基于PSR模型的高质量项目审计研究

【摘要】面对高质量项目建设中存在的项目类型复杂、资金来源多样、可参考依据不足的现实情况，文章通过PSR模型，从压力、状态、响应三个维度建立高质量项目审计指标体系，来解决高质量项目审计中的问题，并提出完善法律法规形成规范审计指引、加强政策学习、树立研究型审计思维、探索审计方式、加强审计整改的建议。

【关键词】高质量项目；PSR模型；国家审计

【中图分类号】F239

★ 基金项目：本文系陕西省哲学社会科学研究专项课题“高质量项目与审计研究”（项目编号：2023HZ0890）成果。

一、引言

2017年党的十九大报告首次提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。习近平总书记强调，高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题。高质量发展是我国未来经济社会发展的新目标和新要求，这已经成为广泛的共识。项目建设在经济发展中具有压舱石的作用，抓住项目建设这个“牛鼻子”，对于保持经济良好发展势头、提升经济发展质量、实现高质量发展目标，推进中国式现代化发展实践具有重要意义。

2023年以来全国各地掀起加快高质量项目建设的发展热潮，各个地区都鼓足干劲抢抓项目建设，奋力发展经济。例如，陕西省2023年2月13日印发的《陕西省高质量项目推进年行动方案》，对新时期陕西高质量项目的推动做了总体部署和安排，作为陕西省高质量发展的重要支撑，高质量项目在推动高质量发展，创造高品质生活，实现高效能治理方面发挥着重要作用。

当前，高质量项目建设呈现投资总量大、发展业态新、投资主体多元的特点。投资总量大，意味着投资涉及的金额大，资金来源复杂，这对审计监督如何识别重大风险隐患，强化全过程监督提出了更高的要求。发展业态新，意味着高质量项目所涉及的产业可能涉及科技成果转化、产能扩大、产业升级，对审计监督如何甄别阻碍经济高质量发展的桎梏，激发经济主体活力，助推经济高质量发展提出了新的诉求。投资主体多元，意味着高质量项目建设过程中涉及的政商关系复杂，项目往往需要对接地方政府和项目建设单位、设计单位等，审计对象的多元化又对审计方案的制定，审计内容的确定带来挑战。因此，探索在新形势下，如何开展高质量项目审计，成为强化审计监督、提升治理能力，激发经济活力、服务高质量发展的必然要求。

二、高质量项目审计面临的问题

（一）高质量项目涉及行业较多

以S省为例，该省目标打造先进制造、现代能源、文化旅游、战略性新兴产业四个万亿级产业集群，围绕产业集群设立了大量高质量项目，项目种类繁多。不同类型的高质量项目采取的建设方式也各不相同，例如，采取自主建设模式、委托代建模式、采购服务模式等不同的建设方式风险点也各不相同，为审计监管带来挑战（罗莉，2023）。高质量项目一般投资数额大，项目本身的风险也大，在决策、审批、采购、建设、验收等多个环节面临的风险都需要充分考虑。

（二）高质量项目因投资方式多样化，导致资金来源渠道也呈现复杂多样的特征

例如，政府投资主导的涉及民生改善和基础设施建设的项目，建设单位在项目进行过程中往往从多个渠道争取资金，可能包含主管部门的国投资金、财政专项资金、地方政府配套资金、专项债券、银行贷款等。面对来源复杂的资金渠道，审计监管要厘清各项资金来源、使用情况难度较大（顾佳乐，2021）。政府投资类项目和社会投资类项目的风险点也不尽相同，这对审计人员的专业素养提出更高要求。

（三）高质量项目涉及许多新业态

目前已有的政策法规还不能覆盖所有的项目类型，面对新情况新问题，各地政府在改善营商环境中进行的一系列探索性行为，如何审计定性，给审计工作带来一定的争议（罗莉，2023）。同时，在高质量项目要素供给方面，如何评价政府的管理服务职能，什么样的行为被认为是促进投资政策保障、优化要素供给保障，目前也没有明确的评价标准。

三、基于PSR模型的高质量审计指标构建

面对高质量项目审计中存在的项目类型复杂、资金来源多样、可参考依据不足的现实情况，可以通过PSR模型，建立高质量项目审计指标体系，来解决高质量项目审计中的问题。

（一）PSR模型应用与高质量项目审计的可行性分析

PSR模型是由经济合作与发展组织（OECD）在1979年提出的公共政策分析模式，早期应用于研究环境领域的问题，后逐步应用于多个学科领域的发展。其中：P（pressure）代表压力，S（stress）表示状态，R（response）表示响应。模型中的P代表人类社会发展过程中对自然资源造成的损耗、破坏行为，即人类对环境的影响。S表示一段时间内自然资源和环境所呈现的状态，即自然环境状态。R表示人类社会面对自然环境的变化进而对自身行为的调整，即人类面对环境变化的响应措施，三者相互作用，形成联动的平衡（见图1）。在审计领域，黄溶冰（2016）年将PSR模型使用在自然资源离任审计的研究文献中，以PSR模型为理论依据，对自然资源离任审计的理论基础、指标体系建立进行了研究，胡耘通（2019）基于PSR模型建立了大气环境绩效审计评价指标体系。贺宝成（2022）利用PSR模型对“双碳”环境责任的审计进行探究，白钰（2023）根据PSR模型建立了公平竞争审查制度审计评价指标体系。以上研究均为PSR应用于国家审计提供了理论支持。

（二）基于PSR模型的高质量项目审计评价体系建立

1.高质量项目审计指标体系构建原则

为了进一步解决高质量审计项目过程中遇到的项目类型多样、资金来源复杂、可参考性不足的问题，结合项目审计的实践，设立高质量项目审计指标体系，来达到降低审计风险，提高审计评价客观性的目的。指标体系设立过程中，要遵循相关性、重要性、科学性、可比性原则。

（1）相关性原则，审计指标的选取要遵循和高质量项目建设相关的原则，从压力、状态和响应三个维度选择反映与高质量项目建设的政策贯彻落实影响因素、实施效果和响应措施的指标；其次，要与被审计对象承担的受托责任相关，以受托责任为基础，根据政策内容，结合被审计对象的职责和权力范围选择评价指标。

（2）重要性原则，审计指标的选取要能体现代表性和重要性，选取的审查范围能够反映经济高质量发展、关乎群众利益、审查的内容所揭示的问题具有突出代表性、对项目建设影响重大。

（3）科学性原则，要科学合理的选取指标，采取定量与定性相结合、绝对数与相对数相结合、货币计量与实物计量相结合的方式，尽可能全面、客观地对责任主体受托责任的履行情况进行审计评价。对于项目建设中具有争议性的行为，利用调查问卷、数据分析等方法充分论证，以减少审计定性的争议性。

（4）可比性原则，包含同一对象可以使用同样的指标对不同时点的执行情况对比，即纵向可比。和不同区域可以使用同样的指标对同一时点的执行情况对比，即横向可比。以便于对受托责任主体的履职情况进行审计评价，剖析问题产生的原因。

2. PSR模型的审计指标构建

PSR模型中压力指标P反映审计对象在执行高质量项目过程中的影响因素，白钰（2023）将压力指标划分为动机指标和能力指标，其中动机指标是指某一地区支持高质量项目建设的目的，出于促进经济发展，谋取政绩、上级考核等压力，各地方对高质量项目的建设支持程度不同。因此，这一层面主要是审查各地区对高质量项目建设的重视程度，尤其是因为外部因素导致的对高质量项目建设的态度，可能是正面激励因素，例如，高质量项目投资建设与推动当地GDP发展的直接因素，也可能是上级政府对下级政府建立高质量项目下达的指标，也可能是负面惩罚因素。例如，因高质量项目建设不利导致的点名批评，与项目建设相关的发现问题移送人数、纪委巡视等查出问题情况。能力指标是指地方为提升高质量项目建设所做的努力，是否通过内部学习或通过借助外部资源提升项目质量所做的努力，出发点一般是主动的，例如，组织开展专题学习或者会议的次数，是否利用外部资源建立高质量项目评审专家库，是否组织专家对项目立项、储备等环节进行评估审查等。

S反映的是高质量项目建设的效果，高质量项目集中于产业升级、民生改善等领域，因此，可以从政策执行层面、市场层面、公众层面等维度进行指标构建。政策执行方面涉及高质量项目的立项数量、投资总金额、开工比例、财政资金下达比例等。市场层面一般涉及到市场主体的满意度、营商环境等。公众层面则是公众对高质量项目的响应状态，涉及到公众的满意度、媒体的负面报道等。

R反映的是责任主体在执行高质量项目建设过程中的措施。按照项目执行的流程可以从制定高质量项目相关政策、执行高质量相关政策、调整高质量项目相关政策三个维度来制定相关指标。在政策制定方面，可以审查是否建立了推进高质量项目的相关政策、政策是否能够推动高质量项目建设。在政策执行方面，可以审查推进项目执行的情况，例如，一些地区设立了高质量项目推进工作专班，专班的开会频次，专班解决问题的效率如何，都可以作为推进高质量项目建设的执行依据。第三个方面是政策的调整，政策的执行过程中难免会遇到各种问题和挑战，这就需要对政策进行不断调整，以适应客观环境的变化，有了这样反馈修正的过程，才能保证政策的执行效果。因此第三个层面从政策是否围绕实际情况有所调整，调整是否及时，以及调整效果等方面进行审查。

3.审计主体

由于高质量项目涉及的投资主体、建设主体不同，因此审计的主体也呈现多元化特征，国家审计机关、内部审计机构、会计师事务所都可以作为高质量项目的审计主体。政府投资主导的高质量项目建设，涉及到重大政策落实、财政预算执行、专项资金使用情况。因此，国家审计机关可以作为高质量项目审计的主体，在进行重大政策落实审计、财政预算执行审计、专项资金使用审计过程中对高质量项目建设情况开展审计监督。对于一些社会投资项目，也可以委托会计师事务所对投资项目进行审计，会计师事务所依托注册会计师等审计资源，具有专业优势突出、独立性较强的特点，对项目资金使用的真实性、完整性和公允性进行审查。开展高质量项目审计也应充分发挥内部审计的作用，尤其在风险管理、内部控制等方面，随着PPP、BOT等投资模式在基础建设领域的应用，许多参与投资的央企为了规避风险，减少投资损失，在项目建设中开展全过程管理，内审机构对投资项目全生命周期进行全方位审计（宋沛奇，2023），以达到防范风险，减少损失的目的。由此可见，国家审计机关、会计师事务所、内部审计机构均可以作为高质量项目审计的审计主体，利用自身优势在高质量项目建设过程中发挥审计监督的作用。

根据上述原则，对高质量审计项目的审计指标进行构建，见表1。

通过对高质量项目审计指标体系的构建，可以帮助梳理审计逻辑，解决了高质量项目审计“审什么”“怎么审”的问题，有效应对了高质量项目过程中项目类型多样、资金来源复杂、可参考依据不足的挑战。

四、开展高质量项目审计的建议

（一）完善法律法规，形成规范性的高质量项目审计操作指引

目前，在各地的高质量项目推进方案中，对审计监督职能提及较少。因此，要增强审计监督作为高质量项目建设外部监督的思想认同，提升被审计单位的配合程度。审计机关也要不断积累经验，围绕高质量项目审计的审计方式、审计内容、审计重点、评价指标等内容进一步规范，形成系统化、流程化、规范化的操作指引。为开展高质量项目审计提供依据。

（二）提高审计质量，加强政策学习，树立研究型审计思维

由于高质量项目审计涉及的领域非常广泛，目前，对于高质量项目审计的许多做法还处于摸索阶段，审计人员要不断提升自身专业知识，面对一些规定不够清晰，标准不够明确的情况，审计人员要树立研究型审计思维，将审计项目当作科学研究开展，不断加强审计业务知识提升和专业知识提升，与高校、科研机构、相关领域专家开展合作，提高审计评价质量。

（三）探索审计方式，充分利用大数据、云计算、人工智能等技术

在金审三期平台的基础上，根据各类云计算、人工智能的技术特点，实现审计数据存储、数据分析、数据监测的功能。利用大数据的算法和算力优势，尽可能减少审计抽样带来的偏差，拓宽审计覆盖的深度和广度。探索数据可视化分析、自动化数据分析、数据挖掘技术在审计工作中的应用，提高发现潜在风险和异常情况的能力。

（四）重视审计整改，促进审计结果的应用与推广

审计整改是完善审计监督职能链条闭环的重要环节，在审计建议的提出阶段，就要注重问题导向，从问题出发，根据PSR模型的内在逻辑剖析产生问题的原因，提高审计建议质量，提出具有科学性、可操作性的审计建议，进而落实被审计单位整改责任。持续利用审计清单、审计公告等手段，扩大审计结果的影响范围，调动媒体监督、社会公众等积极参与，与审计监督形成合力，对高质量项目建设进行监督。

主要参考文献：

[1]罗莉，何莉，张宜莉，等.聚焦新基建投资审计 促进经济高质量发展[J].投资与合作，2023（11）：34-36.

[2]顾佳乐.新基建项目审计面临的挑战探讨[J].上海商业，2021（01）：112-114.

[3]白钰，冯均科.公平竞争审查制度审计评价指标体系设计[J].财会月刊，2023，44（16）：91-97.

[4]胡耘通，何佳楠.基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系设计[J].统计与决策，2019，35（15）：61-64.

[5]贺宝成，宋萌萌.基于PSR的“双碳”环境责任审计探究[J].新会计，2022（11）：32-35.

[6]白钰，冯均科，梁若浩.公共政策审计推动营商环境改善的研究——基于审计结果公告的分析[J].财会通讯， 2023（11）：110-115.

责编：梦超