科研事业单位提升财会监督效能的探讨

【摘 要】 科研事业单位提升财会监督质效，促进科研绩效产出，对实现高水平科技自立自强具有重要的意义。目前科研事业单位对财会监督的目标定位及其与内部控制、“放管服”之间的关系尚不清晰。文章系统剖析了财会监督与内部控制的交互包容及与“放管服”的共和博弈关系，探讨了财会监督筑牢单位治理基石、落实监督政治使命、服务科研绩效产出的目标定位，并提出了加大财会监督政策宣贯力度、完善财会监督工作协调机制、融入智能化新技术手段、强化考核与应用等措施建议，为提高科研事业单位财会监督效能提供了参考借鉴。

【关键词】 科研事业单位； 财会监督； 绩效管理； 内部控制； “放管服”

【中图分类号】 F230 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2025）02-0025-05

一、引言

2020年1月，习近平总书记在党的十九届中纪委四次全会上，首次将财会监督纳入国家监督体系，提出构建以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通和相互协调的“1+9”多层次、多类型监督体系。自此，财会监督的定位从经济监督拓展上升至社会治理、国家治理层面，成为国家监督体系的重要组成部分及实施工具之一。

党的二十大报告进一步对健全党和国家监督体系作出战略部署，对“1+9”多层次、多类型监督体系提出明确要求，即健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。2023年2月15日，作为贯彻落实二十大报告精神的重要举措，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（中办发〔2023〕4号，以下简称《意见》），明确财会监督工作的总体要求、各级部门的监督职责、监督机制、重点监督领域及保障措施，为发挥新时代财会监督工作效能指明了前进方向，提供了根本遵循。

科研事业单位作为财会监督体系五大实施主体的内部监督责任主体，具有原始创新性、研究过程不确定和因素不可控等特点，在积极履行财会监督职责过程中，需要紧密结合科研事业单位特点，深入分析探讨如何有效提升科研事业单位财会监督质效，从而有力服务支撑高水平科技自立自强建设。本文从梳理财会监督相关文献出发，阐述科研事业单位强化财会监督工作的重要意义，通过分析财会监督的现状，剖析财会监督与内部控制及“放管服”的交融关系，探讨服务科研绩效的目标定位，提出提升科研事业单位财会监督质效的措施建议，以期为科研事业单位提高财会监督效能提供借鉴参考。

二、财会监督相关文献述评

在中国知网中，运用可视化文献分析方法，以“财会监督”为题名进行关键词搜索，2000—2023年期间，相关文献共计1 142篇，财会领域学者及实务工作者围绕财会监督、国家治理、内部控制、审计监督、绩效评价等方面开展研究[ 1-3 ]。

（一）相关文献主要观点

1.从微观经济活动监督管理拓展至国家治理视阈下定位财会监督

财会监督的研究文献较为清晰地显示，以2020年为界限，在此之前，“财会监督”研究文献主要侧重微观层面经济活动监督管理，围绕财会内控监督机制及财会监督与内部审计监督的协同开展研究探讨。2020年之后，财会监督纳入国家监督体系，理论界和实务界关注的热点聚焦财会监督作为财政工作的有力支撑，致力于财政管理目标实现，以及在国家治理中发挥的支柱保障作用。

2.结合新技术持续优化财会监督路径以提升质效

大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术迅速发展，在财会领域的探索应用也日臻增多。学者尝试将新技术纳入财会监督体系建设，突破信息壁垒，加强数据分析能力[ 4 ]。通过对海量财务与非财务数据的筛选、清洗，实时监控并迅速发现异常，定位潜在风险，经过AI和机器学习，完成智能分析与计算，提供预测检测关键信息，辅助科学决策，提高监督效率。

3.以不同行业领域为背景探讨财会监督实施策略

财会监督实施主体多元化，不同行业领域财会实务工作者基于自身背景特点，研究各地监管局、国有企业、行政事业单位、金融企业、高校、科研事业单位财会监督的定位与意义、内容与要素、方法与工具、现状与问题、对策与建议。通过诊断分析，提出针对特定行业领域的财会监督实施策略和思路，以多重维度延展财会监督的落实应用范围，增强财会监督服务支撑行业领域高质量发展动能。

（二）文献述评

纵观财会监督相关文献，学者对财会监督的研究从微观经济活动监管延展至宏观国家治理，并借助大数据、人工智能等新技术，结合不同行业领域特点，提高财会监督质效。有关科研事业单位财会监督方面的研究主要基于科研事业单位财会监督存在的意识薄弱、缺乏专业导向等问题，探讨如何完善内部财会监督体系[ 5 ]。对于科研事业单位强化财会监督的意义和目标定位，以及理清财会监督与内部控制、“放管服”的边界关系，提升财会监督效能举措等方面，并未开展深入研究。本文围绕上述方面进行分析探讨，以期进一步深化科研事业单位财会监督研究。

三、科研事业单位强化财会监督的意义

（一）强化财会监督是科研事业单位筑牢管理基础和提升治理水平的内在需求

在新时代国家治理体系和治理能力现代化建设的背景下，科研事业单位作为科技创新的基层组织，科学高效的管理离不开经济资源的统筹规划和有效配置，离不开会计信息的规范确认和准确计量[ 6 ]。财会监督对单位经济业务活动开展全方位“制度+行为”的管理和监督，为发掘漏洞、完善制度提供一手资料信息，是科研事业单位规范管理运行、提升治理水平不可或缺的管理工具。

（二）实现高水平科技自立自强，做好科技管理改革“加减法”，需要强化财会监督

科技自立自强作为国家发展的战略支撑，在加强原创性、引领性科技攻关的同时，要推进科技体制改革，形成支持全面创新的基础制度。做好科技管理改革的“加减法”是其中必要的环节。“加法”要求强化规矩意识，严格合规使用科研经费的刚性约束；“减法”要求给予科研单位、科研人员更多自主权和经费使用权，让他们从繁琐不必要的报账报表束缚中解放出来。因此，需要将强化财会监督与落实“放管服”统筹推进，同向发力，从而奠定高水平科技自立自强的制度基础。

（三）财政“紧平衡”形势下，防止科技资源“跑冒滴漏”，强化财会监督势在必行

2020年以来，受国内外形势影响，财政加大减税降费力度，社会经济增长压力较大。财政“紧平衡”形势下，科技投入总量、中央地方财政供给有限，科研事业单位保障科技创新整体效能，落实“花钱问效”，势必借助财会监督工具，强化财经政策制度遵从，改进科研项目过程管理，防止科技资源的“跑冒滴漏”，推动科技创新绩效转化为经济社会发展实际贡献。

四、科研事业单位财会监督的现状

科研事业单位在明确财会监督重要意义的基础上，需了解掌握其目前的建设状况，使得强化财会监督的对策能够聚焦问题，有的放矢。

（一）科研事业单位对财会监督存在认识限制

科研事业单位对财会监督职责和贯通协调工作机制的理解认识仍存在一定局限性。一是认为财会监督主要针对经济活动和会计行为，侧重监督科研经费支出的预算相关性、成本列支的合理性、与研究周期的相符性、会计核算信息的准确性及经济业务的合规性。对其肩负的政治使命，即如何在从严治党方面及对权力运行的制约方面更好地发挥作用尚未深入思考[ 7 ]。二是多数科研事业单位未清晰了解财会监督与内部控制之间的关系，有的认为财会监督是内部控制的组成部分，有的认为财会监督统御内部控制。财会监督无法明晰职责边界，业务推进不畅。三是认为财会监督是财务部门的“独角戏”，主要关注科研项目能否顺利通过各类审计检查及项目结题验收，如何与业务监督、内审监督等各类监督配合协调[ 8 ]，资源共享，提高监督效率，进而有效提升科研项目绩效产出尚未统筹谋划。

（二）财会监督的运用限于传统管理方式

目前，科研事业单位财会监督仍以传统的现场检查方式为主，定期或随机翻阅会计资料、制度文件、科研项目任务书和预算书等。一方面，限于检查人员精力和检查成本的影响，检查工作通常采用抽样方法，某些存在问题的业务可能难以被发现，无法实现财会监督的全覆盖[ 9 ]；另一方面，不同检查人员，其关注的重点、检查的要素和标准有所不同，从而影响检查工作的效率和质量。一些科研事业单位虽然实现了内部控制分岗设权、分级授权审批流程的信息化，但是，对科研活动涉及的海量财务、非财务数据中可能存在的扩大开支范围、超标准或重复列支费用、套取经费等问题信息的快速计算分析和及时风险预警尚未实现[ 10 ]。

（三）财会监督的合规性与“放管服”的效率性面临博弈平衡

当下，科研事业单位财会监督以完善治理结构、规范组织行为、防范经济领域腐败、减少舞弊为主，强调管理的合规性。以科研差旅业务为例，一般情况下，完成差旅事项事前审批、购买公务机票、打印并保留登机牌、使用公务卡办理住宿结算等工作，可办理差旅报销业务。如出现公务机票不满足行程需要改为购置其他机票，或忘记使用公务卡结算，以及发票或登机牌不慎丢失等特殊情况，有的单位不予报销此差旅行程各项费用，有的单位需要提供详细说明和购票截屏等佐证资料，并报送相关负责人审批后，可办理差旅费报销业务。办理流程及附件资料较为繁杂。而科技领域“放管服”主要是为科研人员赋权、松绑，使其从不必要的报表、附件、说明等复杂冗余的制度束缚中解放出来，聚焦管理流程和附件报表的瘦身简化及制度体系的改进优化，强调服务科研活动的效率性。管理的合规性与服务的效率性之间能否达到博弈平衡，兼顾防范化解风险与科研人员满意，实现秩序与效率、效益的多赢，亟需进行系统性的考虑和推进。

五、科研事业单位财会监督与内部控制及“放管服”的关系

科研事业单位财会监督与内部控制及“放管服”之间的关系尚不清晰，本文做如下分析梳理，以期促进财会监督与内部控制、“放管服”的协同发力。

（一）科研事业单位财会监督与内部控制的交互包容

科研事业单位财会监督与内部控制，按照实施主体不同，呈现两个层面交互包容的关系。详见图1。

1.实施主体为科研事业单位

科研事业单位实施内部财会监督，一方面，监督本单位经济业务活动、财务管理及会计行为，保障单位经济行为合法合规；另一方面，作为“1+9”监督体系的组成部分，以党内监督为主导，其监督过程和成果与其他类型监督共享公用，共同肩负治理支柱的使命。

科研事业单位内部控制为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，具有制度和行为双重属性，既是一种制度规定，也是一种监督行为，是国家治理体系的基本组成单元。

以科研事业单位为主体实施的财会监督，依靠单位内部控制制度体系，在经济领域范畴内开展经济业务监督活动，因此，其属于科研事业单位内部控制的一部分。

2.实施主体为财政部门和行业主管部门

财政部门和行业主管部门实施的财会监督，不仅监督单位的经济活动、财务规则和会计信息披露，还将资源配置规则、预算支出绩效和财政信息监督纳入其中，是宏观层面外部财政监督与微观层面财务监督的双循环。

科研事业单位内部控制设置单位责权利制度安排和制度执行，以制度流程化、表单化、信息化、智能化的实施路径，构建单位治理基石。

科研事业单位内部控制为财政部门和行业主管部门实施的财会监督提供单位内部职责清单和程序依据，是主管部门及财政部门财会监督的对象之一。

（二）科研事业单位财会监督与“放管服”的正和博弈

科研事业单位财会监督应保障党中央、国务院、上级主管部门科技方面决策部署落实到位，维护财经纪律的依规遵循，强调合法合规的刚性约束。科技领域“放管服”要求破除不必要的体制机制障碍，简化办事流程，解决“报销繁”问题，放权科研人员，使其从繁琐的各类报表填报中、各种细碎的借款报销事务性工作中解放出来，强调便捷高效的柔性管理。可见，“约束”不是“束缚”，“放权”不是“放任”。

科研事业单位财会监督与“放管服”之间是政策制度遵从合规性和支撑服务保障效率性之间的博弈与平衡，二者并非零和博弈，通过优化制度流程，融合新技术可以实现正和博弈。一方面，财会监督针对关键环节、重点风险、重要领域强化管控，加强信息共享，扩大信息公开范围，畅通群众监督，推进经济活动“阳光化”运行的同时，提高监督的效率。对发现的违法违规行为，严肃财经纪律，强化执纪问责，让财会监督“长牙带电”，树立财会监督的威慑力。另一方面，“放管服”着力减少办事流程中的冗余环节，简化表单、附件，避免“一人生病，全民吃药”。充分运用信息化、智能化手段，加强数据汇聚，整合数据资源信息[ 11 ]，增强AI数据分析和风险辨识的能力，既提高科研经费管理效率，又减少不必要（或重复）的数据收集填报，有力促进松绑赋权。

六、科研事业单位财会监督的目标定位

基于财会监督与内部控制、“放管服”之间的关系梳理，进一步明确科研事业单位财会监督的目标，有助于筑牢经济监督基础，提升单位治理能力，从而有力支撑科技重大产出。科研事业单位财会监督的目标定位主要包括如下三个方面：

（一）筑牢经济监督基础，提升单位治理能力

财会监督具有明显的经济监督属性，做好基础经济监督工作，保障单位经济的持续稳定和有效运行，是科研事业单位财会监督的基本目标。党的十九届中纪委四次全会后，财会监督从经济监督拓展上升至社会治理层面，作为党和国家监督体系的组成部分。科研事业单位财会监督应着力提升单位治理能力，构建完善的单位制度体系、管理机制等治理生态，与其他监督协调落实、共同推进，一并维护经济和社会公共秩序，助力国家治理体系建设。

（二）落实肩负政治使命，强化权力运行监督

科研事业单位财会监督除肩负经济监督使命外，还肩负推动党中央、国务院、上级主管部门关于科技领域重大决策部署的贯彻、财经制度及科技计划资金管理政策的落实、强化对权力运行的监督制约等方面的政治使命。科研事业单位应以党内监督为主导，突出财会监督政治属性，严肃财经纪律，严格从严治党，加强廉洁自律，强化科研人员红线意识，增强财会监督的穿透力、约束力，确保资源配置和使用在“阳光下”运行。

（三）服务科研绩效产出，促进高质量发展

加快打造原始创新策源地，加快突破关键核心技术，努力抢占科技制高点是科研事业单位创新发展的目标。科研事业单位财会监督应以聚焦大局、服务中心为核心要务，健全财会监督体系，完善工作机制，优化管理流程，以规范、便捷、高效的财会监督环境支撑保障单位提升学术水平，导出重大科技成果，增强领域创新影响，实现科研绩效目标，促进单位高质量发展。

七、提升科研事业单位财会监督效能的建议

在前述科研事业单位财会监督现状分析、与内部控制和“放管服”的关系梳理及财会监督目标定位思考的基础上，本文提出如下提升科研事业单位财会监督效能的建议。

（一）加大政策宣贯力度，增强财会监督实施内驱力

监督主体的主动作为是提升监督效能的关键。科研事业单位应积极进行财会监督政策宣贯，明确财会监督主体肩负的职责使命，增强责任意识。首先，以《意见》为大纲，制定《财会监督实施办法》，明确和落实单位主要负责人是本单位财会监督工作第一责任人，以制度规定强化单位负责人的监督责任；其次，通过典型案例的剖析，揭示虚假业务、虚假发票、虚报冒领及套取科研经费带来的经济资源侵蚀和科研道德危机，明确在新时期国家战略科技力量抢占科技创新制高点过程中，需要财会监督筑牢经济监督基础，防止经济资源违规低效使用，强化实施财会监督的内驱力；最后，开展针对性的培训，详细讲解财会监督与内部控制及“放管服”的关系，并组织财务、科研、业务、内审、纪检等部门人员探讨财会监督与各类监督协同推进的方式方法和工作路径，增强对财会监督工作的参与度和认同感。

（二）完善财会监督工作机制，畅通协调推进的通道

在系统梳理财会监督与内部控制关系的基础上，组建由财务、科研、业务、内审、纪检等部门人员组成的财会监督兼职队伍，明确其在财会监督工作中的职责与任务。定期组织召开财会监督工作协同推进联席会议，报告财会监督工作进展，对接问题线索移交与反馈，由点及线，由线及面，不断完善单位财会监督和内部控制体系。与此同时，充分运用财务信息公开方式，做好年度预决算和社会关切问题的公开。对政府采购、招投标、关联交易等重点领域，以及科研项目立项结题、科研经费使用等职工关注问题，做好单位内部公开，畅通群众监督的通道，使科研事业单位各项经济活动在“阳光下”运行，实现监督信息的共享共用，为提升财会监督功能提供保障。

（三）融入信息化智能化新技术手段，提高财会监督效率

将大数据、人工智能等新技术融入财会监督工作，针对科研活动开展过程中可能存在的高风险问题，如关联业务未经公开招投标或评审论证，超标准、超范围列支三公经费，同一业务跨期报销、重复列支，同一人员、同一时间前往不同城市出差或参与不同主办方评审，以及合同执行先于审批、会议未经审批召开等，通过设置异常交易规则及算法，对科研业务海量数据进行快速分析检测，密集重复AI学习训练，进而智能预测、辨识风险，并推送风险防范阻断措施，全方位提升财会监督模式、思维及时效。以无感化财会监督为主要方式，及时将潜在风险消弭于萌芽状态，为创建规范、便捷、高效的财会监督环境提供有效技术手段。

（四）夯实财会监督与预算绩效管理共同的工作基础，促进科研绩效产出

科研事业单位财会监督与单位整体预算绩效管理相互交融，应夯实二者在内控环境、实施部门及经济监测方面共同的工作基础，加强财会监督对预算绩效的支撑，保障重大科研成果产出。首先，针对采购、投资、“三公经费”等重点领域、重要活动，完善风险分析、策略抉择，强化关键环节控制活动，为整体预算绩效管理提供规范运行的内控生态环境；其次，按照前述《财会监督实施办法》中界定的财务、业务、内审部门职责严格履职，通过联席会议，及时汇交财会监督工作信息与问题线索，实现成果共享，为提升预算绩效管理质量提供畅通协调的工作基础；最后，强化绩效导向的经济活动监测与规范，加强经济业务的合规性，减少不必要开支，从而促进科研业务活动的合规开展，提升科研绩效。

（五）强化考核与应用，形成持续改进的良性循环

将单位财会监督工作的评价纳入对单位负责人考核评价以及定期工作督导中，从制度机制的建设与落实、财会监督体系的构建与完善、监督责任的确立与履行、监督方式的改进与优化、监督成果的共享与运用等方面，综合评价单位财会监督状况。评价结果综合运用于单位资源配置、评优评先等方面，以评促建，推进单位财会监督不断改进。此外，科研事业单位内部可建立财会监督黑名单制度，设定违规违法轻微事项、一般事项、重大事项，并视违法违规情节轻重，对违规人员实施批评教育，并与职称评定、职务晋升、工资薪酬挂钩，甚至移送相关纪检监察机关，从而增强财会监督的威慑力，有效遏制违规低效行为，不断提升单位财会监督效能。

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