御史虽屡次参劾行省种植罂粟，但在财政压力下，地方官员私征亩税一事难以根绝，晋省官员屡受参劾便是显例参见《清穆宗实录》卷三三六，同治十一年七月戊子，第433页；卷三五九，同治十二年十一月甲寅，第754页；卷三七〇，同治十三年八月乙未，第903页。。面对部臣迭次催款，各省普遍接受的传统做法是，在形式上颁布禁令，私下却阻止落实禁令。这一点，在英国驻北京代办弗雷泽（Fraser）的报告中有相关记录参见《1840年至1885年关于鸦片战争和鸦片贸易文件》（“Correspondence，Returns，Orders in Council and Other Papers Respecting the Opium War and Opium Trade in China，1840—1885”），《英国议会文书：“中国”》（British Parliamentary Papers：China）第31卷，香农：爱尔兰大学出版社1971年版，第442页。。此外，地方官员抵制禁令落实还与谋“私利”相关。福建道监察御史游百川将罂粟难禁归因于“地方官吏借端渔利，既不肯实力严究，而督抚大员亦复姑息为心”姚吉成、左登华：《游百川奏折整理与研究》上编，天津：天津古籍出版社2018年版，第33页。。山西巡抚鲍源深、驻英公使郭嵩焘等人直接将山西罂粟治理乏效与吏治废弛相联系，或指责州县官员纵容丁胥“包庇按亩抽费”，或称“吏治废弛日甚，欺诬粉饰，莫知为非”，这在杨亦铭等人纂修的《广灵县补志》中亦有体现参见《鲍源深奏为条陈查拿游勇禁止栽种罂粟并酌度开铸情形事》（同治十一年十二月十五日），军机处录副奏折，档号：035075011；《郭嵩焘请禁鸦片烟第二疏》（光绪三年），马模贞主编：《中国禁毒史资料》，天津：天津人民出版1998年版，第286页；光绪《广灵县补志》卷六《政令》，第3页。。

清廷在财源紧缺与禁例不严的情况下将罂粟禁政督责之权下放给地方督抚，而督抚禁弛态度游移，导致同治年间罂粟种植屡禁不止，形成了侵害农田的局面。时人按山西土田志书约略计算，“每县之田种罂粟者不下十之三四，合全省土田计之，应占十五万顷，是皆膏腴之田”，由此指出罂粟侵占田亩，合计岁缺粮达1500万担光绪《广灵县补志》卷六《政令》，第6页。。山陕相邻，陕甘等地广植罂粟成为山西相关报道的负面教材，如忻州禁种罂粟歌载：“试看陕甘，种法熟谙，西土遍售，得财心贪，十余年中，惨杀何堪。”光绪《忻州志》卷四一《附记》，清光绪六年刻本，第18页。解州则称，膏腴之地尽植罂粟导致谷麦寥寥，“秦豫各接壤，大率皆然”光绪《解州志》卷一一《祥异》，清光绪七年刻本，第27页。。陕西定远将种植罂粟视作民生之害，“种植必择肥饶善地，尤为妨农之甚”光绪《定远厅志》卷八《食货志》，清光绪五年刊本，第4页。。甘肃有方志记录了本地罂粟种植日多、食者亦众的情况，直言“倾家而致死者，不可屈指数”光绪《重纂秦州直隶州新志》卷三《食货（礼俗附）》，清光绪十五年刻本，第13页。。自光绪二年（1876年）始，晋、陕、豫等省出现罕见的旱灾饥荒，尤以光绪三年、四年最为严重，史称“丁戊奇荒”。此次灾荒加剧了西北省份督抚治理罂粟的紧迫性。作为中国北部鸦片的主要产区，晋、陕、甘三省禁种罂粟成效有限，导致清廷“歉岁无匮乏之虞”的预设与现实背道而驰。就晋、陕等地罂粟治理的情况而言，晋抚沈桂芬早在同治四年即倡禁罂粟，然直至光绪年间这一问题仍未得到有效解决。光绪二年八月，晋抚鲍源深已因疾开缺，由于北方数省雨泽延期与谷价骤涨，他预见荒年粮储不足可能对民食造成重创，奏请清廷重申罂粟禁例《包（鲍）源深奏请严禁罂粟明定考成折》（光绪二年八月），马模贞主编：《中国禁毒史资料》，第280页。。但灾情迅速扩散，未给继任巡抚曾国荃治理罂粟预留时间。陕甘等地迭遭兵燹，情况错综复杂。同治八年，陕甘总督左宗棠已在该地推行禁烟行动。同治十一年，朝廷意识到陕甘等地受创后耕垦无多，在支持左宗棠严禁罂粟种植的同时，禁止外省土药入境，并令各省一体奉行《清穆宗实录》卷三四五，同治十一年十一月丁酉，第539页。。此举加强了对全国土药种销的管控，但至同治十三年四月，甘肃仍有知县纵容民间种植罂粟《清穆宗实录》卷三六五，同治十三年四月壬辰，第834页。。

咸同军兴以降，朝廷未能遏制罂粟种植侵害农田的局面。糜饷劳师与苛捐杂税致民力疲敝，仓储枯竭，北方原有的“防灾备荒”体系日趋瘫痪，备荒能力减弱夏明方：《也谈“丁戊奇荒”》，《清史研究》1992年第4期，第86～90页。。丁戊奇荒发生后，晋、陕、甘等省急需通过治理罂粟来保障民食，但在区域利益与鸦片税政的制约下，主政者举措各异，呈现出区域禁政差异。

二 荒政冲击背景下晋陕罂粟禁政的差异性应对

受灾荒冲击的影响，西北省份严重缺粮，督抚在治理罂粟的同时又不忍摈弃鸦片税源，导致拓展财源和禁止鸦片种销彼此矛盾。在吏治、筹饷等因素制约下，主政者利用清廷鸦片禁政与弛禁征税的矛盾，结合区域特点进行差异化治理。大致说来，曾国荃主张“缓禁”，左宗棠强调“厉禁”，其治理施策的纠结和变化，通过落实罂粟禁政与保障鸦片税收体现出来。

1.晋省缓禁施策与固守药厘

光绪四年正月，面对罂粟种植导致“民间蓄积渐耗，几无半岁之粮”的紧张局势⑥ 《申明栽种罂粟旧禁疏》（光绪四年正月二十六日），梁小进主编：《曾国荃集》第1册，长沙：岳麓书社2008年版，第258～260、259页。，稽查山西赈务的前工部右侍郎阎敬铭与晋抚曾国荃联衔奏请申明罂粟旧禁，但二人在落实罂粟禁政方面见解不一。曾国荃将筹饷赈灾置于首位，强调禁种罂粟只可“徐徐收效”⑨B13 《复阎丹初》（光绪四年二月、三月），梁小进主编：《曾国荃集》第3册，第505、522、522页。，其“缓禁”主张与忧虑地方官吏滋扰相关，“不忍再纵贪吏、奸书、蠹役悬厉禁以摧残民气”B11B12B16 冯雷、王洪军整理：《阎敬铭友朋书札》下册，南京：凤凰出版社2021年版，第468、465～466、473、458页。，因此在请旨重申罂粟“旧禁”并停收罂粟亩税的同时，提倡民间“自相钤制”⑥。此外，清廷明知民间栽种罂粟“积习相沿”中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第4册，桂林：广西师范大学出版社1996年版，第33页。而少有整治措施出台，也使曾氏缺乏禁绝罂粟的决心，“大约此病与本朝相为终始，令人浩叹！”《复郭意诚》（光绪四年二月），梁小进主编：《曾国荃集》第3册，第507页。概言之，山西吏治败坏与清廷态度游移，已使该抚措手为难，加之清廷罂粟禁例不严，惩处措施难以起到震慑作用⑨。曾国荃面临“既乏治人，又乏治法”的治理困境，“严申禁令”反而可能“徒益纷扰”《复李菊圃》（光绪四年十二月），梁小进主编：《曾国荃集》第3册，第599页。，故主张采取“缓禁”策略。

曾国荃虽已上奏禁烟，但内心仍纠结于州县官员如何落实禁政。按照曾国荃的赈灾计划，办理禁烟应在赈务之后，但受到御史督催，不得不提前上奏办理此事，“国荃初意夏前只办赈务……今菊圃诸君子佥谓此事迫不及待，自不可置为后图”，这使其担忧“行法不得其人，利少而害仍多耳”B11。伴随晋省禁烟策略获旨允准，协办赈务的御史李用清又三次致函曾氏，检举州县官员不张贴禁种罂粟告示，暗指曾氏不肯严禁罂粟，曾氏“不得已”，又督促州县官员“严刑厉禁”，“以顺正绅之所请”B12。实际上，李用清督催“厉禁”并未减少曾国荃内心对落实禁政的纠结。为了保障灾后与民休息，曾国荃在禁令文本与禁政落实方面，呈现出宽严不一的态势。文本虽称“严刑厉禁”，实际落实罂粟禁政则要求“慎重为之”，如其一方面宣称“前既颁发告示，嗣复严札通行，不啻三令五申，舌焦唇敝”，自愧于无力改变地方官员因循不为的现状B13；另一方面则在州县落实禁烟活动中提倡“宽政”。禁吸一节，曾国荃提醒解州地方官员“深思远虑”；请发禁烟告示方面，他也交由地方官员自行出示晓谕。曾国荃尤其强调：“该牧洞悉民隐，历有年矣，切宜慎重为之，毋负期望之殷，是为至要。”襟霞阁主编：《清代名吏曾国荃判牍》，上海：中央书店1935年版，第69～70页。这种慎之又慎的态度与清廷忧虑官吏滋扰相一致。曾国荃自称：“且查禁而不涉扰累，与饥馑之后不扰不累之可期净绝，其方犹不可得。”《复翁叔平》（光绪五年三月），梁小进主编：《曾国荃集》第4册，第27页。“其方犹不可得”正是曾国荃对荒政牵制禁政的精准概括。

财政窘困是制约晋省推进禁政落实的另一个重要因素。曾国荃自知禁种罂粟为仁义之举，又恐因不禁而“致谤”B16，故虽纠结于胥役残扰，仍愿督促州县官员执行罂粟禁令。但若涉及裁撤鸦片税厘，曾国荃又会持坚决反对态度。出于对部省财源紧缺的现实考虑，曾国荃围绕裁撤“药厘”一事与李用清反复辩驳，双方隔阂日益加深《复阎丹初》（光绪四年三月）、《致阎丹初》（光绪四年十月），梁小进主编：《曾国荃集》第3册，第522、524、578页。。在曾国荃看来，山西落实罂粟禁政与征收洋、土药税厘并无关联，“此项厘金，收之落地，产自外来，与晋省种植毫无干涉，并非就其种植按亩而征之也”B11 《复翁叔平》（光绪五年三月），梁小进主编：《曾国荃集》第4册，第27页。。实际上，山西的征税纳厘有悖清廷管控土药种销的禁谕。曾国荃维护征税权力的背后，体现了晚清财权下移过程中外省督抚固守地方财源的一个面相。这种捍卫本省财源的态度与地方治理在在需款紧密相连。行省督抚肩负省疆治理重任，不只治理罂粟一端。京协各饷的摊派使山西司库“虚如悬磬”《再恳缓解京协各饷疏》（光绪三年十二月十六日），梁小进主编：《曾国荃集》第1册，第247页。，督抚裁减现有之款无异于自断财源，可能会出现“既无以复大部索饷之文，亦无以催邻省协借之款”的财政困境⑥ 《复夏子松》（光绪四年七月），梁小进主编：《曾国荃集》第3册，第554页。。更重要的是，光绪元年前后，山西鸦片厘金收入约占全省厘金总收入的44％，主要用于开支本省军费。光绪三年旱灾波及后，商业疲敝，厘卡裁减，在百货厘金收入减少的情况下，鸦片厘金收入占比提高参见罗玉东：《中国厘金史》，北京：商务印书馆2010年版，第395、665页。。尽管曾国荃多次表示其并不吝惜每年“五六万金”⑥的药厘收入，实际上光绪三年新增支出本省行政经费六万多两，光绪四年又支出金营协饷四万两，在将全省厘金收入腾挪支应之际，鸦片厘金自是其不能轻易割舍的重要财源《曾国荃奏报筹借筹还并解过金营军饷银两数目事》（光绪六年七月初三日），军机处录副奏片，档号：036548052；罗玉东：《中国厘金史》，第667页。。

而且为了争取京官支持，曾国荃专门撰写《复山西各京官公函》，将禁绝罂粟难题与部省财政困境和盘托出，坚持捍卫本省药厘征收权力《复山西各京官公函》（光绪四年三月），梁小进主编：《曾国荃集》第3册，第515页。。曾国荃维持税收的态度也激化了与李用清的矛盾。有学者认为曾、李两人的态度反映出“荒政实务”与“吏治理想”的冲突张继莹：《财政、鸦片与救灾——以清末“丁戊奇荒”为中心》，《社会史研究》第4辑，第55～69页。，从两人的禁政理念来看的确如此，但由此推及地方大员与京官间的不协，尤其判断曾国荃并非禁绝鸦片之人，似仍需审慎讨论。至少从“缓禁”策略观之，曾国荃主观上仍主张禁种罂粟。如光绪四年七月二十六日，曾国荃借清廷谕令严行查禁罂粟之机，加大对私种罂粟的惩处力度《请将种罂粟地充公片》（光绪四年七月二十六日），梁小进主编：《曾国荃集》第1册，第314页。。其实，从清廷鸦片禁政与弛禁征税的矛盾来看，朝廷既不想放任罂粟种植妨害民食，又不想任由洋药运销流失税源，这使其陷入了禁烟与征税互相牵制的困局之中。督抚顾及政治生命，一般不愿冒险挑战现有制度。于此，督抚治理鸦片的态度实际上十分微妙，曾国荃的纠结也颇具代表性：一方面，土药难禁，“如或毅然裁减，所虑卖者仍卖、种者仍种，蠲每岁数万之利，无益沉锢之疾”；另一方面，洋药不能禁，“裁减则应具奏，万一各处从而效之，西人借端要挟、别肇衅端，于近来洋税大宗犹多窒碍”B11。曾国荃立足于区域利益与国家税政大局，在禁种罂粟的同时保障洋、土药税收，反映了山西的区域化特征。

2.陕甘等地的厉禁措施及其变化

不同于晋抚主张缓禁罂粟，陕甘总督左宗棠严刑厉禁，并逐步在西北地区推行全面禁烟。丁戊奇荒爆发后，左宗棠严禁洋药入境，因举措“操切”遭到京官参劾。

从陕甘等地同治年间治理鸦片的过程来看，严格区分土药“种销非法”与洋药“贩卖合法”是其显著特点。第一，管控土药种销是保障民食军粮与清除社会积弊的重要举措。陕甘等地迭遭兵祸，鸦片泛滥加剧了西征兵源、粮源的供应难度，加之各省粮饷协济困难《答陕抚蒋璞山中丞》（同治九年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第11册，长沙：岳麓书社2009年版，第168～169页。，同治八年，左宗棠已在陕甘等地严厉控制土药种销《答沈幼丹中丞》（同治九年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第11册，第174页。，以保障民食军粮的供应，并得到朝廷支持《清穆宗实录》卷三四五，同治十一年十一月丁酉，第539页。。陕甘回民起义被平定后，左氏进一步强化陕甘等地的禁烟举措参见赵维玺：《左宗棠的西北禁烟思想及其实践》，《青海民族研究》2011年第3期，第132～137页。，此举影响了州县官员长期固守的鸦片利源，造成双方的直接冲突。左宗棠在奏报中沥陈州县官员的抵制乱象，“各州县颟顸从事，视若缓图，甚且于罂粟含苞成果时始行勘验，徒使委员丁役收受规费，虚报民间畏怯拔除，希图掩饰；或竟以罂粟现杂禾稼内种之，碍难拔除；或以愚民护惜罂粟，动辄集众阻勘，恐致激成事端，虚词掩饰”；为了确保禁令落实，左宗棠通过革职、降职等惩处措施，严惩敷衍、欺瞒的地方官员《特参查禁罂粟办理颟顸并失察委员丁役诈索之知县请分别革降折》（同治十三年五月初六日）、《请将勒取民财之知县周启昌革职发往军台折》（光绪元年十月十七日），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第6册，第42、323页。。总体来看，陕甘等地鸦片流毒一方面造成了嗜利废耕、吸烟闲散、遍地烟馆等社会问题；另一方面加剧了谷价昂贵、兵民乏食的困境，造成严重的军困问题。这是左宗棠不断强化禁烟举措的直接原因。第二，允许洋药纳税贸易是捍卫征税权力、保障税收的重要举措。左宗棠西征行动受到协款不足的制约，并因争夺协甘之饷与晋抚产生矛盾⑤⑩ 《答刘克庵》（光绪三年、二年、三年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第12册，第248、28、196页。。清廷同样无款腾挪接济《密谕军机大臣等转知左宗棠四成洋税势难动用》（同治十二年十月二十九日），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第5册，第482页。。为了解决款项短绌的问题，整顿鸦片税厘成为扩展财源的重要途径。但左宗棠对洋、土药采取征税与禁运的不同策略。同治十一年，左宗棠提醒清廷，罂粟禁令推行后，应禁止各省贩运土药；洋药由外国贩运进口，照章纳税，可毋庸查办《左宗棠奏请严禁种植罂粟并不准何省所种进入陕甘境售卖事》（同治十一年十月十五日），军机处录副奏折，档号：035075010。。此举旨在加强对土药种销的管控，朝廷接奏后令各地一体奉行。光绪二年，左宗棠还特别指示地方官员，“洋药本不在禁例，由川、贵来者，加重抽收，虽掩耳盗钟，然较为得体”⑤，以此保障陕甘等地对洋药征税的权力。

主政者对洋、土药经济收益及其牵动国内外政局的预判，是其采取不同举措的根本原因。其一，与山西情况不同，陕西鸦片厘金收入有限。咸丰十一年（1861年），陕西鸦片厘金收入仅为7305库平两，即使光绪八年收数增至15 457库平两，也只占全省厘金总收入的5.6％左右参见周育民：《晚清厘金历年全国总收入的再估计》，《清史研究》2011年第3期，第16页。。甘肃情况大略相同。甘肃遭遇回变后，厘卡“旋办旋撤”，直到左宗棠督师驻平凉后才开始整顿厘局参见罗玉东：《中国厘金史》，第416页。。因此，左宗棠入秦后发现厘税收数“素非畅旺”《答穆春岩将军》（同治六年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第11册，第40页。，厉行禁烟或少有顾忌。其二，清廷难以遏制洋药进口并允许纳税贸易，这使左宗棠无法骤禁洋药。光绪三年，驻英公使郭嵩焘得知英国禁烟公会主张禁止鸦片种销后，上疏光绪帝，要求全面治理国内鸦片种植、吸食诸弊。清廷则提出应先禁止洋药贩运，洋药不入内地后，中国罂粟易禁、吸食可绝，同时寄希望于郭嵩焘与英协商解决洋药进口问题《郭嵩焘请禁鸦片烟第一疏》（光绪三年二月初八日），马模贞主编：《中国禁毒史资料》，第282～283页。。对此，左宗棠结合国内外鸦片种销局势，判断清廷以洋药税厘为“止渴之酖”，不会骤然禁止洋药运销，因此在罂粟治理方面主张“先谋治内”，“内地整理，但禁外洋鸦片，更易为力矣”⑩。

陕甘等地洋、土药征税与禁运管控办法两歧，州县官员对落实罂粟禁令又心怀抵制，在民众嗜利种植与烟瘾难除的阻力下，区域禁政虽有成效，但难以根绝。光绪三年大荒之际，陕西西安、同州、凤翔，甘肃兰州、庆阳等地受灾严重，吸烟者又因烟瘾难以抵御寒饿，故“赈苦无粮，有粮亦不救其死也”，为此，左宗棠坚定禁烟的决心，“我行我法”《与吴清卿》（光绪四年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第12册，第305～306页。，在赈灾的同时推行禁政。他令各地官员利用放赈之便查拔罂粟，同时刊印戒瘾药方，以收事半功倍之效。左宗棠兼筹陕西赈务，他本想以宁夏存粮供陕西采运，却发现宁夏因广植罂粟而出粮见少，故督促地方官员认真查禁，并劝诫民众种植棉花与粮食作为替代。左宗棠对查禁罂粟的州县官员赏罚分明，有力推动了陕西、甘肃、宁夏等地的禁烟行动，查禁罂粟成效显著《甘肃禁种罂粟请将查禁不力及实在出力各员分别惩劝折》（光绪四年七月初四日），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第7册，第128～130页。。英国驻浙江领事也承认左宗棠是目前唯一积极执行禁令的人《1840年至1885年关于鸦片战争和鸦片贸易文件》，第447页。。

陕甘等地赈灾与禁烟并举，区域禁政成效更为凸显，左宗棠内心逐渐有了禁绝烟毒的通盘谋划。从陕甘等地区域禁政取得成效的原因来看，一方面，陕西、甘肃灾荒不似山西严重，加之长期严格管控土药种销，吸烟之人与种罂粟地亩皆不断减少《答刘克庵》（光绪二年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第12册，第109页。；另一方面，左宗棠举措得当，奖惩兼施并派人秘密查访，易于保障禁令长期生效。地方官员既恐因查禁不力受到参劾，又想通过禁种罂粟“营求保举”《答杨石泉》（光绪五年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第12册，第444页。，自然努力查拔罂粟。伴随陕西、甘肃、宁夏等地禁种罂粟成效显现，左宗棠有意禁止洋药入境。左氏洞见，禁种罂粟后，吸烟之人渐减，“庶可渐张其禁令于沿海埠头，除此异患”《办理禁种罂粟未能悉合部章片》（光绪四年七月初四日），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第7册，第131页。。但是，西北地区严厉查禁土药种销易于滋生民变，禁运洋药又有悖清廷洋药税政，该地官员很快便因举措操切遭到京官弹劾。山西保障土药税厘的征收同样与清廷禁谕不符。整体来看，国家对土药种销的管控并非铁板一块，如何统筹区域禁政，并调和鸦片禁政与弛禁征税的矛盾，考验着其治理能力。

三 禁弛两难的治理纠结

清廷深知禁烟与征税彼此冲突参见“鸦片贸易——观察”（“The Opium Trade—Observations”），《英国议会议事录（Hansard）》第252卷，1880年6月4日，第1233、1256栏。，却未采取统一措施进行管控，外省督抚区别对待罂粟、土药及洋药，使国家在鸦片治理上面临“禁政”与“税政”取舍两难的治理纠结。翰林院编修高万鹏为陕西城固人，因关怀桑梓参劾陕甘等地的禁烟举措，以禁烟肇衅为核心，批评西北地区禁种罂粟与严禁洋、土药售卖为扰民之举。关于土药，高万鹏请旨“暂罢烧烟之令，徐筹禁止之方，以弭衅端”，并称已有因禁罂粟而滋事的情形发生；关于洋药，他提出在北省灾歉后与民休息，保障税源不失，防止“烧烟之祸始于东南而继于西北”《高万鹏奏为秦陇被灾请旨暂罢拿烧鸦片之令事》（光绪五年八月十八日），军机处录副奏折，档号：037402022；《高万鹏奏为陈陕甘灾后不宜烧烟扰民事》（光绪五年八月十八日），军机处录副奏片，档号：037402023。。光绪五年八月十九日，清廷因未悉西北禁烟实情，密寄上谕，着陕甘总督左宗棠、陕西巡抚谭钟麟、陕西布政使王思沂等人“体察情形，酌量办理”。清廷还特意令谭钟麟、王思沂查核陕西盩厔县是否因禁种罂粟而滋事中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第5册，第273页。。不久，清廷发现西北禁烟局势比其预想得更为严重。肇因于出使俄国大臣崇厚与俄国谈判交收伊犁章程中涉及允许洋药贸易一条，左宗棠恐此举危及西北禁烟行动，主动陈请“芟除定议”《复陈边务折》（光绪五年八月十一日），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第7册，第337页。，其复奏内容成为清廷获取西北禁烟局势的关键。八月二十四日，清廷以“高万鹏所奏，事非无因”为由，再次谕令左宗棠妥筹办理《谕左宗棠将商务界务约章边防诸事筹度具奏并妥办土烟入境禁令》（光绪五年八月二十四日），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第7册，第338页。。从各方意图来看，高万鹏意在暂缓左宗棠禁烟举措，提出了“徐筹禁止之方”；而清廷深恐禁烟肇衅，对查禁洋、土药持谨慎态度，旨在保障鸦片税收和处理洋药运销问题参见王宏斌：《中、英、印围绕鸦片税厘征收之博弈（1876—1885）》，《中国历史研究院集刊》2021年第1辑，第160～202页。，并希望左宗棠能提供解决方案。左宗棠欲趁荒年“即事指示”，继续加强禁烟举措，保障西北禁烟成效《答沈吉田》（光绪五年），刘泱泱等校点：《左宗棠全集》第12册，第487页。。三方目的各异，面对清廷施压，左宗棠打算痛切直言。

光绪五年十一月初二日，左宗棠上折强调继续推进全面禁烟的必要性，尤其注意到价格变动对鸦片运销的影响，这是他提倡用“加价减瘾”的方式管控鸦片的先声参见罗玉东：《光绪朝补救财政之方策》，《中国近代经济史研究集刊》第1卷第2期，1933年，第202～207页。。左宗棠力陈其在西北地区禁烟并非操切之举，谴责广植罂粟制造土药为“咸丰中官吏谬持异议”，主张通过禁种罂粟、管控土药贩运及提高售卖价格等方式减少民众吸食；同时还强调禁止洋药在西北地区销售，“若预以洋票自相哃猲，是视中国官司不如西洋商贩也”。清廷接到左宗棠的禁烟意见后持支持态度，“仍着随时认真办理，毋弃前功”《左宗棠奏为据实复陈陕甘查拔罂粟贩外来烟土入境办法实非操切事》（光绪五年十一月初二日），朱批奏折，档号：0401010941039。。这为左宗棠继续推进禁烟行动提供了宽松的施政环境。

高万鹏同样关注灾后山西罂粟治理情形，担忧山西与陕西、甘肃等地荒土待垦，主张放任民间种植罂粟，提出民间“自为谋生究工于上之代为谋”《高万鹏奏为陈陕甘灾后不宜烧烟扰民事》（光绪五年八月十八日），军机处录副奏片，档号：037402023。。尽管曾国荃也有类似的论述，但他并未采取放任之举，而是主张采取“缓禁”的策略，“计惟稍苏喘息，以宽其养；广求循吏，以宣其教，而后严定科条，以厉其禁。假我时日，庶有豸乎！”《复翁书平》（光绪五年三月），梁小进主编：《曾国荃集》第4册，第28页。曾国荃“缓禁”主张意在优先赈灾，此举是依据山西财政、荒政、吏治、民心等诸多因素综合考量的结果。相较于李用清以厉禁罂粟为核心的纾困策略，曾国荃采取缓禁罂粟、广筹牛具、分发籽种等措施反而更具救荒实效。光绪六年，户部筹划规复财源，其举措包括灾后山西、陕西荒田待垦一事朱寿朋编，张静庐等校点：《光绪朝东华录》第1册，北京：中华书局1958年版，第863页。，曾国荃奏报山西“荒废田亩不及十之二三”《复陈筹饷各条疏》（光绪六年五月十三日），梁小进主编：《曾国荃集》第2册，第42页。，从中约略可见赈灾成效。再深入一层来看，罂粟痼疾不易根治大体是晚清部省官员的共同体认，部臣对那些“受其害而不悟”的私种、吸食情形深感忧虑：“上年晋省灾荒，道殣相望，揆厥由来，未始不因多种罂粟。”⑧ 《西宁府邓□□为议奏将内地药土加增税厘一折事致循化分府安》（光绪五年三月二十三日），青海档，档号：46300173426。疆臣沈葆桢也认为：“罂粟锢疾，深中膏肓，非拼着载道怨声，无从挽救。非但民所不愿，官尤不愿。”《复林拱枢》（光绪五年三月中旬），林庆元、王道成考注：《沈葆桢信札考注》，成都：巴蜀书社2014年版，第705页。加之清廷在放权禁烟的同时无力、无心禁止洋药进口，于此也就不难理解清廷对山西维持洋、土药税收的“宽容”态度了。

清廷支持左宗棠在陕甘等地强化禁烟举措，却未指责曾国荃维持洋、土药税收，这种依违弛禁的政策取向，体现出鸦片治理的“柔性”策略，折射出清廷应对国际外交局势的困境与治理国内鸦片的复杂性。一方面，鸦片贸易牵涉英国殖民利益与印度财政利益。作为中、英、印三方贸易往来的重要媒介王梦珂点校：《马建忠集》，北京：中华书局2013年版，第113页。，英、印坚决维护鸦片利源，清廷仅通过外交斡旋难以遏制鸦片进口。另一方面，在国内治理鸦片，是涉及鸦片产、运、销等诸多环节的复杂工程，在缺乏国际支持的背景下，清廷还需面对“禁政”与“税政”的难题。从禁政角度观之，清廷顾及民食与政体问题，屡申罂粟禁令，却对全面遏制烟毒缺乏信心，禁烟责任推给外省督抚后，并未采取强制措施对区域禁政进行统筹；户部坚持反对罂粟弛禁收税自然与全面“弛禁”有别，如部臣坚称，“若将已种之处开禁纳税，势必渐成滋蔓，罂粟愈多，稼穑愈少，且谕上煌煌，理宜永远遵守，历时未久，遽行变更，亦乖体制……朝令暮改，国家无此政体也”⑧，但筹饷压力又使其不愿停收鸦片税厘，屡申禁令难免流于形式。从财政角度观之，在列强贩运洋药与部省财政匮乏失衡背景下，清廷根绝烟毒至少还需考虑治理成本和由此引发的“苛政”及民变。因此，为了维护政权稳定，从财政角度考量利弊，采取“柔性”策略有利于避免肇衅，这使借土药扩展税源决策具有“合理性”。光绪十五年，直隶总督李鸿章从无妨国体、无损民业的角度立论，直言仅内地罂粟花税可酌量试办抽收，“统数省计之，当可得一大宗进项，以济要需”《复总署议驳东抚条陈》（光绪十五年十月初七日），顾廷龙、戴逸主编：《李鸿章全集》第34册，合肥：安徽教育出版社2008年版，第620～622页。。

清廷“柔性”施策还反映出国家治理鸦片的“灵活性”。这种灵活性应从三个方面进行分析：首先，西北省份督抚根据区域特点，采取禁烟或者征税的决策后，清廷皆未强加干预，而是允许区域禁政存在特殊性，仅在言官参劾后略微示警。其次，受制于鸦片贸易条约，清廷与督抚在管控洋、土药力度上存在分歧，清廷仅认可部分地区禁运洋药，使自身仍有转圜空间。最后，洋药贸易合法化在制度层面限制了区域禁政的进一步推广，区域禁政的推进始终处于清廷允许的范围之内。但是，在晚清“变局”之下，“柔性”施策难以根绝烟毒，屡申禁令参见光绪《清会典事例》第2册，第1137页。反而成为一种政治口号，降低了政府公信力，正如江西道监察御史袁承业所言：“厘金仍出于罂粟，而变其名曰洋药，无以折服愚氓之心，既税之而又禁之，是以纷纷借口，而禁令因之不行。”《袁承业奏请酌裁厘金禁种罂粟事》（同治十三年七月十九日），台北“故宫博物院”藏，军机处档折件，档号：116451。这也是土产鸦片在种销非法的情况下越禁越多的重要原因。

四 结" 语

同光年间，清廷作为土药种销禁令的支持者与洋药合法贸易的维护者，呈现出治理鸦片的多维面相。丁戊奇荒爆发后，西北省份督抚因地施策，引导清廷推进禁烟行动。然基于不同的利益取向，朝廷以柔性策略应对外省禁烟诉求，表现出禁令张弛不定、却又居上控下的态势，从而使主政者或缓禁或厉禁皆具“合法”外衣，加剧了央地面临的鸦片治理困境。

这种治理困境至少应从内、外两方面因素审视。就外因来看，西方列强的影响较大。清廷难以遏制洋药进口，由此导致白银外流与国力衰弱，国内“以土产鸦片抵制洋药”的商战呼声日渐高涨，禁烟活动反而被视作维护列强利源的一种表现。就内因来看，清廷强行禁烟可能会激起民变并造成财源流失。在财权下移背景下，央地皆将鸦片税收视作重要的财政补充来源，龂龂求财尚且不及，何论全面禁止土药种销。由此观之，晚清政府的腐败无能对烟毒泛滥负有不可推卸的责任。“禁政”与“税政”如何取舍，是困扰晚清统治者的治理难题，并非“弛禁”或“明禁暗弛”所能涵盖。督抚身膺疆寄，在地利益的考量、国内外政局的变动、朝廷政策导向等诸多方面皆牵制着“时而禁，时又以为不必禁”本书编写组编：《清代名人书札》第6册，北京：北京师范大学出版社2009年版，第1318页。的策略选择，更何况受限于当时的技术条件，仅分辨洋、土药种类已属不易《左宗棠奏请严禁种植罂粟并不准何省所种进入陕甘境售卖事》（同治十一年十月十五日），军机处录副奏折，档号：035075010。，遑论同时保障禁烟与征税成效。光绪七年以后，清廷有意整顿洋、土药税政，旨在拓展财源并加强财政集权。然而，此举不仅加剧了央地争夺财源的矛盾，还导致鸦片流毒更加严重。清末新政时期清廷执行彻底的禁烟政策，但“禁政”对“财政”造成羁绊，治乱愈乱，反而加速了王朝灭亡。清廷在处理鸦片禁政与弛禁征税的矛盾中如何辨析利害是非、调试制度设计以及提高治理能力等，这些问题值得反思。

The Response of Zongdu and Xunfu in Northwestern Provinces to the Opium-banning Policy in the Early Years of Emperor Guangxu’s Reign

Song Pengfei

Abstract：During the period of Tongzhi and Guangxu，curbing the spread of poppy was an important part of social governance.However，the Qing court banned the cultivation of local poppy while allowing the trade of foreign opium on condition of paying taxes.This contradictory policy led to uncertainty in local governance.After the outbreak of the Dingwu disaster，the problem of grain production reduction caused by the cultivation of poppy was highlighted，and poppy was banned more severely in the northwestern provinces.However，Zongdu and Xunfu of Shanxi and Shaanxi provinces intentionally distinguished the ban on opium and the ban on poppy cultivation，and made their own decisions according to the local situation，reflecting the particularity and personalization of local governance.From the perspective of national opium-banning activities under the background of famine，it can be seen that local governance was affected by lack of funds，shortage of food，interference of Beijing officials and policy changes.Integrating the policy of prohibition and the policy of taxation is conducive to deepening our understanding of regional policy of prohibition and national strategy of governance.

Keywords：Dingwu Disaster；Northwestern Region；Opium；Finance；Opium-banning

【责任编校 张秀丽】