国家重点生态功能区转移支付的效应评估

摘要 国家重点生态功能区转移支付旨在改善区域民生、治理生态环境，目前多数研究将其视为准自然实验来探究政策的有效性，却忽视了对国家重点生态功能区转移支付规模产生的效应进行深入研究。该研究基于2010—2020年中国县域面板数据，分析了其生态转移支付规模对于经济发展、公共服务与生态环境的影响，识别地方政府在其自身要素禀赋和发展理念驱动下的策略选择。研究发现：①国家重点生态功能区转移支付作为一种激励性政策，具有提升区域经济发展、公共服务水平以及环境质量的效应，对于生态资源质量的提升未能产生显著影响，该结论经过一系列稳定性检验后仍旧成立。②随着东部地区人口规模增加与城镇化进程加快，其转移支付规模对于提升东部经济发展与公共服务的效应强于中西部，但改善环境质量的效应要弱于中西部区域。生态转移支付规模越大，改善生态环境与促进经济发展的效应越强。③对于财政缺口较大与工业发展缓慢的地区，地方政府加速自身经济发展的积极性更强，生态转移支付更倾向用于经济发展或公共设施上，而在高度工业化地区，其转移支付规模改善环境质量的作用更为显著。当生态保护所获得的收益不足以弥补因经济开发所产生的成本，这可能诱致地方政府对于生态转移支付的“反向激励”，生态环境治理将陷入“杯水车薪”的局面。

关键词 生态转移支付；经济发展；公共服务；生态环境；制度属性

中图分类号 F062. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）10-0125-12 DOI：10. 12062/cpre. 20240321

摆脱贫困和保护环境已成为全球普遍关注的重大议题。随着中国经济的快速发展，人们开始意识到经济增长不能只关注眼前利益，而应更多地考虑可持续发展的理念。由于各区域在资源禀赋、经济发展水平和生态环境保护能力等方面存在差异，因而部分区域在经济发展和生态环境保护之间所面临的矛盾有所加剧，需要付出更大的努力来解决［1］。为应对既要摆脱贫困又要保护环境的双重挑战，中国提出建设国家重点生态功能区的重要思路。国家重点生态功能区是具有特殊生态价值和功能的地域，其中的多数区域面临着环境脆弱、经济发展缓慢与基础设施不完善等问题。在民生改善与环境治理的政策目标下，国家重点生态功能区在生态保护、经济发展与公共服务供给的协调发展方面面临着巨大挑战［2］，迫切需要寻求解决方案。为此，自2009年起，《财政部关于印发lt;国家重点生态功能区转移支付（试点）办法gt;的通知》规定，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付（以下简称生态转移支付），大幅增加了重点生态功能区的转移支付资金规模，给予国家重点生态功能区更多关注［3］。该政策旨在通过资金支持和激励措施，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府的基本公共服务保障能力，这不仅有助于改善生态系统的稳定性和健康程度［4］，还为农村地区的减贫增收提供了可能，实现社会、环境与经济三者的协调发展，推动国家重点生态功能区实现可持续发展。

1 文献综述

国家重点生态功能区转移支付作为促进生态文明建设的一项重要政策，旨在平衡生态环境保护与经济发展之间的关系。许多学者对这一政策进行了广泛深入的研究，相关研究可归纳为两个方面：一是生态环境导向型政策评估方面，包括生态功能区［5］、生态转移支付［6］等政策的评估研究。其中，多数学者将此政策视为一次准自然实验，并运用双重差分模型来研究政策的实施效果，研究对象包括生态资源［7］、人类活动［8］、领土空间［9］、经济发展［10］和生态系统［11］等方面。例如，丁斐等［12］通过运用双重差分模型发现国家重点生态功能区政策的实施加速了区域经济发展。也有部分学者发现重点生态功能区政策实施后，当地环境质量总体上有所提升［13-14］。二是将财政转移支付作为主要研究对象，探究该政策对国家重点生态功能区环境的影响。这些研究聚焦制度监督、激励机制和效果测度等方面，以探究生态转移支付在生态环境保护中的作用和效果［15-17］。尽管学者们对国家重点生态功能区转移支付政策的影响进行了充分讨论，然而现有研究对于该政策在县域实证层面的多维度效应评估还相对不足。此外，现有研究倾向于探讨国家重点生态功能区转移支付的实施效应，缺少对规模效应的研究，评估生态转移支付政策的经济、社会和环境的规模效应仍然不足。在民生改善与生态环境治理的政策目标下，国家重点生态功能区转移支付在提升地方县的经济发展、公共服务水平和生态环境保护方面是否起到了有效作用？资金规模对这些方面的影响有多大？对国家生态功能区而言三者是否存在约束性？

基于此，本研究从制度属性视角与县域尺度，深入剖析转移支付政策产生的经济、社会和环境的综合效果，以确保政策的合理性和可持续性。本研究拟从以下两个方面对现有研究进行补充：第一，现有研究多将国家重点生态功能区作为准自然实验来探究政策的有效性，却忽视了对国家重点生态功能区转移支付的规模效应进行研究，且研究样本主要是省级面板数据［18］。本研究则利用中国县级面板数据，直观评估国家重点生态功能区转移支付政策的规模效应，更具有代表性和针对性。第二，系统探讨了生态环境政策对经济、社会以及环境影响的内在逻辑关系，构建了国家重点生态功能区转移支付的规模效应检验框架，从地方发展理念与制度属性视角探究政策目标与政府行为之间的关系，进一步明晰地方政府在制度目标导向下对经济发展、社会福利与生态环境抉择的影响因素。本研究旨在从多个角度全面评估重点生态功能区转移支付规模（以下简称生态转移支付规模）的效果，为相关政策的制定提供科学依据。

2 理论基础

生态转移支付对提升生态环境质量和改善民生具有至关重要的作用，国家和地方政府会给予重点支持。在这些区域内，地方政府会针对生活生产必需商品进行价格补助，增加了农村居民从事农业活动的信心，这种措施进一步带动了涉农产品供给的增加，并在一定程度上减轻他们的生活负担，提高了农民的实际收入，从而进一步缩小城乡收入差距，助推当地的经济发展［19］。县域财政受到生态转移支付的积极影响，有助于优化地方财政状况，为本地区教育、科技、文化和卫生事业的发展提供了有力支持。当有了更多转移支付资金，当地政府可投入更多的精力和资源来加强与优化公共服务建设，例如改善该区域的基础设施、道路交通，增加地方固定资产投资与促进当地资本的形成。此外，国家重点生态功能区也可充分利用其独特资源优势，促进特色优势产业的发展，从而推动当地县域经济增长。因此，生态转移支付不仅优化了当地产业结构、增加了资本积累，还刺激了就业、创业，鼓励了企业进行创新，同时也改善了当地地方财政收支状况，对当地县域经济的发展产生了重要影响［12］。国家重点生态功能区相关政策实施的时间越长，当地获得的政策支持越多，这进一步加强了政策的有效性，从而持续推动当地经济的增长。

生态转移支付在改善民生方面具有显著作用，主要体现在提升县域公共服务水平和提高居民生活水平，通过资金补贴、技术支持等多元手段，致力于支持农村基础设施建设、提高基础教育、医疗与社会保障水平等，并推动农村产业升级和增加就业机会。首先，该政策通过向经济困难地区提供资金支持，鼓励加大对公共服务的投入，从而直接提升了公共服务供给水平［2］，有效保障了民生福祉。其次，该政策有助于促进不同地区间的合作与联动，通过地区间或部门间的财政转移支付，能够调节不同地区或部门的财政收支关系，实现资源重新配置，使得其基本公共服务在各个地区得到更为均衡的发展。因此，国家重点生态功能区转移支付制度有助于促进农村公共服务质量提升并提高居民生活水平。

生态转移支付被视为一个重要的政策工具，对生态环境的保护和修复产生深远影响。从理论角度来看，该政策在改善生态环境方面扮演着多重重要角色。首先，生态转移支付提供关键的资金支持，以用于推动生态环境保护项目的实施与维护，如水土保持、森林防火和生态修复等领域。这些资金的有效使用有利于提高环境质量，增进生态系统的稳定性与良性发展。其次，生态转移支付还能够激发出经济上的激励机制，鼓励责任单位积极采取措施，提高环境质量，通过经济奖励的方式，有效推动相关单位主动承担生态环境保护责任，投入人力、物力和财力进行环境修复和治理［20］。最后，生态转移支付机制涵盖了绩效评估元素，旨在全面评估受资助区域的情况，以确保资金使用符合规定，且带来实质性的环境效益。这种约束机制规定了严格的资源开发利用与环境保护标准，致力于贯彻落实新发展理念，并对各类投资项目实行严格审核，促使相关单位更加自觉地承担责任，在一定程度上减少了人为因素对生态环境造成的污染和破坏。这项政策旨在平衡可持续经济增长和生态保护，并倡导生态文明理念，推动人与自然的和谐发展［21］。

3 研究设计

3. 1 数据来源

本研究基于2010—2020年中国20个省份的县（市、区）面板数据进行研究，旨在评估生态功能区转移支付规模对经济发展、公共服务与生态环境的影响。所采集的数据涵盖国家重点生态功能区转移支付县域清单及其生态功能区类型，社会统计数据来自《中国县域经济统计年鉴（县市卷）》《中国县域统计年鉴》、各省、市、县统计年鉴与EPS（economy prediction system，EPS）数据库。转移支付资金规模由各省、市政府门户网站“依申请公开”系统申请信息公开得到，共整理出357个县级国家重点生态功能区转移支付数据。对于部分指标缺失的数据，利用插值法对部分县域数据进行补齐。

3. 2 变量说明

被解释变量。被解释变量包括：①经济发展指数（Ecodi）。参考相关文献［22-23］，以及各县级指标数据的获取情况，本研究以人均GDP、居民人均储蓄存款、农村人均可支配收入与城乡收入差距构建县域经济发展指数的指标体系，其中前3项为正向指标，最后一项为负向指标，并采用熵权法测算经济发展指数。②公共服务指数（Pusei）。参考相关文献［24-25］，构建了医疗卫生、基础教育、社会保障与基础设施4个公共服务指标，分别以每百人医院与卫生院床位数、人均普通中学在校学生数、人均社会福利收养性单位数和户均固定电话用户来进行表征，所有变量都是正向指标，并采用熵权法计算公共服务指数。③生态资源（Ecore）与空气污染（Airpo）。在参考相关文献［26-27］以及考虑县级指标数据的可获得性后，本研究以归一化植被指数NDVI与县域PM2. 5的自然对数来表征生态资源与空气污染。

解释变量。解释变量为生态转移支付规模（Trans）。因部分省域财政数据不予公开，能整理出生态转移支付规模数据的省份有：广东、广西、河北、海南、黑龙江、吉林、江西、湖南、山西、安徽、福建、河南、湖北、甘肃、青海、山东、陕西、宁夏、贵州、重庆等20个省份，涵盖了357个县级单位，为消除产生异方差影响，对生态转移支付规模进行自然对数化处理。

控制变量。由于被解释变量是经济发展、公共服务、生态资源与空气污染，本研究选择影响经济、社会与生态环境的因素作为控制变量。这些控制变量分别是：①产业结构（Instr）。产业结构是指一个国家或地区的经济中各个产业部门在就业、创造价值和贡献GDP等方面的比例和组成，产业结构的不同会对经济发展与环境产生重要影响［28］，本研究以第二产业增加值与GDP的比值来表征产业结构。②城镇化（Urban）。城镇化是现代社会进程中一个必不可少的组成部分，其发展对经济、社会与环境等方面产生深远的影响［29］，本研究以城镇人口与常住人口的比值来进行表征。③人口密度（Poden）。人口集聚通过提供更多劳动力资源与促进信息共享推动社会经济发展，但同时也会对环境带来负面影响［30］，本研究以单位行政区域面积的户籍人口数进行表征。④信息化水平（Infor）。信息化水平是指一个地区在信息技术和数字化方面的应用程度，信息化发展可以促进经济增长、推动经济结构升级、提升国际竞争力，并促进居民生活质量和社会发展能力［31］，本研究以固定电话用户数与年末总人口之比来进行表征。⑤投资率（Fasin）。投资有助于推动农业现代化和工业化进程，有助于经济的多元化发展和可持续发展，本研究以全社会固定资产投资与地区生产总值的比值作为区域投资率水平。⑥金融发展水平（Finde）。数字金融作为连接收入较低人群与数字化信息高速公路的桥梁，为贫困农村带来了巨大变革，参考文献［32］，本研究以单位生产总值的年末金融机构贷款余额来进行表征。⑦政府干预（Govin）。政府干预通过减少资源错配实现生产率的提高，通过对环保产业的支持、环保技术的研发和推广影响到环境质量［33-34］，本研究以地方财政一般预算支出与地区生产总值的比值来表征政府干预水平。⑧人均GDP（Pgdp）。随着经济的增长，资源消耗和废弃物排放可能会增加，这可能导致环境恶化［35］，本研究以人均GDP来表征区域的经济发展水平。⑨降雨量（Rainf）与日照量（Sunsh）。降雨的类型和强度会影响土壤性质、植物生长与空气质量，日照可以促进植物和动物的生长与繁衍，降雨量和日照对生态系统都有着重要影响［36］。当被解释变量为Ecodi 时，控制变量为人口密度、信息化水平、产业结构、城镇化率与投资率；当被解释变量为Pusei 时，控制变量为人口密度、金融发展水平与产业结构、城镇化率与政府干预作为控制变量；当被解释变量为Ecore 与Airpo 时，控制变量为人均GDP、人口密度、产业结构、投资率、政府干预、降雨量与日照量。

调节变量：基于前文理论分析，为探究国家重点生态功能区转移支付对上述被解释变量的间接影响机制，本研究选择了财政自给率、工业化发展和经济集聚水平作为调节变量。相关变量的处理和说明详见表1。