土地闲置费征缴管理难点分析及对策

摘要：当前，我国城乡发展正处于由增量向存量、减量转变的时期，新增建设用地计划逐年减少，积极盘活存量用地、推动低效用地再开发逐渐成为时代要求。经初步测算，湖南省土地闲置费征缴潜力巨大，然而实践中仍存在土地闲置费征缴难的问题。为有效处置、充分利用闲置土地，国家先后在《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等多部法律法规中就闲置费征缴作出相关规定。在此基础上，湖南省财政厅和原省国土资源厅联合印发《关于切实加强土地闲置费征收工作的通知》（湘财综〔2008〕68号），进一步明确加强土地闲置费征缴管理的具体事项，对全省闲置土地处置、盘活发挥了一定作用，但闲置费征缴落实仍有难度。文章从湖南省闲置土地认定、处置进度，闲置费征收等多角度深入探讨了土地闲置费征缴管理难点问题，提出了对策建议。

关键词：土地闲置费；闲置土地；认定处置；征缴管理

2020年以来，湖南省启动闲置土地“三清单三行动”，推进存量闲置土地处置，取得积极进展，但尚未处置的闲置土地处置难度较大、土地闲置费征缴情况亦不理想。随着土地管理要求越来越高、需求越来越旺，土地资源要素约束日益趋紧。为进一步加强存量闲置土地处置、遏制土地闲置行为、推动闲置费征缴落实落地，本文结合实地调研和相关政策分析，研究发现征缴土地闲置费作为闲置土地处置的重要政策手段之一，仍存在内容不完善、政策措施不配套、落实不到位等问题，亟待从顶层制度设计和实际操作层面予以优化完善。

一、闲置费征缴存在主要问题及原因分析

（一）闲置土地认定难

建设项目闲置土地总投资额和已投资额的认定方法过于简单、机械，难以准确核算。现行《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令）（以下简称《办法》）为2012年修订后发布，在原《办法》认定条款基础上增加了“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年”认定为闲置土地的情形。实际认定过程中，基层普遍反映如何确定已动工开发建设用地面积和哪些支出可认定为项目已投资额没有具体规定，可操作性不强，实施起来存在一定难度。其中，“投资额25%以上”的规定，核算时如缺少投资审计报告和会计报告等相关辅助材料，准确核定投资额的难度较大。

现行《办法》中对闲置土地的定义是狭义的，认定范围十分局限。《办法》中闲置土地的认定不包括“主体用地项目超过总面积1/3但子项目尚未开工、已经动工建设但缓慢施工或是已经停工且再开发时间无限延长”等情形，上述类型低效用地多为大规模开发的成片土地，土地资源利用面临极大浪费。国务院、湖南省人民政府先后出台《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）《关于节约集约用地的若干意见》（湘政发〔2011〕42号）等多个文件，提出“土地出让合同和划拨决定书须严格约定开竣工时间”，但效果有限，基层因缺少相关政策法规的支撑，这类项目地块常不作为闲置土地认定，大规模低效用地闲置的情况层出不穷。

（二）闲置土地处置责任认定难、取证过程难

土地闲置原因复杂交错，如存在企业和政府两方共同原因，影响地方在处置方式上的选择。湖南省土地闲置的原因大致归为两类：一是政府及不可抗力原因，过去采取毛地方式供应，导致延迟交地或交地后仍有瑕疵，建设项目无法推进的；规划配套不完善，城市路电气等相关建设专项规划及项目地块控规指标频繁调整，导致出让条件和规划要求相矛盾，项目地块不能使用的；受国家政策调控、环保要求限制、文物保护、疫情等不可抗因素影响，企业不能动工建设的。二是企业自身原因。有因债权债务纠纷isITd9yU29ZI/03oZjT6ZnzPACUjHkgo9YpP0t40JF0=，造成土地被法院查封、冻结无法开工的；有项目建设过程中因企业自身调整项目规划方案，重新办理规划、施工等手续，周期漫长的；有开发资金不足，资金链断裂导致无法继续施工的。除此之外，实际工作中，还有许多宗地是政府和企业原因交错的情形，也是闲置土地认定的难点、堵点。另外，企业如为获取更大利益蓄意囤地造成土地闲置，其构成闲置的动机取证难度则更大。土地闲置原因也往往因土地使用权人补充举证材料而发生变更，如，2020年湖南省“三清单三行动”交办的两批闲置土地处置任务中，有近1/6的任务经过后期补充举证，市县申请由企业原因调整为政府原因，其中也包括部分原本处置意见为应征缴闲置费的地块，加大了基层处置难度。

自然资源管理部门内部存在分工不明、职责不清，闲置土地处置流程复杂，处置周期长等问题。闲置土地处置过程中，市县政府及自然资源主管部门往往身兼双重角色，存在政府责任举证难，企业责任与政府责任并存时相互推诿、企业与村民联手推卸责任和刻意隐瞒等情况。《办法》中虽比较详细地规定了闲置土地处置操作流程和各个环节（如图1所示），但缺乏加强监管的有效措施，对谁发现、如何及时发现涉嫌构成的闲置土地，谁执行征费收回等处置方式，谁收费等问题没有明确职责，对地方提出的普遍性难点也没有提出指导性意见和建议。实际操作过程中，市县相关科股室由于人手严重不足，难以实时发现、及时跟踪处置新增闲置土地。闲置土地涉及多种闲置原因和闲置类型，且闲置土地处置往往涉及地方政府、发改、规划、财政、建设等多个部门，各部门在处置过程中难以充分发挥作用、形成联动查处合力，亟待进一步优化相关流程。

（三）土地闲置费征缴标准存在争议

闲置土地的认定处置，其性质是一种行政处理或行政处罚有争议。根据《城市房地产管理法》第26条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条及原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》相关规定，确认收回土地使用权属于一种行政处罚。新《土地管理法》第38条规定，收回土地使用权属于行政处理。财政部、国家发展改革委发布的《2010年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，以及湖南省2016年发布的《湖南省行政事业性收费目录清单》中，均明确将土地闲置费纳入行政事业性收费目录，即土地闲置费的性质是行政事业性收费。不同层级法律法规办法中相应条款对闲置费定义的偏差，对闲置土地的处置认定，其性质是一种行政处理或行政处罚，一直存在较大争议。征缴土地闲置费的行为作为闲置土地处置程序之一，长久以来同样也存在是行政处罚或是行政收费的争议，这些不确定性，直接导致了实际操作过程中土地监管部门对拒不缴纳土地闲置费的主体，不能采取行政处罚的强制手段直接予以征收，只能采取移交法院的方式处理。

现行的国家相关政策采用统一征缴标准，对不同土地用途和供地方式的闲置土地处置标准单一。从土地用途来看，截至2020年8月，全省存量闲置土地中，公共管理服务用地面积占总面积29%、住宅用地占32.7%，工矿仓储、商服、交通运输及特殊用地面积占比均低于15%，住宅、公共管理服务类用地的闲置土地面积占比远高于其他几种用地类型。将上述存量闲置土地各类用地面积占比与2016-2018年全省土地供应情况相比（见图2），发现住宅、商服、公共管理服务类用地造成的土地闲置概率明显更高。不同土地用途，构成闲置的原因存在较大差异，如闲置住宅用地，可能是房地产开发商以较低地价购入，通过囤积方式等待开发时机，或是待土地升值后在土地二级市场进行转让以获取更高的增值利润。工业用地闲置，可能是受经济形势变化影响行业发展景气度，企业倒闭、工厂废弃导致的。对不同土地用途的闲置土地采用统一征缴标准，缺乏合理性。

从供地方式来看，全省存量闲置土地中，以出让和划拨方式供应的闲置土地划拨用地占半数左右，其中又有超98%的土地没有划拨价款。这类划拨土地的闲置费计算难度很大。为合理评估划拨国有建设用地使用权地价，自然资源部组织研究印发《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》的通知（自然资办函〔2019〕922号），提出了成本逼近法、市场比较法等五类划拨地价评估方法，然而实际工作中，划拨地价评估和评估方法选取都存在很大的灵活性，指导意见没有从根本上优化划拨土地闲置费算法，价款计算难的问题未得到有效解决，基层在处置闲置土地过程中，一般不将划拨土地纳入闲置费征缴处置范畴。

地方普遍反映土地闲置费征缴比例和征缴基数偏高，政府强制征收将面临信访、维稳、诉讼等多方面问题。现行《办法》规定土地闲置费按“土地出让或划拨价款的20%一次性收取”，该《办法》中所用的征缴比例是按《城市房地产管理法》第26条“土地出让金20%以下”的最高比例收取，除此之外，征缴基数也由“土地出让金”调整为“土地出让或划拨价款”。土地出让价款，包括了土地补偿费、安置补助费、拆迁补偿费等多项费用，土地出让金占土地出让价款的25%左右。按20%比例征缴，单宗闲置土地所需缴纳闲置费动辄数百万元甚至过亿元，企业多难以承受；强制征收，政府也会面临信访、维稳、诉讼等多方面问题，执行存在较大困难。

从政策层面来看，包括湖南省在内的全国多个省市县探索出台了地方性文件，制定了分类分阶段征缴标准。有按年征缴闲置费的，如：广东省印发《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府〔1998〕72号），按照“房地产开发用地按不超过15%/年，一般建设用地不超过10%/年，基础设施建设用地不超过5%/年”，分类制定了闲置土地的闲置费征缴的最高标准。长沙市出台《长沙市闲置土地处理办法》（长沙市人民政府令第113号），明确“将闲置12至18个月、18至24个月及24个月以上的，分别按土地出让金的7%～10%、12%～15%、17%～20%”的标准征缴闲置费。有按月征缴闲置费的，如：东莞市出台《东莞市闲置土地处理办法》（东莞市人民政府令第20号），明确“经营性房地产用地按5元/月·m2，工业及非经营性用途用地按3元/月·m2”。有按年或按月征缴闲置费的，如：天津市出台《天津市土地管理条例》（2018年）《关于加强房地产项目开发监管八项措施的通知》（津政办发[2010]93号），明确“非农业建设经批准占用耕地后1年以上未动工建设造成闲置的，按照10元/m2的标准；建设项目使用国有土地构成闲置的，每月按基准地价的2%缴纳”。

从操作层面来看，衡阳、张家界、岳阳等地均存在适当减免部分闲置费的情况。有的是企业用于融资抵押的土地，处置方式为缴纳部分闲置费后由政府依法收回；有的是经市政府批示同意按低于20%的比例收缴部分闲置费后，及时动工消除了闲置状态。省内还有个别市县出台了减免的地方性政策，如规定“县城规划（控制）区内除工业园区外的商业闲置用地，土地使用者已经办理闲置土地登记并说明原因，在规定时间内主动上交的，按基准地价10%的标准收取”。

四是政府投资公司造成土地闲置的规模较大，且土地开发利用程度低于一般市场主体公司。截至2020年8月，全省存量闲置土地中，因政府投资公司原因构成闲置的面积占比22.89%，接近1/4，湖南省政府投资公司名下闲置土地不仅规模较大，且名下的闲置土地多未达“净地”要求、存在征地拆迁遗留问题、不具备直接开工建设的条件，开发利用程度低于一般市场主体公司。一方面，政府投资公司名下土地处置程序性强，政府投资公司由市县政府直接管理，管理层级相对较高，地方自然资源部门推动闲置土地和未开发土地处置有难度。项目建设和土地处置还需政府层面研究同意，确定处置方案后，自然资源部门才能介入，督促开工难。另一方面，政府投资公司名下土地抵押融资风险较大。政府投资公司作为地方债务的主要负债人之一，名下土地多用于抵押融资，且融资到的金额远大于出让价款及评估现值，在当前地方政府债务量巨大的背景下，强制征收土地闲置费可能会增加投资公司融资成本，触发土地抵押融资风险，导致地方政府投资公司负债率上升，影响当地招商环境和经济发展，是闲置土地处置的难点。

二、完善对策与建议

（一）完善细化闲置土地认定条款

一是将划拨类闲置土地纳入我省闲置费征缴认定范围。湖南省出台的关于闲置土地处置的政策文件，对以划拨方式占用土地无论是因政府原因还是因使用权人自身原因构成土地闲置的，处置方式还是限期动工、延期和收回，没有将以划拨方式获得的土地纳入征缴土地闲置费征缴范畴。从数据上看，2019年前全省应征缴闲置费的划拨闲置土地接近半数，可征缴的闲置费十分可观。将划拨类闲置土地纳入湖南省闲置费征缴认定范围，不仅能一定程度上抑制此类闲置土地的新增，又能增加财政收入。

二是逐步调整拓宽闲置土地广义定义及闲置费征缴范围。对批而未用的土地，如：大规模开发的成片土地，存在已经动工建设但缓慢施工或停工无限延长开发时间的；主体用地项目超过总面积1/3，但子项目尚未开工的；开发建设面积达到应动工开发建设总面积的1/3，但剩余2/3的土地长期闲置的；投资超过1/3甚至已经竣工，却因种种原因进行搁置造成烂尾等情形。对批而未供的土地，如：各级储备中心、政府融资平台名下的土地等。建议未来将上述广义的闲置土地类别考虑纳入相关处置认定及闲置费征缴范围。

三是以竣工时间来认定土地是否闲置。建议将“超过出让合同约定竣工日期1年未竣工”也纳入闲置土地认定范围，覆盖过去闲置土地处置空白区，有效规避已动工建设但缓慢施工或长久未完成建设的土地。

四是研究制定已动工开发建设的面积和已投资额认定的具体标准，探索可以认定为开发建设面积和可以认定为投资额支出的情形。将计征基数由“土地出让价或划拨价”调整为“土地现值”，即对发现时间越晚的闲置土地，计征费用越高，最大限度降低大规模开发低效用地闲置率。

五是合理确定土地出让时宗地规模。研究发现，从企业成本、产出效益来看，一般类项目拿地较大的，开工情况反而不好，甚至出现长期闲置的情况，且此类大规模闲置土地主要集中在园区工业用地、房地产用地类。督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。建议采用严格控制商品住宅项目用地单宗出让土地规模的方式，明确相关标准，如：小城市（镇）不得超过7公顷，中等城市不得超过14公顷，大城市不得超过20公顷。

（二）优化闲置土地认定流程

积极构建“全程监管、全面监测、省交任务”工作新模式，充分利用信息化技术手段，对每一块建设用地“批-供-登记”全流程进行监管，及时发现供而未建的闲置土地，形成闲置土地清单，解决市县自然资源部门监管力量薄弱、监管周期过长等问题。

由省自然资源督察机构通过监管系统及利用卫星遥感监测手段，及时发现并提出疑似闲置土地清单。对涉嫌闲置的土地进行初步调查，确定闲置土地线索，逐宗明确处置意向，形成闲置土地处置任务清单，并向相关市县人民政府下达闲置土地处置建议书。由市县人民政府组织相关部门对省自然资源督察机构移交的涉嫌闲置土地开展现场调查、认定、举证，及时上报每宗涉嫌闲置土地的处置意见。由省自然资源督察机构对市县上报的举证材料、处置意见进行审核，并向相关市县反馈核实结果。构成闲置土地的，由市县自然资源主管部门向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》，严格按照《闲置土地处置办法》处置到位。

（三）合理确定不同用地类型土地闲置费的征缴标准

对存量闲置土地，建议按闲置时间的长短不同，分类计征土地闲置费。其中闲置1～5年的（含1年），计征12个月的土地闲置费；闲置5～10年的（含5年），计征18个月的土地闲置费；闲置10年以上的（含10年），计征24个月的土地闲置费。

对增量闲置土地，建议依据供地方式，分别按招标、拍卖、挂牌方式、协议出让方式、划拨方式、其他用地等多种类型，分类确定闲置费征缴基数；依据土地用途，建立闲置费分类按月征缴最高标准，经营性房地产用地按1.2%/月，一般建设用地按0.8%/月，工业和基础设施用地按0.4%/月，省内各市州可根据本地区经济发展状况适当降低征缴比例。同时，对各种用地类型年征缴和总征缴比例均设置上限，确保闲置费在国家相关政策规定的范围，单宗累计征收总额不超过20%。

（四）稳妥处置政府投资公司造成的土地闲置

对政府投资公司抵押融资构成的存量闲置土地，采用以时间换空间，一地一策的方式，逐步消化处置到位。对因政府投资公司构成的新增闲置土地，严格征缴闲置费，相关责任主体依法依规依纪给予处理，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任，从源头遏制因政府投融资产生的闲置土地。

三、启示与展望

长远来看，闲置费征缴管理相关政策的制定应以提高管理效率为方向，以提高可操作性和实用性为目的。制定完善适宜湖南省的新政策、好政策，尚有些问题需要进一步研究和解决。第一，近年来农村闲置土地越来越多，农村土地闲置问题逐渐变得不容忽视。随着城市及农村的不断发展，为满足日益紧张的用地需求，未来是否需逐步突破城镇范围内建设占用耕地、出让土地的局限，将农村土地纳入闲置土地处置范围，需要更深入、更广泛地开展相关研究。第二，文中提出的闲置费征缴标准只是初步想法，是否符合湖南省经济发展的实际，是否能达到促进节约集约用地的目的，还需进一步对各项征缴标准进行评估论证，以便及时作出调整。

参考文献：

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（作者单位：湖南省自然资源事务中心）