湖北省耕地“大占补”数量-质量平衡及其对粮食产能的影响

摘要 守好耕地数量、质量“双红线”，将各类耕地占用统一纳入占补平衡管理，即由“小占补”拓展至“大占补”，是中国耕地占补平衡制度的重大变革，事关国家粮食安全和民族永续发展。该研究提出了一个理论分析框架，以揭示“大占补”视阈下耕地在数量与质量双重维度上的占补平衡及其对粮食产能的影响；进而以湖北省为研究区域，基于2015—2020年数据，运用数理统计和空间分析方法进行了实证检验。结果显示：①在数量维度，3个耕地亚类中水田被占用的比重最高，且“非粮化”已超过“非农化”，成为耕地占用的主要诱因；在质量维度，在自然等、利用等、经济等3个分等维度下，优等地与高等地的占用量占总占用量的比例均达75%以上，存在优质耕地占用量大的问题。②“小占补”实现了平衡，但“大占补”未能达到平衡。在数量维度，补充耕地面积与占用耕地面积间的缺口为1 298. 60 hm2，且存在占用水田而补充旱地现象；在质量维度，优等耕地在3个分等维度下均未能实现占补平衡。③相比占用耕地的重心而言，补充耕地的重心呈现向坡度更陡、高程更高的西北方向移动的特征，耕地存在一定的边际化利用风险。④在数量-质量复合维度下测度耕地占补平衡对粮食产能的影响揭示了“数量”单一维度占补平衡对粮食产能影响的低估，数量-质量复合维度损失的粮食产能比“数量”单一维度多660. 62 t，数量-质量复合维度损失的粮食产能达到4 302. 27 t。研究提出，应通过强化耕地“非粮化”管控、确保后备耕地资源数量充足和质量有保障、实行耕地占补平衡倒逼机制等措施，推动落实面向“大占补”的耕地数量-质量双维平衡。

关键词 “大占补”；耕地占补平衡；数量；质量；粮食产能

中图分类号 F320. 3 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）10-0173-14 DOI：10. 12062/cpre. 20240708

中国的耕地占补平衡政策自1996年以来经历了以“数量”平衡为重点向数量-质量双维平衡的转变［1-2］。近年来，面对耕地“非粮化”加剧的态势，耕地占补平衡制度改革进入新时期。2024年6月1日起正式实施的《中华人民共和国粮食安全保障法》明确，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到非农建设、农业结构调整等各类占用耕地均要落实占补平衡，依法补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地，耕地占补平衡正式由“小占补”迈向“大占补”［3-4］。现有研究聚焦为遏制耕地建设占用而实施的耕地占补平衡制度的内涵、演进、绩效评价等［2］，认为以往耕地保护政策一定程度上遏制了建设用地的扩张，且大多数区域能够在数量上实现动态平衡［5-8］。然而，在“大占补”视阈下，耕地占补平衡面临的双重挑战依然存在：一方面，若考虑因农业结构调整等导致的其他农用地对耕地的占用，则耕地补充量与耕地占用量之间将可能存在缺口，威胁耕地保护的数量红线［9］；另一方面，补充耕地与占用耕地的土壤肥力差距仍在较大范围内客观存在［10］，质量上的差距制约了耕地占补平衡政策的有效性［11］。二者共同影响耕地的粮食生产能力（简称“耕地产能”）［12］，掣肘粮食安全。鉴于此，以粮食主产区之一的湖北省为例，在“大占补”视域下揭示耕地占补在数量-质量双重维度上的实效、空间差异及其对粮食产能的影响，旨在为“大占补”制度语境下耕地占补平衡制度的实施提供理论支撑和决策参考，进而为筑牢耕地保护红线、保障中国粮食安全作出贡献。

1 文献综述

中国耕地资源的基本国情和不断变化的耕地保护态势推动了耕地保护制度的发展，由土地用途管制演进至耕地用途管制，由非农建设占用耕地落实占补平衡（“小占补”）扩展至各类占用耕地均要落实耕地占补平衡（“大占补”）［4］。学者们认为，耕地占补平衡是中国遏制耕地“非农化”，确保耕地总量动态平衡，化解耕地保护与经济发展矛盾的制度应对［2］，并分析了其实施绩效［13］。近年来，随着中国对耕地“非粮化”的治理由适度宽松转向严格管制，耕地“进出平衡”制度逐步建立且引起学界关注。但相关研究主要集中揭示耕地“非粮化”导致耕地占用的时空分异、驱动力及监测方法等［14-15］。可见，从“占补平衡”到“进出平衡”、由“小占补”到“大占补”，是对耕地保护制度的持续强化，其实质是从建设占用管控和农地互转管控两个维度重构占补平衡的制度框架［16］。

在以数量保护为导向的耕地保护政策实施初期，占补平衡侧重实现耕地在数量上的动态平衡。一些研究根据国土分类统计数据、地方统计年鉴、卫星遥感中的土地利用变化数据等［17-18］，揭示了全国、省域、市级及县级［23］等不同尺度的耕地数量变化以证明平衡的实现程度［19-23］。随后，考虑到实行动态平衡的最终目的是保障粮食安全，学者们认为仅实现耕地数量上的占补平衡并不能实现耕地总体生产力的平衡，难以满足中国人口增长与社会经济发展对耕地的实际需求，由此提出应将耕地动态平衡的内涵拓展至数量不减少且质量不降低［24-25］，并由此推动了耕地数量-质量双维平衡相关研究的发展。耕地质量是自然禀赋、经济条件、利用管理等多种因素综合作用的结果，是保证粮食生产和粮食安全的重要因素［26-27］。现有研究对于耕地质量的衡量主要基于耕地的理化性质和立地条件确定［22，28］，或基于农用地分等成果中的自然等建立折算评价体系以衡量耕地占补的质量平衡［29］。少量研究关注了水田这一特定耕地亚类的占补平衡［22］。

维持产能是实施耕地占补平衡制度的根本指向［30］，但现有研究鲜少关注耕地占补平衡制度实施过程中粮食生产能力平衡的实现程度。占补平衡制度实施导致的耕地数量变动和质量变化会对耕地产能产生影响［31-32］。数量方面，当补充耕地不足以弥补因建设占用、农业结构调整而减少的耕地时，会直接导致作物播种面积下降进而降低耕地产能［32］，因此严格落实耕地占补平衡从而保持耕地数量稳定是确保粮食产能不降低的主要做法［33］；质量方面，耕地占补平衡的实施必然导致耕地资源的空间转移，其土壤理化性质、光照、温度、水、热等自然生产条件在此过程中发生变化，作用于耕地产能［31］。有研究表明，补充耕地占全部耕地的比例越高、耕地占补平衡任务越重的区域粮食产能越易受到冲击［34］，且相比中低产田，优质的高产田对粮食产能的贡献率更高［35］。

现有文献为本研究提供了基础，但仍需从3个方面进行拓展：①当前研究侧重评价面向“小占补”的耕地占补平衡制度的实施绩效，也关注到了“耕地非粮化”导致的耕地占用，但就“大占补”而言，耕地占用与补充之间的差距尚未得到揭示。②已有文献重在研究耕地的数量平衡，少量研究分析了水田这一耕地亚类的数量-质量平衡，但并未系统地从不同亚类、不同质量类别及等级等方面刻画因耕地占补平衡实施而导致的耕地净变化，因而未能有效识别“占水田补旱地”“占优补劣”等情形。③耕地占补过程往往伴随数量-质量的复合变动，而现有研究多单一地分析耕地数量维度变化对粮食产能的影响，这可能低估因耕地占补而导致的粮食产能变化。

2 理论分析框架

面对城镇化的持续推进以及农业生产内部结构性矛盾的不断激化，耕地保护备受“非农化”与“非粮化”的叠加冲击。如图1所示，中国耕地占补平衡制度正处于由“小占补”（仅针对“非农化”导致的非农建设占用耕地落实占补平衡）向“大占补”（针对包括“非农化”“非粮化”共同导致的建设用地、林地、草地、园地等各类占用耕地同时落实“占补平衡”与“进出平衡”）转变的重要时期。各类可复垦建设用地、可调整的草地和林地以及可开发的未利用地等构成补充耕地的来源。

保护耕地资源的根本目标是保护耕地的产能［36］。土地生产力理论认为，耕地的数量和质量与耕地的总产出能力之间存在直接关系。由于高质量耕地的自然条件（如土壤类型、地形、气候等）比一般耕地更加优越，这使得高质量耕地能够在相同面积上实现更高产能。因此，确保补充耕地质量不低于被占用耕地对于保障粮食产能十分关键［8，22］。在实施耕地占补平衡制度的过程中，占用耕地与补充耕地在空间上发生置换，从而产生数量变化和质量变动，进而影响粮食产能。因此，在耕地占补过程中实现数量-质量双维平衡是确保耕地产能不降低的重要保证［36］。

耕地质量是由耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足农产品持续产出和质量安全的能力［37］，不仅取决于气候、地形、地质、土壤、水文等耕地的自然本底，也受制于耕地利用需求、利用中的基础设施建设以及耕作水平的影响，最终反映在耕地的产出能力上。故耕地质量可由耕地质量分等定级技术体系中的自然等、利用等和经济等3个分等维度来刻画，进而由各分等维度下的优等、高等、中等、低等4个等级来衡量。因此，首先通过识别水田、水浇地和旱地3个耕地亚类及其总体的面积变化从数量上揭示耕地的占用与补充情况。随后，基于耕地质量分等定级成果，分析自然等、利用等、经济等3个分等维度下优等、高等、中等和低等耕地的变化，从而从质量上揭示耕地的占用与补充情况。

3 数据与方法

3. 1 研究区域

湖北省位于中国中部（29°01'53″ N — 33°6'47″ N，108°21'42″ E — 116°07'50″ E），是13个粮食主产区之一，为保障国家粮食安全发挥着重要作用。1988年，湖北省原荆州地区监利县以保护优质耕地为目的划定了全国第一块基本农田保护区，并首次提出了“基本农田”的概念。作为耕地保护政策的先行者和探索者之一，湖北省长期以来坚持落实最严格的耕地保护制度，努力落实耕地建设占用“占一补一”。《中国统计年鉴（2022）》显示，湖北省耕地资源总量为476. 86万hm2，数量较为丰富，同时拥有水田、水浇地和旱地多种耕地亚类，耕地质量涵盖优、高、中、低4种等别，分布于平原、丘陵、山地等多种地貌类型，具有数量丰富、质量各异及地貌多样的特征，这也使得湖北省各城市在耕地占补平衡制度实施过程中表现各异。2015—2020年，在“长江经济带”“中部崛起”等国家重大发展战略指引下，湖北省城镇化率从57. 18% 增长至62. 89%，地区生产总值从30 344 亿元增长至43 443. 46亿元，城市扩张和经济发展持续挑战耕地保护及粮食安全。因此，在耕地占补平衡制度由“小占补”转向“大占补”的背景下，亟须探明湖北省及其下辖16个城市（神农架林区因耕地数量过少而未纳入研究范围）在数量-质量双重维度上实施耕地占补平衡的实际效果、空间差异及其对粮食产能的影响，研究结果能够为其他类似省份提供参考，这对于切实保护耕地资源、保障国家粮食安全具有重要价值。

3. 2 数据来源

研究数据包括土地利用数据和耕地质量数据。其中土地利用数据来自中国科学院资源环境科学数据平台（https：//www.resdc.cn/）的土地利用/土地覆盖遥感监测数据库，分辨率为30 m。2016年国土资源部印发《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》，提出对耕地落实“提质改造”与“补改结合”，并明确了实施范围，目的是将耕地占补数量平衡转向耕地占补数量-质量双维平衡。因此，将2015年作为研究基期以便于比较。鉴于中国科学院资源环境科学数据平台提供的土地利用现状遥感监测公开数据最新为2020年，因此，将研究期间确定为2015—2020年。耕地质量数据来自湖北省耕地质量等别年度更新评价成果。该成果明确了耕地的所属亚类，以自然等、利用等、经济等3个维度评价耕地质量等别，进而依据3个维度的计算结果，结合全省耕地分布状况，采用等间距法划分得到湖北省耕地分等指数，并转换为具有全国可比性的国家级分等指数与等别，最终将该省耕地划分为优等地（1—4等）、高等地（5—8等）、中等地（9—12等）和低等地（13—15等）。粮食产能数据通过该评价成果中的利用等指数计算获得。

3. 3 研究方法

3. 3. 1 占用耕地的数量-质量分析

通过叠加2015年和2020年矢量化后的湖北省土地利用遥感监测底图识别出该时段内耕地转为林地、草地及建设用地的图斑，将其定义为“占用耕地”，并统计其数量；进一步地，叠加湖北省耕地质量等别数据库中的成果图以及占用耕地数据，可得到占用耕地的质量情况。