营商环境建设中多元主体协同治理机制研究

摘 要：营商环境是内部发展的驱动力和外部发展的竞争力，在营商环境的建设中，多元主体以不同形式参与其中，凝聚多方力量，形成良性互动机制，通过持续互动的过程建立完善的营商环境协同治理格局。本文在协同治理视域下，基于CGRs协同治理框架，研究在“政府系统—市场系统—社会系统”这三大子系统下政府、企业、公众和非政府组织于营商环境建设中的多元主体协同治理机制。

关键词：CGRs；营商环境；多元主体参与；协同治理机制

一、引言

营商环境是影响投资主体参与商业活动的政治、经济和法治等多种环境的有机复合体。营商环境的发展程度能够综合反映地区的经济发展状况，体现了经济竞争力和环境软实力，是实现经济健康增长、提高政府治理绩效的重要内容。优化营商环境有助于促进资源集聚整合、创造公共价值。在新的时代背景下，营商环境建设是深化改革有力的“抓手”，既是一项系统性工程，也是涉及多方利益关系且需要多方协同治理的社会经济问题，其已成为我国国家治理现代化的重要课题。

近年来，众多国内外学者不断丰富对营商环境建设的探索。伴随着时代的发展和研究的深入，仍存在可探讨的空间。当把视角定位在营商环境建设是一个治理问题时可以发现，目前多数研究仅关注作为责任主体的政府在营商环境建设过程中起到的作用，或考虑协同治理时仅停留在分析不同治理主体的角色定位，而未更深入地探讨在营商环境领域下多元主体的协同治理机制。研究协同治理视域下多元主体参与的营商环境建设是重要的研究方向且仍有研究的空间，具有一定的实践价值。

二、CGRs协同治理框架

Kirk Emerson教授提出了适用于分析多元主体协同的具有整合性和开放性的CGRs框架，该框架包含行动、结果、适应三个绩效层次和CGR、参与的组织、目标条件三个分析单位，共计九个重要的维度，如表1所示。CGRs的过程机制体现为：在涉及重要诱因、初始领导力、相互依赖、不确定性的驱动性因素促使下使协同动态机制作用于行动，进而产生结果，该结果不仅适用系统情景也能够符合协同治理体系。特别要注意的是，实现协同动态机制需把握三个要素：其一，强调责任共担、自愿参与、有效参与、利益协商、网络化沟通等行为要素的“有原则的参与”（Principled Engagement）；其二，体现标准和规则、建立共识和达成协议、信任和理解、合法性等人际性要素的“共同的动机”（Shared Motivation）；其三，着眼于制度能力、资源配置、流程规划等功能性要素的“联动的能力（Joint Capacity）”。

CGRs框架中的楔状驱动力模块可以作为识别需解决的问题是否需要协同治理的标志。“营商环境就是生产力”，营商环境建设中任一层面的最重要的刺激诱因皆是促进经济高质量发展和实现利益的最大化。营商环境的建设并非一方而为之，其关乎各个领域的多元要素组合，涉及多元主体的协同参与建设。作为营商环境建设主导力量的政府，必然具有一定的初始领导力，在营商环境建设的过程中，复杂多元要素资源和复杂多元主体之间存在着相互依赖及相互联系的关系。营商环境的建设面临着企业外部环境的不确定性，并且社会利益关系的复杂性更加凸显了不确定性。因而，由于营商环境具有公共属性及复杂特性，在驱动力的催化下这俨然是一个需要多元主体协同治理的重要问题，营商环境建设是多元主体参与公共治理的结果体现，可以基于CGRs框架探讨营商环境建设中多元主体协同治理机制。

三、基于CGRs框架的营商环境建设多元主体协同治理机制

不同利益主体之间的目标利益整合和权益配置是实现营商环境协同治理的重要保障，主体按照流程行使各自权力并相互授权、制约。采取协同行动，确保通过各自不同的参与方式生产绩效（Outcomes）。多元主体立足于共同的动机，建立有原则的参与，不断强化联动的能力，以在形成的多元主体协同动态机制下，实现营商环境在协同下的建设和优化。在以系统的网络化结构为基础的营商环境建设过程中，多元化的社会主体都具备独特的且具有互补性的社会功能，为发展提供不同形式和不同性质的力量。营商环境的营造和优化需要各方主体在内在动力驱动下，共同致力于营商环境建设工作，在不同层面上有序参与其中，根据营商环境整体的发展形势实现资源充分调动，凝聚多方力量，加强联动，形成良性互动机制，从而建立完善的营商环境治理格局。通过持续互动的过程增强营商环境治理效能，进而提升地区营商环境的竞争力。

处于政府系统中的政府、市场系统中的企业、社会系统中的公众和非政府组织之间形成了“强联动”，共同致力于营商环境建设工作。基于CGRs框架，“政府系统—市场系统—社会系统”下政府、企业、公众和非政府组织的协同治理机制如图1所示。

政府作为营商环境建设的责任主体，其责任经历了起步、拓展、调整优化和全面协同四个发展阶段，涉及了从顶层设计到地方政策落地的实践逻辑。随着市场经济体制的进一步改革和国家发展理念的不断创新，各级政府及时调整自身角色，竞相出台系列举措争创一流营商环境，将优化营商环境作为经济健康可持续发展的发力点和助推器，最大限度上满足社会和市场的强烈期盼，持续创造公共价值，承担起顶层设计、制度保障、实施主导、适度干预、资源调控、监督执法等职能，以增强营商环境治理效能。第一，政府掌握核心公共权力，坚持系统思维和全局性原则，站在战略层面强化顶层设计，发挥综合效应。第二，始终把人民群众的利益放在首位，时刻保持高昂的状态全力做好宏观调控。高效的制度供给不是凭空而来，是政府与企业制度反馈之间建立的“闭合回路”，政府针对营商环境的发展实际从立法、执法、司法、守法各环节发力，打造制度创新的系统工程，制定出精细化和系统化的政策，为营商环境建设提供强有力的制度保障和政策支撑。第三，在以结果为导向下政府主导实施过程，转变政府职能，明确职责划分，落实营商环境建设的规范要求。认真落实税收优惠政策，简化办税环节，切实减轻企业的税费负担，提高工作效率，为企业提供优质服务。但政府并非事事触及，这就要求充分调动社会和市场的积极性，创新政府组织与其他系统的协调配合机制，为公众提供更广泛更优质的社会服务，打造良好的营商环境。第四，伴随着市场机制“无形的手”，政府利用“有形的手”进行适度、适时的政府干预，运用市场化手段为市场主体提供全方位优质高效的支持。第五，政府并非单纯的对区域内资源的整合聚集，而是政府公司化运作、企业家精神以及公共服务市场化改革的杂糅交织，顾及和协调多方利益，强化资源的协调性和可控性，改善市场结构。第六，完善反馈运行机制，利用信息化建设畅通反馈渠道，构建有效的反馈回路。同时，政府坚持以公众为中心的服务理念，调动社会治理内生动力，对市场系统和社会系统的参与加以监督，针对营商环境建设工作中出现的问题实时调整和部署，加强政府监管。公众满意度作为政府治理绩效的主观表现，公众对政府的认可和支持是政府前进的动力，是推动政府工作高效运转和加快社会发展步伐的重要基础。

在社会系统中，既包含了作为个体的公众，又包含了非政府组织。首先，促进营商环境建设中一个非常重要的举措就是全民行动，公众参与是推动营商环境建设的重要力量，这就需要广大公众的理解和支持。立足并解决公众关注的痛点和难点是营造良好营商环境的重要一步。公众强化协同意识，通过情感表达和意见输送助力找准发展突破口。基于情感能量能够催生公众的主动性和参与性行为，提高公众参与度，用实际行动投身于营商环境建设，公众参与重大行政决策有助于塑造透明、可预期的决策环境。另外，非政府组织在公众的非正式监督和积极的舆论导向下扮演着监督者和维护者的角色。

其次，非政府组织是营商环境建设过程中不可或缺的重要节点，其中包含了不断输入人才的学校等教育机构、投入财力支持的商业银行和金融机构、供给水电气等资源的公共服务机构或企业、提供法律咨询或者行业信息咨询的组织等。这些参与主体成为社会协同治理系统中一股重要的协作力量，在政府无法干预的领域进行恰当的弥补，协助政府开展营商环境建设工作以贡献强大力量、提高办事效率，在营商环境建设中扮演着不可替代的角色。例如，通过有针对性地拓展和改善金融信贷和保险服务、建立重点项目库等多种方式，主动担当服务地方经济的责任，积极探索金融产品开发。通过积极开展常态化、多层次、多形式的银企对接惠及融资活动，高效拓宽银企对接的广度，有效实现合作的深度化延展，着力缓解企业融资难融资贵问题。

营商环境正在成为创造生产经营综合效益的关键因素，营商环境的改善是促进经济发展的发力点。构建“亲”“清”政商关系有助于在营商环境建设的大环境下不失依赖和合作，又能形成各尽其责、共谋发展的格局。在市场系统中，企业作为夯实社会发展基础的重要支柱、改善国民经济发展水平的最活跃的细胞以及促进创新创业模式发展的动力源泉，其发展有助于促进经济稳定增长、调整产业结构。在联动机制下，企业通过树立符合时代发展潮流的经营观，不断明确自身“痛点”和“难点”、表达自身的利益诉求、加强多系统间的沟通。企业也在国家战略部署和政策的引领下遵法守法，树立守信用、重履约的良好形象，持续投入生产活动，在公众和国家的期盼下承担起创造经济增长的责任，强力推动营商环境优化升级。众多企业意识到技术对发展的重要作用，推动技术研发和产品创新，助推新技术、新产品、新模式落地，不断提高企业自身的示范带动能力，促进产品精深加工以提升产品市场竞争力和附加值。同时致力于发展实体经济，着力调整结构、转换方式、强化基础。在政府的引导下，企业研究国家优惠政策，按要求切实履行社会责任，使自身能够纳入国家和地方上支持的“盘子”。但由于受企业自身性质、生产经营弹性大等弱点的限制，导致其抗风险能力弱、生存周期短、缺乏对市场价格的控制权和对生产资源的支配力，此时，就需要政府系统和社会系统联动，以促进营商环境高质量发展。

参考文献：

[1]宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018（4）：67-72.

[2]陈华平，樊艳丽.协同治理视阈下的营商环境建设：内在治理逻辑及优化路径[J].南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2020（2）：61-67.

[3]焦克源.社会组织参与公共危机协同治理的困境与出路——以红十字会慈善捐赠工作为例[J].行政论坛，2020（6）：122-129.

[4]郭燕芬.营商环境协同治理的结构要素、运行机理与实现机制研究[J].当代经济管理，2019（12）：13-21.

[5]Emerson K，Nabatchi T，Balogh S.An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2012（1）：1-29.

[6]张琰飞，朱海英.区域营商环境优化的协同治理机制与路径研究[J].江苏商论，2022（3）：135-138+141.

[7]SKOF B，BRADASCHIA N.Public-public partnerships：the role of slovenian local authorities in carrying out the joint tasks[J].Lex Localis-journal of local self-government，2010（4）：329-342.

[8]郭燕芬，柏维春.营商环境建设中的政府责任：历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑[J].重庆社会科学，2019（2）：6-16.

[9]张国勇，娄成武.基于制度嵌入性的营商环境优化研究——以辽宁省为例[J].东北大学学报（社会科学版）， 2018（3）：277-283.

[10]周鲁耀.“统合治理”：地方政府经营行为的一种理论解释[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2015（6）：177-188.

[11]翁超凡.优化营商环境视野下公众参与重大行政决策研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2021（3）： 79-82.

作者简介：谭钧方（1996.06— ），女，汉族，山东烟台人，硕士研究生，助教，研究方向：营商环境、绩效管理。