新时期国有企业预算管理存在的问题和解决对策

摘要：高质量发展时代背景下，国有企业作为社会经济重要支柱力量，应当加强包括预算管理在内的财务管理工作，以此为基础推进业财融合管理，夯实核心竞争力，培育发展动能。基于这一背景，文章主要分析我国国有企业在全面预算管理方面存在的不足，并有针对性地提出对策建议。

关键词：国有企业；全面预算管理；管理会计；高质量发展

一、引言

全面预算管理是企业财务管理的重要方面，能够提高企业经营发展的计划性，提高资源配置效率，增强企业实现转型升级发展的战略规划和目标。数智时代下，企业应当建立全面预算管理体系，增强财务管理对业务活动和重大决策的支持、引导和评价作用，增强业财融合能力，为企业高质量发展持续赋能。

二、企业全面预算管理的内涵

全面预算管理，是指企业围绕既定的发展战略，以数量和货币金额的形式，对企业下一阶段的各项业务活动制订具体开展计划的管理行为。企业开展全面预算管理，有利于企业增强经营规划性和业务开展的计划性，避免业务决策失去方向、缺乏标准和疏于协调的问题；有利于加强业务部门和财务部门之间的沟通和协作，进一步深化业财融合管理能力，从整体上提高企业管理效能；有利于强化公司对各业务活动的监督和把控，通过预算管理将相关责任落实到部门、落实到具体岗位，确保预算任务落实到位；有利于开展好绩效监督评价作用，引导和激励企业员工的行为，进一步保障企业经营计划和战略发展目标的实现。

企业开展全面预算管理，具有以下特征：一是全面性，即预算管理应当覆盖企业经营的各业务领域和各管理环节，将企业的经营全面纳入到预算管理体系中，保障预算管理对业务活动的支持和引导作用。二是全员性，预算管理作为财务管理的一部分，企业的所有成员，无论职位高低、岗位分工，都要遵从预算管理制度要求，不能出现凌驾于预算管理之上的情形，保障预算管理制度化、规范化作用。三是业财融合性，预算管理不是仅就数据谈数据，在预算编制、执行和考核的全流程中，都需要充分结合业务活动实际情况，合理制定预算方案、规范预算执行、审慎预算调整以及全面公正地进行绩效考核，最大化地发挥预算管理效能。四是战略性，预算管理的目标要与企业战略发展目标内在一致，为企业战略发展服务，体现企业战略发展导向，助力企业实现战略转型。五是数量化，全面预算管理是量化管理工具，预算方案、具体执行以及预算绩效评价等，都需要基于量化的预算数据和实际发生数据开展。六是可执行性，预算数据应当实现可执行，例如收入数据，不能盲目定得太高，企业无法实现，也不能定得太低，无法起到激励作用。

国有企业全面预算管理体系框架图具体如图1所示。

从图1可以看出，国有企业全面预算管理体系包括三个部分，一是经营预算，主要是围绕各项经营业务开展，通常包括销售收入预算、生产预算、成本预算、销售费用预算以及管理费用预算等，预算期间通常与会计期间保持一致。二是专门决策预算，主要是投融资活动预算，其特征是不经常发生，而且预算期间往往是长期、跨年度的，与会计期间存在错配。三是财务预算，是在经营预算和专门决策预算的基础上，对国有企业预算期间的资金收支、结余情况进行预测，并编制预计利润表和预计资产负债表等，最终形成全面、完整的预算方案。

国有企业开展全面预算管理，需要搭建预算工作组织，通常包括决策、管理和执行三个层面，具体分工及职责如表1所示。

国有企业开展全面预算管理的方案，包括以下类型：一是按照编制所依据的基数不同，分为增量预算和零基预算。增量预算就是以历史时期实际数据为基础，经过必要的调整，形成预算数据的编制方法；零基预算则相反，不以历史同期数据为参考，以零为起点，从业务实际出发重新编制预算的方法。二是按照业务量的特征不同，分为固定预算和弹性预算，固定预算通常对应固定成本，例如，租赁费用、还本付息等财务费用以及固定资产、无形资产的折旧摊销成本等；弹性预算通常对应变动成本，成本发生额与实际业务量呈线性或近线性关系。三是按照预算时间段和长度不同，分为定期预算和滚动预算，定期预算下，预算期间和会计期间保持一致，根据我国《会计法》的规定，我国企业会计期间为每自然年度的1月1日到12月31日，定期预算期间也是这个时间。滚动预算下，预算期间的长度仍为12个月，但是具体时段与自然年度分开，例如第一期预算为下一年的第一至第四季度，第二期预算为下一年的第二季度至在下一年的第一季度，预算期间长度始终是四个季度，即12个月，但是起点和终点与自然年度分开，有利于把控预算发生的进度，提高预算管理灵活性，增强预算管理效能。

三、国有企业全面预算管理存在的问题

首先，全面预算管理的重视程度不够。近年来，国有企业普遍重视并开展了合规管理建设，各项制度逐渐健全，业务流程逐渐完善，还存在制度执行不到位的问题，具体包括以下方面：一是部分国有企业管理人员存在“重业务，轻管理”的管理理念，认为企业以盈利为目标，把日常管理的关注重点片面地放在业务开展上，对包括预算管理在内的财务管理工作重视不够，甚至认为预算管理就是财务部的日常工作，不需要上升到企业宏观管理层面，因此对全面预算管理工作的重视程度不够，要求不高，把关不严，未建立起良好的预算管理氛围，影响和制约了全面预算管理制度的执行和落实。二是部分财务管理人员对全面预算管理的认识不到位，认为预算管理只是一项财务例行工作，每年按照国资监管机构的通知，编制预算报表提交审批，再下发执行就完成了预算管理工作，在执行过程中，对预算的把关不到位，出现科目之间预算调剂十分随意，甚至预算外支出的情况。这些问题都反映了预算管理人员在工作态度、工作方法上存在的问题，需要在未来加以改进。

其次，预算制度建设不到位，预算方法不完善，具体包括以下方面的内容：一是制度建设不到位，部分国有企业没有单独建立预算管理制度，更没有具体的操作流程指引，只是在财务管理制度中对预算管理进行比较原则化的规定，无法为具体的工作开展提供制度指引，全面预算管理工作存在“无规可依”的问题。二是部分国有企业无论预算对象的具体情况和性质，都选择增量预算法编制预算数据，即以历史同期数据为基础，通过简单加减得到预算数据，十分随意，且造成不必要的开支始终存在，未能很好地落实降本增效的管理目标。由于预算数据编制比较随意，存在预算额度不足，可能需要在执行过程中频繁调整预算，带来额外的管理成本，同时降低业务开展效率。这些问题需要在未来加以改进。

再次，预算管理业财融合不到位，主要体现在以下方面：一是部分国有企业预算管理囿于财务管理框架内，在编制预算数据、绩效考核时，仅仅从财务角度进行数据的计算，并没有结合业务活动开展实际进行必要的调整，导致预算管理僵化，未能充分发挥对业务活动的支持、引导和评价作用，业财融合管理能力有待进一步提升。例如某国有石油企业，在年初制定了各项收入预算数据，但是在年度内，受国际原油市场等综合因素影响，国内石油销售价格产生了较大幅度的变化，导致实际数据偏离预算数据。在考核时，企业未充分考虑这一实际情况，导致考核结果未能客观公正地反映预算管理绩效情况。这一点需要在未来进一步完善。二是财务人员业财融合管理能力有待提升，特别是部分国有企业的业务与财务专业鸿沟很大，财务人员对业务活动缺乏足够的了解，因此难以对预算数据进行财务角度的把关。因此业务部门出于自身利益角度考虑，可能将收入利润类考核指标尽可能压低，以提高预算绩效考核评价结果等。这些问题都可能导致全面预算管理未能全面有效发挥管理效能，需要在未来加以改进。

同时，成本预算管理不到位。近年来，降本增效成为国有企业经营管理的重点内容，全面预算管理也强调要加强成本精细化管理能力，通过成本预算，切实落实国有企业降本增效的目标，提升企业经营业绩的同时，为自身可持续发展持续储能。但是在实务中，部分国有企业开展成本管理预算时，财务部门往往是被动接受业务部门提出的各项成本数据，有时从控制成本的角度，也难以找到压缩成本预算的具体项目，此时部分国有企业为了实现降低成本的目标，甚至会盲目地减少生产成本、工资薪酬等，一方面不利于生产经营的有序开展，另一方面裁员也会带来一定的就业问题，未能充分彰显国有企业承担社会责任的义务。因此国有企业需要找到适宜的入手点和合适的方法，在预算管理中落实成本管控的目标，一方面确保生产经营的稳定开展，承担好国有企业应尽的社会责任，另一方面又实现降本增效，提升业绩，激发企业经营活力，助力自身实现高质量发展。这一点需要在未来加以改进。

最后，预算绩效考核不到位。目前部分国有企业的绩效考核只是以简单的收入、净利润数据或国有资产保值增值率等财务指标为评价维度，对于不同的生产部门，考核的指标比较片面，例如对销售部门，仅以销售收入作为评价指标，没有对成本指标和应收账款的回款情况进行考核，导致销售部门不顾成本地拓展收入，最终的净利润水平不如人意，而没有对应收账款回款情况进行考核，导致大量账面收入最终未能收到现金，业绩成色不佳，给企业带来一定的经营和财务风险。预算绩效考核的全面性不足，这一点需要在未来加以改进。

四、国有企业全面预算管理的改进建议

第一，国有企业要重视全面预算管理工作，具体包括以下方面：一是管理层要转变“重业务，轻管理”的管理理念，要充分认识到，新时期企业财务管理的重心，已经从基础的会计核算向价值管理和创造转型。企业推进全面预算管理，能够进一步增强对业务活动的引导、支持和评价作用，强化业财融合管理能力，助力国有企业各项业务活动高质量发展。因此管理人员要加强全面预算管理工作的顶层设计，包括制度建设、流程优化，搭建预算管理企业文化，为全面预算管理工作的开展营造良好的氛围。二是财务人员要提高对全面预算管理工作重要性的认识，要认识到预算管理工作不仅是被动地填报预算报表，而是要把预算管理作为财务管理工具，深入参与业务活动管理，改变传统财务管理只是“事后管理”的角色，增强事前和事中管理能力，提高财务管理的主动性和时效性。三是财务人员要提高开展全面预算管理的工作能力，例如可以利用好业余时间，加强学习全面预算管理的理论知识，考取中级会计资格、注册会计师资格等，夯实理论基础，为开展好全面预算管理的实务工作打好坚实的基础。国有企业应当建立完善的人才培养机制，为财务人员量身定做有关职业发展的规划课程，其中设置全面预算管理相关的内容。有条件的企业还可以与当地的高校、兄弟单位联合开展人才培养项目，给财务管理人员提供更多的“走出去”的机会，学习其他单位如何开展全面预算管理，拓宽实务视野，提高实务工作能力，更好地开展全面预算管理工作。

第二，国有企业要加强全面预算管理体系建设，为全面预算管理工作的开展提供坚实的制度保障。例如某石化销售企业，制定了《公司全面预算管理工作制度》，从管理目标、管理原则、部门权责划分等方面对全面预算管理工作进行了制度化建设，并细化相关业务流程。具体地说，该制度规定，公司全面预算管理工作包括四个业务环节，具体如图2所示。

预算编制环节，业务部门提出预算数据，财务部门进行必要把关后，汇总形成预算财务报表，提交预算管理委员会讨论通过后，报公司管理层审批执行。预算执行环节，业务部门提出费用支出申请时，由业务部门负责人对款项支出的必要性和合理性进行把关，在申请单上签字确认，然后由财务部门进行预算审查，重点是相关款项支出是否在预算额度内，如果不在预算额度内，需要由业务部门先提出调整预算的申请，层报管理层审批通过后方可支出相关款项，不可以预算外支出，切实体现预算管理刚性约束作用。预算考核环节，由人力资源部、财务部门牵头，以预算数据为基础，结合业务实际开展情况进行绩效考核。至此，完成全面预算管理各项工作，形成管理闭环，为国有企业提高管理效能、实现高质量发展提供坚实保障。

第三，国有企业要优化预算管理编制方法，按照预算对象的性质、内容，合理选择适宜的预算编制方法。国有企业应当在制度中明确，只有相关业务同时满足以下要求时，才能适用增量预算法：企业现有业务活动是合理的，不需要进行调整；企业现有各项业务的开支水平是合理的，在预算期予以保持；以现有业务活动和各项活动的开支水平，确定预算期各项活动的预算数。如果预算对象业务不同时满足上述三项要求，则应当采用零基预算法，即从零开始编制预算。财务人员要合理把控预算项目的合理性和必要性，既要保障业务开展所必要的支出，又要落实降本增效的目标，充分彰显全面预算管理效益，为国有企业高质量发展作出贡献。

第四，国有企业要精细化成本费用管控，落实降本增效的预算管理目标。对于成本费用预算，财务人员应当按照成本费用本身的性质进行预算把控。企业成本费用可以分为约束性成本和酌量性成本，前者主要是不能够为管理行为所改变的成本，如房屋租金、设备折旧以及基本工资等，这部分费用的把控标准，要符合相关业务实际开展情况，不能主观盲目地压缩预算数字。酌量性成本是指可以被管理者决策所改变的成本，如广告费、职工教育经费、会议费、差旅费以及销售奖励等，这部分费用的预算，财务人员要与业务部门充分沟通，从国有企业制定的业绩目标出发，对不合理的成本费用进行压缩，贯彻党中央提出的“过紧日子”的要求，厉行节约、精打细算，编制出积极可行的费用预算并严格执行，避免成本浪费，更好地实现降本增效的目标。

第五，完善全面预算绩效考核机制建设，具体包括以下方面：一是要遵循目标性原则，即预算考核的目标是更好实现国有企业经营战略，要引导各业务单位的行为，避免只顾局部利益、不顾整体利益的错误导向。例如对生产部门，不仅要考核销售收入，还要考虑产品的质量、生产的效率，还要对成本进行考核，或者考虑加入销售净利率等盈利能力指标，引导生产部门进一步关注产出效益。再如对销售部门，不仅要考核收入、净利润的完成情况，还要进一步评价存货周转率、应收账款周转率等指标，引导销售部门关注企业的营运能力，而不仅仅是销售环节，同时也能引导销售部门更为全面地推进各类产品的销售，提高企业整体收益。二是要遵循权责利相一致原则，例如成本预算管理，对于实际数和预算数的差异分析，如果由于原材料实际采购价格超过预算，应当由采购部门承担相应的责任，如果是员工薪酬未能管控到位，应当是人力资源部门的责任；如果是原材料、人工工时和水电费等成本过高，应当由生产部门负责。但实际工作中也需要以业财融合为导向，具体情况具体分析，如果原材料使用量大于规定标准的原因是原材料质量不合格，此时责任应当归属于采购部门，而非生产部门。通过明确权、责、利，能够避免预算考核时，各相关部门之间相互推诿扯皮、无人负责的问题，提高预算绩效管理的客观性和公正性，真正发挥引导作用。

五、结语

本文以新时期国有企业预算管理存在的问题和解决对策探析为研究主题，首先介绍了全面预算管理的内涵，然后分析了当前我国国有企业在全面预算管理方面存在的问题，并有针对性地提出对策建议，包括要重视全面预算管理工作，加强全面预算管理体系建设，优化预算管理编制方法，精细化预算成本费用管控和完善全面预算绩效考核机制建设等。相信本文的研究对国有企业进一步推进全面预算管理工作，实现高质量发展具有一定的借鉴意义。

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（作者单位：四川五粮液新能源投资有限责任公司）