利益相关者视角下的征地补偿有效决策路径

摘要：以利益相关者为切入视角，利用社会网络分析方法分析了新疆牧区征地补偿决策过程中各利益相关主体的联系存在的问题。结果表明，新疆牧区征地补偿决策利益相关者之间的联系处于比较松散的状态；政府及管理部门在关系网络中处于支配地位；不同类相关利益者之间存在着较多“结构洞”，政府及管理部门掌控着“结构洞”的关系资源。基于此，提出了3点构建征地补偿有效决策路径的政策建议：一是要建立牧民与政府之间的直接联系渠道；二是要构建被征地牧民和集体经济组织与移民安置地牧民和集体经济组织之间沟通的渠道；三是应通过各种途径保证各利益主体的有效公众参与。

关键词：征地补偿；决策路径；社会网络分析；利益相关者；新疆牧区

中图分类号：D632.4" " " " "文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2024）11-0223-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2024.11.037 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Effective decision path of land expropriation compensation from the perspective of stakeholders： Taking the resettlement of water conservancy project in Xinjiang pastoral area as an example

ZHANG Pei-feng

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing" 211100，China）

Abstract： Based on the perspective of stakeholders， the social network analysis method was used to analyze the problems existing in the connection of stakeholders in the process of land expropriation compensation decision-making in Xinjiang pastoral areas. The results showed that the relationship between stakeholders of land expropriation compensation decision-making in Xinjiang pastoral areas was relatively loose； the government and management departments were absolutely in the central position in the relationship network； there were many “structural holes” among different kinds of stakeholders， and the relationship resources of “structural holes” were controlled by the government and management departments. Based on this， three policy suggestions were proposed to build an effective decision-making path of land expropriation compensation： the first， establishing a direct contact channel between the herdsmen and the government； the second， building a communication channel between the land expropriated herdsmen and collective economic organizations and the resettlement herdsmen and collective economic organizations； the third， ensuring the effective public participation of all stakeholders through various channels.

Key words： land expropriation compensation； decision path； social network analysis； stakeholder； Xinjiang pastoral area

土地征收是将集体土地转变为国有土地，并向被征收土地的所有权和使用权主体支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用的过程［1］。近年来，国家高质量发展对水利、生态、交通等各类工程建设的需求越来越高，土地征收制度也在保障工程建设的土地资源供给方面发挥着越来越重要的作用。由于土地是被征地移民生存的根本［2］，土地征收牵涉的利益主体较多且会给被征地移民的生产和生活带来极大影响，土地征收及补偿问题一直是学界和政界关注的焦点问题，也是政府在公共决策中的难点。

近年来，关于征地补偿的相关研究成果主要聚焦于以下3个方面：一是被征地农民和移民的满意度评价 ［3-5］；二是征地补偿的合理标准界定［6，7］；三是基于横向的国外经验或纵向的历史演进规律探究中国征地补偿的制度困境及完善路径［8-10］。现有文献成果中，从公共决策的视角探究征地补偿的研究相对较少。公共决策是公共组织利用政策等手段协调各方利益，实现公共治理目标的行为。征地补偿决策是决策者以按时完成土地征收、补偿费用发放、移民安置等工作为目标制定相关政策和决定的行为。征地补偿决策的合理性深刻影响着征地补偿的实施效果、被征地农民的满意度、工程建设的进程以及社会的稳定。

新疆牧区地处干旱、半干旱气候区，水资源匮乏，社会经济发展和牧民日常生活对水源供给、水利灌溉等水利工程的需求量较大。近年来，新疆牧区持续开展了大量水利工程建设项目，征地补偿决策的案例较多，为调查研究提供了便利条件。新疆牧区地广人稀，相比东部和中部地区，涉及的移民规模相对较小。由于移民的规模较小，移民的公共参与程度相对较低，移民的诉求表达、移民安置后的社区稳定等问题尚未引起重视。由于新疆牧区多民族融合的特征，社会关系相对复杂，征地补偿所带来的潜在社会风险可能会转变为社会矛盾和民族矛盾，亟需通过合理的决策方式使得征地补偿政策和实施更加合理化。

有学者指出，政策制定及执行的本质是对利益相关者间的关系进行协调，好的政策执行效果要求最大程度地构建利益相关者之间的共识［11］。从这一视角来看，构建合理的征地补偿决策模式的关键是利益相关者的充分沟通和公共参与。基于此，本研究以社会网络分析方法为主要的分析工具，探究新疆牧区征地补偿决策过程中各利益相关者之间联系的紧密程度以及是否存在联系上的断环，并提出完善新疆牧区征地补偿决策过程的建议。

1 新疆牧区水利工程征地补偿的利益相关者界定

利益相关者是能够通过参与决策过程影响决策实施的效果，或相关利益能够被决策执行的过程所影响的群体［12］。利益相关者的界定主要有3项判断标准：一是合法性，即某一主体在法律或道德上是否拥有参与决策过程的权利；二是权力性，即某一主体是否拥有影响决策过程的能力；三是紧迫性，即某一主体的利益诉求是否会引起决策者的关注［13］。至少符合这3项判断标准其中的一项，才能被认定为是利益相关主体。根据上述定义及判断标准，结合对新疆牧区征地补偿过程的调查，新疆牧区征地补偿过程中的利益主体主要包括以下4类。

第一，被征地牧民及其集体经济组织。具体可以细分为被征地牧民和被征地牧民所在村委会两大主体。被征地牧民是征地补偿决策过程中受到利益影响最大的主体，也是征地补偿政策需要重点保护的对象。满足被征地牧民的利益诉求是决策的主要目标，因此被征地牧民的诉求和配合程度会对决策目标的实现带来巨大影响。被征地牧民所在的村委会具有双重属性，一方面村委会是由牧民代表组成的，在补偿标准、移民安置、移民后扶政策等方面与被征地牧民有着同样的利益诉求；另一方面，村委会还具有管理职责，在寻求自身利益最大化的同时肩负着保证征地拆迁、移民安置等事务顺利完成的责任。

第二，移民迁入地牧民及其集体经济组织。具体可以细分为移民迁入地的牧民和移民迁入地的村委会。征地拆迁的实施会给这一主体的利益带来间接影响。由于征地拆迁导致被征地牧民成为移民，移民安置区的牧民及其集体经济组织原有的生产和生活模式会因被征地牧民的迁入而被打破。因此，其利益会被决策目标的实现过程所影响。

第三，政府及管理部门。政府及管理部门是决策的直接主体，可以直接决定决策内容和实施方式，其他的利益主体则都是通过政府及管理部门间接影响决策。在决策制定和实施的过程中，政府及管理部门肩负着土地征收及补偿方案制定及实施、移民安置规划制定及实施、各类补偿款的发放、移民社区治理、利益协调等一系列责任，是对新疆牧区征地补偿决策影响最大的主体。政府及管理部门具体包括县级政府、自然资源部门和移民管理部门。

第四，压力集团。压力集团是指通过经济手段或为政府决策提供智力支持来影响政府决策的利益主体［14］。新疆牧区征地补偿决策中，压力集团主要包括专家和征地问题研究机构以及工程建设主体。专家和征地问题研究机构的利益不会因为征地补偿决策而受到影响，但这一主体为政府决策提供建议，会对决策目标的实现产生重要影响。工程建设主体的利益需求是保证准时地完成工程项目的建设工作，从而获得相应的收益。能否有效地完成征地补偿工作关系到工程建设主体能否获得工程建设需要的土地资源，因此其利益会间接受到征地补偿决策的影响，工程建设主体也会通过经济等手段影响决策目标的实现。

2 研究方法

2.1 社会网络分析方法

“网络”是由节点和节点之间的某种关系构成的集合，“社会网络”中的节点是指社会行为主体，关系是社会行为主体之间的联系［15］。本研究所指的“社会网络”是由征地补偿利益相关主体及其关系构成的集合。社会网络分析是一种为了研究个人之间、非正式群体之间以及正式群体之间的关系而创立的研究方法，具有分析整体网络和个体网络特征的强大功能［16］。社会网络分析通常借助UCINET软件来进行，UCINET功能强大，能够计算分析网络密度、中心度、派系关系等大量网络指标，并绘制关系图谱。本研究利用UCINET软件，以新疆牧区征地补偿决策中的利益相关者为网络节点对各主体在决策中的关系进行社会网络分析，具体包括网络密度、网络中心性和结构洞3项指标。

2.1.1 网络密度 网络密度指网络中的节点之间相互联系的紧密性，即节点之间出现连接的概率［17］。网络密度可以反映出利益相关者之间联系的紧密程度，网络密度越大意味着利益相关者内部在征地补偿决策过程中的联系越多。网络密度的计算公式如下。

[D=2mn（n-1）] （1）

式中，[D]表示网络密度；[n]表示网络中“节点”的个数；[m]表示网络中存在的“关系”数。

2.1.2 网络中心性 网络中心性是社会网络分析的核心关注点，目的是探究利益相关主体在关系网络中所处的地位和影响其他主体的能力［18］，包括中心度和中心势两项主要指标。中心度的作用是测量利益相关主体在关系网络中所处的位置，反映了该利益主体在网络中的重要性。每一个利益相关主体都有各自的中心度数值［19］。中心势反映的是整个网络的特征，用于衡量整体网向核心利益主体集中的趋势［20］。本研究采用度数中心度和度数中心势。度数中心度的测算方法较为简单，某一利益主体与其他利益主体之间的“关系”数即为其度数中心度。度数中心势的计算公式如下。

[CAD=i=1n（CADmax-CADi）n2-3n+2] （2）

式中，[CAD]表示中心势；[CADi]表示利益相关主体i的中心度；[CADmax]表示所有利益相关主体中心度的最大值；[n]表示网络中“节点”的个数。

2.1.3 结构洞 “结构洞”是由社会学家Burt于1992年提出的概念，用于描述3个节点之间的非重复联系。Burt指出，网络是由联系构成的，网络中某个利益主体与有些主体发生直接联系，但与其他个体不发生直接联系或关系间断的现象就是“结构洞”，从网络整体看就好像网络结构出现了洞穴［21］。值得一提的是，“结构洞”是由3个主体构成的关系，反映的是整体网络中的局部网络关系。如图1所示，A、B、C之间的关系即为“结构洞”，B与C之间没有直接联系，同时B、C都与A有直接联系。也就是说，B、C之间只能通过A才能互相传递信息，B和C之间形成了一个结构“空洞”，A是“结构洞”的“中间人”，掌握了“结构洞”的关系资源。

“结构洞”最常用的测算指标是限制度，计算公式如下。

[Cij=（pij+qpiqpqj）2] （3）

式中，[Cij]表示个体i受到个体j的限制度；[pij]表示个体i与个体j之间的直接关系投入；[qpiqpqj]表示个体i与个体j之间的间接关系投入；[piq]表示个体i的全部关系中投入到个体q的关系占比；[pqj]表示个体q的全部关系中投入到个体j的关系占比。

2.2 数据调查与收集

本研究以新疆F县和M自治县为调查案例，以调查问卷为主要工具。F县地处新疆维吾尔自治区北部偏东，阿勒泰山南麓，准噶尔盆地北缘，与蒙古国接壤。全县总人口约10万人，居住着哈、汉、维、蒙、回等11个民族，其中哈萨克族约7万人，汉族约2万人。M自治县位于天山北麓，准噶尔盆地东南缘。全县总人口约为9万人，居住着哈、汉、维、蒙、回等12个民族，其中哈萨克族约3万人，汉族约5万人。受半干旱的大陆性气候和海拔的影响，F县和M自治县农业生产以畜牧业为主。

调查问卷的核心内容是调查利益相关主体之间的关系，以此作为分析新疆牧区征地补偿决策的社会网络关系的数据基础。“关系”包含是否存在联系和联系频次两个维度。将涉及到的利益相关主体陈列在调查问卷上，询问被访者在征地补偿决策过程中与哪些主体产生过联系，产生过联系的主体标记为“1”，否则标记为“0”。在此基础上，进一步调查存在联系的两个主体之间的联系频次。问卷调查工作从2021年3月开始，5月结束，历时约3个月。以直接拜访被调查者为主要方式，邮件和电话调查为辅。共发放问卷425份，回收问卷387份，回收率为91.06%。其中，有效问卷336份，无效问卷51份，有效率为86.82%。样本具体分布如表1所示。

3 结果与分析

3.1 利益相关者的关系结构

关系表和关系图是网络结构的两种主要表现形式。社会网络分析的基本思路是首先对利益相关主体的关系进行调查，并根据调查数据建立“N×N”的二维联系矩阵。根据社会网络分析的技术要求，需要将多值的二维联系矩阵转化为只有“0”和“1”二值的二维联系矩阵。本研究根据王素洁等［20］的标准，将网络密度的中值（即0.5）作为二值化的切分值。二值化转化后的新疆牧区征地补偿决策利益相关主体二维联系矩阵如表2所示。

以表2的二维矩阵为数据基础，利用Ucinet 6软件绘制网络图谱（图2），通过网络图谱可以更加直观地看出利益相关者之间的关系。通过图2可以相对直观地观察出新疆牧区征地补偿决策过程中的利益相关者关系结构特征：一是“关系”的数量相对较少，联系网络处于比较松散的状态；二是政府及管理部门的三大主体（县级政府、自然资源部门和移民管理部门）处于联系网络的核心圈层，被征地牧民、移民迁入地牧民和工程建设主体处于网络联系的最边缘；三是部分主体，特别是边缘主体之间存在着比较明显的联系断层。下文将通过相关指标的测算对观察的结果进一步验证。

3.2 网络密度

根据式（1）进行计算，新疆牧区征地补偿决策利益相关者之间的网络联系密度仅为0.444，网络密度低于中值0.5，联系处于比较松散的状态。这说明在征地补偿决策的过程中，各利益相关主体的沟通频率较少，合作次数有限，资源共享程度不高。此外，通过对图2的观察可以发现，除了政府及管理部门之外，其他主体（被征地牧民及其集体经济组织、移民迁入地牧民及其集体经济组织和压力集团）相互之间不存在直接联系，只能通过政府及管理部门才能传递消息和进行交流。由于征地补偿问题牵涉的利益相关者较多，部分问题（如移民安置地点的选择、补偿方案、后期扶持方案等）达成共识的难度本身就比较大，网络联系密度较低的现状进一步降低了不同利益主体达成共识的可能，也大大降低了征地补偿决策的合理性。可见，化解新疆牧区征地补偿决策中的潜在社会风险，需要格外重视提升决策过程中各相关利益主体间的联系程度。

3.3 网络中心性

根据图2和式（2），新疆牧区征地补偿决策的利益相关者的度数中心度及中心势如表3所示。县级政府和移民管理部门的中心度最高（中心度为6），其次是自然资源部门和被征地牧民所在村委会（中心度为4），移民迁入地村委会和专家及征地问题研究机构处于联系网络的第三层（中心度为3），工程建设主体、被征地牧民和移民迁入地牧民处于联系网络的最外层（中心度为2）。新疆牧区征地拆迁决策的利益相关者的度数中心势为39.29%，也就是说核心主体掌控了将近40%的网络联系资源。总体来看，政府及管理部门是征地补偿决策的核心利益主体，在关系网络中处于战略优势地位；被征地牧民和移民迁入地牧民在决策中处于弱势地位，关系相对被动。集体经济组织（被征地牧民所在村委会和牧民迁入地村委会）是沟通政府与牧民之间的“桥”。

3.4 结构洞

限制度是反映结构洞的最常用指标，但限制度无法通过数据直接反映出结构关系，还需要结合关系图谱才能准确识别关系网络中存在的结构洞。根据式（3），新疆牧区征地补偿的利益相关主体之间的限制度及各主体的总限制度如表4所示。限制度越高表示该主体在关系中受到的约束越大，也越有可能处于结构洞的被支配地位。相反，限制度越低则越有可能处于结构洞的“中间人”位置，掌握越多的关系资源。

进一步观察图2可以发现，新疆牧区征地补偿的利益相关主体的联系网络中主要包括“F-E-A” “G-E-B” “G-C-I” “I-C-H”等“结构洞”。具有以下特征：同类相关利益主体之间建立了相对良好的沟通，没有出现明显的结构洞。但不同类相关利益主体之间存在着较多结构洞（如被征地牧民与移民迁入地牧民），且都是以政府及管理部门为“中间人”。这一特征进一步表明了政府及管理部门对关系资源的过度掌控以及边缘利益相关主体之间沟通的不顺畅。因此，建立不同类相关利益主体之间的沟通渠道对当前构建有效决策路径来说意义重大。

4 小结与建议

新疆牧区征地补偿决策行为的合理与否关乎能否顺利完成征地拆迁和移民安置任务，也影响着社会稳定和民族团结。本研究以利益相关者为切入视角，利用社会网络分析方法分析了征地补偿决策过程中各利益相关主体的联系存在的问题。主要得到以下研究结论：第一，新疆牧区征地补偿决策利益相关者之间的网络联系密度仅为0.444，联系处于比较松散的状态。第二，通过中心性分析可以发现，政府及管理部门在关系网络中处于战略优势地位，被征地牧民和移民迁入地牧民在决策中处于弱势地位，集体经济组织在沟通政府与牧民的关系方面发挥了重要作用。第三，不同类的相关利益主体之间存在着较多“结构洞”，且都是以政府及管理部门为“中间人”。

基于上述研究结论，提出如下构建新疆牧区征地补偿有效决策路径的完善建议。

第一，通过建立牧民与政府之间的直接联系来提升牧民的主体地位和充分保障牧民的权益。牧民是最容易受到利益侵害的主体，也是征地补偿决策应重点保护的对象。从社会网络分析的结果来看，牧民的利益表达受到了较大的限制，与政府的沟通大概率需要借助村委会才能实现，效率较低。因此，政府应通过派代表参加村民大会、召开牧民的诉求表达会议等途径为牧民建立直接与政府沟通的渠道，更加尊重牧民的利益诉求。

第二，构建被征地牧民和集体经济组织与移民安置地牧民和集体经济组织之间沟通的渠道。从社会网络分析的结论来看，被征地牧民和移民安置区牧民之间存在着明显的“结构洞”。这种“结构洞”的存在给移民融入新社区带来了潜在的困难和风险。应在征地补偿决策的过程中，让双方都参与到移民安置规划的制定和实施中，在安置区的选址、草原的重新划分、文化和民族认同等方面尽可能多地达成共识。

第三，政府应通过各种途径保证各利益主体的有效公众参与。研究表明，公众参与是保障政府有效决策的重要手段［21］。根据社会网络分析的结果，政府及管理部门掌控了过多的关系资源，在征地补偿决策中处于绝对的主导地位。这种关系结构让除政府及管理部门之外的利益相关主体很难发挥作用。政府应通过更多地召开民主听证会、民主评议会等方式扩大公众参与的途径和范围，通过有效的公众参与降低决策的风险。

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收稿日期：2022-02-08

基金项目：中央高校基本科研业务费（学生项目）（B200203029）

作者简介：张培风（1997-），男，河北石家庄人，硕士，主要从事土地资源管理研究，（电话）18903393135（电子信箱）zhangpeifeng@hhu.edu.cn。