高校内部控制体系构建及实施成效

［摘 要］内部控制，是保证组织合规运行、健康发展的有效工具，是高校推进治理体系和治理能力现代化的重要手段。近年来，业财融合理念逐渐渗透到高校财务管理过程中，“大智移云”时代和电子发票的普遍应用，让高校财务报销模式从手工报销向网上报销、无纸化报销方向发展。高校必须加强内部控制体系建设，跟上时代发展的步伐，才能满足高校财务管理工作的需要。本文主要介绍X大学内部控制体系建设实践的具体方法与取得的成效，为高校改进内部控制工作提供参考。

［关键词］内部控制；业财融合；无纸化报销；监督机制

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.01.004

［中图分类号］F810.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2025）01-0016-07

0" " "引 言

2012年，中华人民共和国财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称为《单位内部控制规范》），要求全国所有行政事业单位自2014年1月1日起执行。该规范的全面实施，为高校全面提升治理水平和治理能力，防范和化解廉政风险，强化高校内部控制机制科学化、体系化建设奠定了基础。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为高校全面优化内部控制机制和提高内部控制水平进一步明确了方向。

2019年10月，党的十九届四中全会再次对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化做出全面部署，明确了各领域推进形成更加成熟、更加稳定的制度和治理体系的时间表和路线图。

2022年，习近平总书记在党的二十大报告中再次指出：“我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”

综上所述，国家和社会对高校完善自身治理、廉洁规范运行、防范和应对重大风险、担负立德树人使命有越来越高的要求和期盼，高校更应当以建立健全内部控制为重要依托，切实推进治理体系和治理能力现代化[1]。近年来高校规模不断扩大，组织架构越来越复杂，高校教育经费逐年攀升，财务风险也在持续增加。降低财务风险，提升运行效率，高校必须在国家的指导方针下加大加强内部控制管理，完善内部控制体系构建，发挥风险管控作用。建立完善的高校内部控制标准体系，能够有效提升高校管理效率，提高资源利用效率，增强高校综合竞争实力，促进高校持续健康发展[2]。笔者参与高校内部控制建设多年，结合X大学内部控制体系构建实践以及取得的成效，和同行分享高校内部控制体系建设经验。

1" " "高校内部控制目标及内部控制框架

内部控制是各个行业领域保证合规与效率、管控风险缺陷、促进目标实现的基础管理工具。高校内部控制，是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。高校内部控制的目标主要包括：保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置效率和使用效益。

高校内部控制架构参照财政部制定的《行政事业单位内部控制规范》。高校内部控制建设的体系架构分为两个层面：一是单位层面，二是业务层面。单位层面内部控制映射的是COSO框架中的“控制环境”“信息沟通”和“监督”三个要素，侧重战略目标的明确、治理结构的理顺、信息的有效传递沟通及必要的监督制衡。业务层面内部控制映射的是COSO框架中的“风险评估”和“控制活动”两个要素，侧重制度体系的保证、业务流程的优化和风险控制策略的选择与应对。高校内部控制框架可分为内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五部分（参见图1）。

2" " "X大学在推动内部控制建设中收获的经验

2.1" "学校高度重视，内部控制体系构建日渐完善

X大学成立了内部控制领导小组和工作小组，内部控制组织机构得到进一步健全。学校成立了由校长任组长、计划财务处等相关单位负责人任成员的内部控制领导小组，内部控制领导小组下设办公室，办公室主任由计划财务处处长兼任，具体负责学校内部控制建设工作的前期部署、协调、进度跟踪、指导督促、宣传报道、信息报送等工作；同时还成立了由分管财务副校长任组长的内部控制工作小组；明确了领导小组和工作小组在内部控制工作中的具体职责。为切实优化新政府会计制度实施的内外部环境，保证制度实施的实效，X大学将政府会计制度实施与学校各项综合改革结合起来，牢固树立“业财融合”的理念，深入推动经济业务与财务管理的深度融合发展。从党委理论中心组到机关各职能部门，分层组织集中学习新《预算法》内部控制、按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的精神，从上至下统一思想。

近年来，X大学所有内部控制机构各司其职，运行正常，为学校风清气正政治生态的巩固、财务风险的有效规避以及“双一流”的建设发展提供了根本保障。在内部控制组织机构的领导下，学校按期召开内部控制会议，定期开展内部控制培训，切实执行内部控制工作，内部控制在规范权力运行、防范单位整体层面与业务层面风险的基础性作用得以发挥。

2.2" "构建了规范化程序化的内部控制工作机制

2017年，学校通过招投标方式聘请专业团队进行风险评估和流程再造，团队对学校现有内部控制情况进行了全面调研，并对存在的内部控制缺陷逐一提出了优化意见和建议，向学校提交了《X大学业务流程框架》《X大学风险评估报告》（包含《X大学风险数据库》）《X大学风险控制矩阵RCM》《X大学风险与内部控制体系评价工作底稿》《X大学内部控制体系运行缺陷整改跟踪报告》以及《X大学内部控制体系管理建议报告》。

在校调研期间，团队访谈了学校计划财务处、科技处、纪委办、人事处、审计处、党政办、教务处、网络中心等多个主要部门，结合学校现有的管理特点，参考教育行业内部控制的最佳实践，梳理并穿行测试了110个与学校经营管理相关的末级流程，识别了920个风险控制点，并对所有的风险控制点和可能存在的控制薄弱环节提出了优化建议，2018年X大学的内部控制建设工作基本完成。之后几年，学校在此基础上不断巩固内部控制建设成果、持续完善内部控制流程成为内部控制的常态化工作。

近年来，在内部控制组织机构的带领下，学校各部门结合外部经济法律环境、内部控制手段和效用的变化，出台与内部控制相关的制度和业务流程。在内部控制领导小组与工作小组的组织下，学校对校党委理论学习中心组、新入职职工、机关干部、财务助理定期开展内部控制相关业务培训；以内部控制评价为抓手，将评价中识别的风险及时反馈给各成员处室，督促其重新梳理文件制度，并修订相关业务流程，完善内部控制制度，构建规范化、科学化、程序化的内部控制长效机制。

2.3" "建立了多部门或多岗位深度联动的内部控制监督机制

建设初期，X大学内部控制体系在管理层面控制上突出表现为对部分业务流程的管理、部门与部门之间信息脱节，没有实现学校全业务流程的闭环管理；在部分主要经济活动业务流程的控制上存在制度缺失和执行不力问题；内部控制年度自我测评机制作为内部控制的关键监督手段之一，也未有效建立和实施；学校各科室之间管理界面缺失明确的界定，对跨部门业务流程的控制和管理授权划分不清晰，导致各科室之间的经济活动管理存在真空地带和管理漏洞，甚至部门之间、科室之间还有相互推诿的情况。也就是说，由于学校职能部门之间管理界面缺少明确的界定，对跨部门业务流程的控制和管理责、权、利划分不清晰，造成了各职能部门之间存在控制盲区。

通过这些年的建设，学校财务稽查、纪检监察和审计等部门或岗位实施深度联动，制定了廉政风险防控措施，将发现的制度缺陷、流程缺失等问题向相关部门发出整改函，督促相关部门整改，学校内部控制薄弱环节得以改善，风险被化解，内部控制的监督作用明显提升。学校各职能部门对照行政事业单位内部控制评价指标，认真开展自评，及时报送数据。为了确保学校章程以及规范性文件得到有效执行，学校全力推进执行监督机制建设，不断完善以督查督办、纪检监察、审计监督、归口管理等为主要形式的职能监督机制，全新打造阳光平台、教代会提案、信息公开、校领导接待日、书记校长信箱等多种形式的民主监督平台，构建了职能监督与民主监督相结合的监督体系，学校经济活动风险整体上能得到较好的控制。

2.4" "学校充分发挥信息化作为实现内部控制重要手段的作用

随着“大、智、云、移、物”等新技术的发展及应用，对财务工作也提出了更高的要求，高校财务已经从会计电算化、财务信息化、业财税一体化走向财务智能化，智慧财务成为财务发展的新趋势[3]。智慧财务是利用人工智能等新技术，通过建立数据中心，整合各个分散独立的管理信息系统，从而实现管理制度化、制度流程化、流程标准化、标准表单化、表单数字化、数字智能化，实现互联互通，并将岗位职责、业务流程以及控制措施等嵌入系统，实现内部控制与信息化的深度融合。

近年来，学校先是以政府会计制度改革为契机，重构财务信息系统，利用现代化信息技术、人工智能手段开展会计核算，实现智能报销、智能记账。自动采集资产入库和折旧信息，智能生成资产入账、折旧提取凭证；智能接收科研明细分项预算，自动生成科研项目立项信息和预算凭证，简化科研支出审批流程；整合和升级“收入发放与学生奖助发放系统”，根据全面预算进行开支标准和范围的自动控制和预警；网络极简报账系统、智能规范报销信息填报和提示报销流程，自动化、智能化地生成记账凭证，破解X大学报账难题、零排队、无等候。

随着信息化建设程度不断提高，X大学各个部门之间加强横向对接，以学校智慧校园建设为基础，不断实现财务与学校教务管理、研究生管理、学工管理、人事管理、资产管理、迎新离校管理等功能之间的动态对接。通过业财融合，将相对割裂的业务管理与财务管理打通，破除信息孤岛，大大提高了财务信息对学校决策科学性和管理现代化的支撑能力。同时学校内部加强纵向集成，创新推出“X大学财务智慧管理平台”，集成了基于全面预算的精细化经费管理体系，并将其与支付与收入体系、实时监督的财务内部控制体系实现有效关联和无缝对接，极大地提升了工作效率，为财务系统提供强有力保障。

2023年X大学又进一步升级了高校预算管理系统、收费管理和工薪发放平台，同时预算管理系统、科员管理系统、人力资源管理服务平台、项目授权系统、电子档案管理系统等相继投入使用并与其他各个信息系统联通，极大地提升了学校整体内部管理水平。

多年以来，X大学在信息化建设中坚持以创新驱动，沿着自主研发、转型升级、智能化拓展这条主线，遵循内部控制建设的原则和目标，稳扎稳打、砥砺前行。这一系列财务信息化手段的应用，对推动财务管理水平和完善学校内部控制体系构建，起了很大的促进和保驾护航作用，取得了良好的管理效果。

3" " "X大学建立与实施内部控制体系后取得的成效

3.1" "提升单位内部控制意识及管理水平方面的取得的成效

制度的制定不是一蹴而就的，而是需要根据学校业务活动的变化，不断地更新补充，这就需要及时准确地对制度进行全面的管理和维护。学校各部门都应从工作需要和岗位职责出发，从规避风险的角度审视现有制度是否满足需要、是否科学、是否完整，并根据业务活动的变化，相应增加或变更制度。由于学校尚未建立覆盖各主要经济活动业务流程的系统有效的制度体系，势必会造成部分制度缺少应有的系统性、实效性、可操作性、延续性和部门之间的可协调性。

通过近年来内部控制的不断建设，学校全面梳理了预决算管理、收支管理、招标采购流程管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、债务管理、科研项目管理、教育基金会管理、附属单位管理、后勤管理、经济活动信息化管理等业务，编制了较为完整的《内部控制手册》。在此基础上，学校结合内部控制环境的变化，又持续修订和补充了多项内部控制制度和流程，相继出台了《双一流建设专项资金管理办法》《纵向科研项目资金管理办法》《本科实习经费管理办法》《基本建设管理办法》《水电管理办法》《关于进一步加强学校教学科研耗材购置管理的通知》《研究生助学金管理办法》等多项规章制度，充实了设备及家具等固定资产的采购和报销流程（如图2所示）、校园卡充值等多项业务流程。

3.2" "在六大经济业务领域方面取得的成效

3.2.1" "预算业务方面

过去学校只注重制度建设，而忽视了制度的落地，执行力较弱。学校《预算管理一体化实施工作方案》和《预算项目库管理办法》等相关制度的实施，为推进学校财务管理与预算管理系统建设，提高资金使用绩效，建立全生命周期的项目库管理机制，推进预算编制、执行、核算、内部控制、绩效、监督等一体化全程线上运行，提供了制度保障。

3.2.2" "收支业务方面

学校加强了智慧财务管理平台、网上报账平台、电子会计档案管理系统、项目授权管理系统、网银自动缴费平台等信息系统建设，全面梳理业务，精简报账流程，提高服务质量，师生员工的报账体验和满意度进一步提升。

3.2.3" "政府采购业务方面

内部控制制度的实行进一步规范了学校政府采购流程，保证了学校进口设备及电子卖场等采购工作的顺利进行，有效降低了廉政风险。

3.2.4" "资产管理业务方面

着重提升固定资产管理精细化程度，全面提升固定资产的管理水平。根据制度要求探索建立了灵活可行的资产调配和共享机制，形成了常态化固定资产清理和对账机制，能够精细化到每台每件。严格遵循政府会计制度的规定，要求资产部门根据固定资产的性质和实际使用情况，合理确定其折旧年限。根据《国有资产管理办法》等相关制度，进一步明确了各职能部门的资产管理职责。通过资产综合管理系统与财务系统的对接，确保了学校固定资产按月对账，账账相符；完善了资产变动及处置待报废资产的流程，保证了资产与财务部门处置资产同步进行，实现了固定资产的动态管理，确保账实相符。

其次，加强了对外投资风险管理。一是加强投资活动与学校战略不符的风险管理。发展战略是高校从事投资活动、生产经营活动的指南和方向。内部控制提出了学校精准选择投资项目的要求，进一步合理确定投资规模，恰当权衡收益与风险。二是加强投资与筹资在资金数量、期限、成本与收益上不匹配的风险管理。投资的现金流量在数量和时间上要与筹资现金流量保持一致，以避免学校财务危机发生。三是加强投资收益与筹资成本的匹配，保证筹资成本的足额补偿和投资盈利性。

3.2.5" "建设项目管理业务方面

一是组建了以基建监管领导小组为抓手的内部控制体系，通过以预防为主的监控手段，将监督过程和阶段结果程序化、规范化，形成有效的防、堵、查递进式的建设项目监督机制；二是实行预算双审制度，提高建设项目预算编制的准确性；三是实行全过程审计监督与管理，从招标信息发布、资格审查、招标文件编制、工程量清单编制，到建筑材料、设备的招投标，审计部门都提前介入，对工程项目进行全过程跟踪审计。

在此基础上，进一步强化了基建监管小组的领导和决策作用：一是隐蔽工程的验收、重要设计的变更，较大费用的经济签证、材料价格的确定等，都在学校审计和纪检部门参加下共同研究决定；二是基建项目的立项、设计、预算、招投标、合同会签、变更、验收等环节都通过基建监管小组会讨论决定，每年X大学基建处组织召开近40次基建监管领导小组会议。

3.2.6" "合同管理业务方面

在X大学综合改革中，通过以财务部门为核心，梳理各类经济业务，清理各类经济合同，以结果倒逼过程管理，敦促业务部门改变科研经费、劳务人事、维修、基建、资产等经济合同多头管理现状、尝试建立合同管理归口机制。其次，再以合同管理改革为切入点，让财务管理参与各类经济业务流转的全过程，具体如下：①通过分类备案授权的管理模式，将各类常用业务合同分类授权给业务归口部门，授权刻制各类合同专用章，明确合同业务的分工并保障合同的业务专业性；②由法务室协助职能部门制定各类常用业务的合同文本，以保障合同条款的规范性、完备性、表述的准确性及合法合规性；③通过规范常用业务合同文本的备案范围和审批流程，以保障合同订立的可靠性；④由各业务归口职能部门对合同业务进行监督，以保障合同履行可靠性及履行质量；⑤最终合同文本由归口职能部门或用印部门负责整理存档，以保障合同文本档案的完整性与连续性。自分类备案授权的合同业务管理模式实行以来，学校未发生一起合同诉讼。

3.3" "在内部控制评价监督方面取得的成效

近年来，审计处将内部控制评价监督内化于每个审计项目，工作中加强了对制度运行的实质性检查，关注被审计单位制度建设的完善程度、实际执行情况，及时发现内部控制失效的问题，有效促进了被审计部门领导内部控制意识的提升。

审计发现问题的整改工作得到高度重视，学校以校长办公会纪要的形式布置整改工作；被审计部门结合实际情况，对照清单，严格自查自纠，认真整改，取得较好成效。

3.4" "X大学无纸化报销风险防控机制取得的成效

增值税电子发票电子化报销、入账、归档工作，旨在深入贯彻落实2021年中央经济工作会议精神，加快增值税电子发票应用和推广实施，推动数字经济发展，形成示范效应。近年来，学校通过“建融慧学—X大学校园”移动综合服务平台和“智慧财务管理平台3.0”，利用运用“一云多端”技术、数字档案管理系统、数据存储加密技术等信息化手段，解决报销过程中电子发票收集、发票查验、报销申请、内控审批、电子发票及支付凭证归档等一系列问题，实现无纸化、电子化报账和归档，进一步完善解决师生“报账难、报账繁”问题，让师生少跑路，让数据多跑路，解决最后1公里的问题。

具体防范措施为：①学校坚持把系统安全放在重中之重的位置，严格遵守系统安全管理制度，保证服务器存放地点的安全，对重要数据进行异地备份，同时依靠学校信息中心的技术力量，对服务器的安全进行防护；②全面加强对外部维护人员的管理，采取与对接的公司和人员签订保密协议等措施进行安全防范；③加大相关法律知识学习，呼吁上级部门加快数字签名方面的相关制度建设[4]；④对X大学各项经费的权限按经费类别进行全面清理，明确各类经费的审批权限；⑤培养系统维护专人，配合维护单位经费的审批异动等情况监督；⑥提升应用网上报销的审批功能，归集的电子凭证通过校验条件设置，实现已报销电子凭证能否再次报销、发票抬头与单位名称是否一致、发票税号与单位税号是否一致等导入限制。在电子凭证导入时，系统会自动对电子凭证真伪进行核验，防范票据重复报销风险[4]。

3.5" "内部控制报告应用取得的成效

内部控制报告在组织的管理和监督中起着至关重要的作用，其应用涵盖财务、风险管理、合规性等多个领域，对组织的长期发展和稳健经营具有重要意义。通过建立健全的内部控制体系和定期进行内部控制报告的评估和监管，组织可以有效管理风险、防范风险，提高管理效率和运营效果，实现组织的战略目标和可持续发展，为利益相关者创造更大的价值。内部控制报告的应用将为组织带来更多的发展机遇，是组织管理和监督的重要工具和手段。

X大学内部控制报告应用领域主要包括：①通过编制内部控制报告，及时发现管理制度和流程关键管控点存在的缺失和不足，为日后修订管理制度和完善内部控制流程提供了依据。自内部控制报告编报以来，学校已修订与内部控制相关的制度80多个，补充完善内部控制流程约40项；②学校的内部控制业务已从六大领域逐步扩展到科研项目管理、教育基金会管理、附属单位管理、后勤管理、经济活动信息化管理、校园卡管理等方面；③内部控制报告的内容不断增加，内部控制报告的作用日益凸显，连续两年被评定为优秀，为学校防范风险、提升治理能力与水平打下坚实基础[5]。

4" " "结束语

当前随着社会的进步和经济运行效率的不断提高，国家和政府监管部门对于高校内部控制运行体系的监管提出了更高的要求。平台化已成为“十四五”时期教育信息化建设的鲜明特点，校园数字化改革迎来了新的机遇期。近年来，各高校纷纷加快信息技术与教育教学的深度融合，将信息技术融于教育教学的各个环节，实现了财务、资产、合同、科研等核心业务的深度融合，数字化校园建设初见成效[5]。部分高校也已将后勤保障、科学研究、招生就业、学生资助等的部分业务纳入内部控制管理，但内部控制工作范围仍会继续延伸，未来教育教学、合作交流、评奖评优、职称评审等系列管理事务有可能全部纳入内部控制管理，真正做到高校以内部控制保运行、以内部控制促发展，与时俱进、切实有效地履行单位职能，实现严格财经纪律、提高管理水平、防范业务办理风险的目的。

综上所述，良好的内部控制对于高校的健康长久发展起关键作用，高校只有通过完善的控制管理机制，才能防微杜渐，提高办学效率，提升教育质量，更好地服务社会[6]。

主要参考文献

［1］戚国伟，雷雯.治理格局下高校内部控制的构建：功能、体系和运行机制［J］.大学：研究与管理，2022（2）：10-14.

［2］李文琦，王颖.高校内部控制标准体系建设研究［J］.商业观察，2021（21）：85-87.

［3］詹必杰，林丹，杨可军.基于智慧财务的高校财务内部控制优化［J］.财会月刊，2022（13）：125-131.

［4］尹艳芙.数字化背景下高校无纸化报账实践研究：基于XT大学无纸化报销试点实践经验［J］.中国管理信息化，2023（24）：85-87.

［5］付秋颖.基于智慧财务平台的高校内部控制优化研究［J］.潍坊学院学报，2023（4）：71-73.

［6］韩艳华.高校内部控制管理存在的问题及建议［J］.财会学习，2022（4）：170-172.

［收稿日期］2024-07-14

［作者简介］彭欣菲（1971— ），湖南长沙人，高级会计师，主要研究方向：高校财务管理、内部控制（通信作者）；林好好（1993— ），湖南湘潭人，硕士，中级会计师，主要研究方向：高校财务管理与信息化。