全域统筹下沿海城市环境绩效评价指标选择

赵振智　王晨辉

【摘 要】 生态文明建设已成为区域发展的重要导向和约束，而全域统筹是沿海城市进行城乡统筹、陆海统筹所形成的一种指导区域发展的创新思维。文章立足沿海城市这一极具截面特征的城市类型，在吸收国内外相关研究成果的基础上，以PSR（压力-状态-响应）模型作为指标体系设计框架，结合沿海城市经济发展特点和生态环境现状进行环境绩效评价指标遴选，提出了沿海城市环境绩效评价的应用思路及政策建议。

【关键词】 全域统筹； 环境绩效评价； PSR模型； 环境绩效指数（EPI）

【中图分类号】 X821 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）15-0044-04

一、问题的提出及相关研究综述

2015年中共十八届五中全会明确提出坚持协调发展、绿色发展等五大发展理念。沿海城市作为国民经济发展的重要引擎，是一种依托丰富海洋资源、拥有多样交通方式且经济相对发达的城市类型。然而在经济急剧发展和人口迅速扩张的同时，水土资源紧张、原料能源短缺、自然生态破坏等问题也随之暴露、恶化。针对沿海城市一系列资源、生态问题，当地政府开始重视城市生态环境管理，如江苏沿海地区发展规划提出“优化城镇、农村和生态空间布局”，大连市制定“在‘四化统筹、协调推进中提升城市综合竞争力”的战略决策，等等。环境绩效评价是进行环境管理的一种必要且有效的手段，但现存的评价体系在内容上并未完全契合城乡优化、统筹兼顾等思想。为此，本文基于“加强全域统筹，建设组团式生态化海湾型大都市”（注：青岛市发展规划）这一宏观视角，从陆海统筹、城乡统筹两个统筹方向出发，选取环境绩效评价指标，构建一套科学有效的沿海城市环境绩效评价指标体系，进而明确政府在环境治理方面的责任，为科学决策提供依据。这对于提升沿海城市品质、贯彻绿色协调发展理念、实现蓝色跨越具有重要促进作用。

国内外有关环境绩效评价的研究文献较多，评价指标的选取与设计的角度呈现多元化。B von Bahr（2003）通过研究指出污染排放物所对应数据的真实性、准确性对于企业环境绩效评价指标体系的设计至关重要[ 1 ]；Hardy和Koontz（2010）通过对不同政策及其运行制度的环境绩效分析，提出需要构建一种政策反馈制度以协调城市发展中环境影响的不确定性[ 2 ]。

从国内研究来看，温宏坚（2013）等基于中科院提出的REPI（资源环境绩效指数）选择资源消耗、污染排放等多项指标针对某省市或全国多个省市进行纵向、横向环境绩效评价[ 3-5 ]；夏青等（2007）根据沿海城市生态环境的特点和规律，从自然环境、生态危害、生态保护三个方面来选取具体的评价指标[ 6 ]；王依军（2011）以中国现有资源环境统计指标为基础，在指标体系设计上以“压力-状态-响应”为内在逻辑组合资源环境统计指标体系的基本框架[ 7 ]。

综上，环境绩效评价近年来受到学者们的关注，研究角度由原先主要集中在微观层次上的企业逐步转向中观、宏观层次上的区域、国家。目前，在区域环境绩效评价上，大多集中在对一般情况的省市进行环境绩效评价指标的设计；在评价主体上，主要以政府等公共事业单位或非营利的第三方组织为主。由于存在城市截面特征、区域发展背景的差异，在较为通用的环境绩效指标设计上更侧重于像污染物排放量等末端治理指标，较少涉及事前预防的先行指标；强调短期直接治理效果，忽视了长期间接的环境影响。因此本文针对沿海城市经济社会发展与生态环境保护矛盾突出的现状，统筹城乡、陆海，设计沿海城市环境绩效评价指标体系。

二、全域统筹下沿海城市环境绩效评价指标选取的逻辑框架

沿海城市进行全域统筹时，除了要考虑一般城市存在的城乡经济社会发展不平衡、生态管理和保护不统一等问题，还必须将陆地和海洋的关系与彼此影响纳入统筹范围。在陆海关系中，除了传统意义上的陆源污染打破了海洋原有的生态平衡外[ 8 ]，还有近年来人类由陆上资源的过度消耗转向海洋进行资源的大肆掠夺，如过度的渔业资源、海洋油气资源开发，密集批量的海洋运输等，由此造成了对海洋环境更直接更深入的威胁与破坏。基于以上认识，选取沿海城市环境绩效评价指标时应遵循以下原则：（1）系统性与科学性。从系统观点出发，统筹考虑沿海城市与乡村、陆地与海洋的各个要素，把整个评价体系看作一个相对独立又与其周围环境联系密切的系统，以反映环境绩效评价指标内容及含义，同时在表达上应科学、规范，在数据收集上应确保来源可靠。（2）发展与保护并进。对于沿海城市而言，既不能过度开发资源、扩张经济，也不能一味仅注重资源保护、生态建设，二者应寻求一种相对平衡，科学发展，协调共进。所以，在指标选取上不能将经济社会发展与生态环境保护割裂开。（3）可操作性。在对沿海城市进行环境绩效评价指标选取时，除了结合其经济发展特点及区域生态环境现状外，还应大量参考统计年鉴、海洋状况公报、环境状况公报等，在保证指标设计科学性的同时，更注重数据的可获得性及后续评估的实操性。（4）政策相关性。环境绩效评价要客观真实反映沿海城市当地政府对相关环境政策的执行力度和效果，体现当地实际环境管理水平[ 9 ]。环境绩效评价指标的选取应当与国家和当地制定的环境政策导向保持一致。

根据沿海城市全域统筹的特点和实践情况，遵循主要指标选取原则，本文以“P-S-R”即“压力-状态-响应”模型作为内在逻辑框架进行沿海城市环境绩效评价指标体系的设计。PSR模型是经济合作与发展组织（OECD）和联合国环境规划署（UNEP）于20世纪80年代末提出，经后期发展所形成的一种主要应用于环境绩效评估的思路框架。该模型以压力变量来反映人类生产、生活对生态环境造成的负荷，以状态变量反映由于受到压力变量影响所产生的环境问题可测量的物理状态，以响应变量反映人类社会应对各种生态环境问题的举措。三个变量彼此影响、反馈循环，可以较好地反映影响生态系统各因素相互作用的关系，通用性和认可度较高。在以“P-S-R”模型为评价指标体系准则层的基础上，再具体结合沿海城市经济发展特点、自然生态现状、环境管理政策等，确定代表度高、可行性强的沿海城市环境绩效评价的要素层及具体评价指标。指标选取后，采用合理的评价方法与模型，提出评价指标体系的应用思路及实施政策建议。本文形成的全域统筹下沿海城市环境绩效评价二维逻辑框架如图1所示。

三、全域统筹下沿海城市环境绩效评价指标体系设计

立足沿海城市的全域统筹，其目标就是设计一套能反映沿海城市环境管理效率效果，促进当地政府有的放矢地指导生态文明建设的环境绩效评价指标体系。在目标层总体指引下，以“压力-状态-响应”这一因果思路框架作为评价指标体系的准则层，之后在每一准则层中又细分相应的压力要素层、状态要素层以及响应要素层，最后在每一要素层中遴选出最具代表性且具有实践操作性的具体环境绩效评价指标。评价指标体系如表1所示。

相较以往单向、静态、突出末端治理的环境绩效评价指标，本文设计的环境绩效评价指标体系除了结合沿海城市区域特征，考虑环境治理在城乡、陆海上的差异外，更强调不同层次指标间的动态反馈、事前预防。压力层和响应层是对环境绩效行为的反映，状态层是环境绩效结果的体现，环境治理投资、环境教育普及率等指标更多体现了先行性及源头治理，以便动态地反映期间的环境治理、保护行为。

四、全域统筹下沿海城市环境绩效评价指标体系的应用思路及政策建议

环境绩效评价指标体系的设计是沿海城市进行环境绩效评价的前提和条件，而科学的评价方法更关乎评价结果的准确性和可靠性。本文在评价方法方面建议采用耶鲁大学和哥伦比亚大学2006年联合开发的EPI（环境绩效指数）。环境绩效指数最初是为了解决可持续发展指数评估内容过于宽泛、缺乏针对性的问题，在可持续框架下追踪政府在核心环境问题上所取得的环境管理成效，为各国明确环境目标，定量测评其为实现目标所付出的努力。该方法主要用于国家或地区的环境绩效评价，在国际上普遍采用，简明、易操作且具有权威性。环境绩效指数评价方法的基本思路是逼近目标，即将某一区域实际的指数值与理想目标值作对比，评估二者之间的相对差距，进而打出相应的分数（一般采用百分制）。我国现阶段沿海城市环境绩效评价指标理想目标值的选取可以依据：国家、省市制定的发展规划目标，国家环境保护模范城市、全国文明卫生城市、国家生态文明建设试点示范区所要求的考核指标等。若确实没有现实的考评指标作为参考依据，就以指标的理想状态作为目标参照值。在测得自身环境绩效指标值并与目标值对比打分后，再按照各指标权重加权平均，得出环境绩效指数。指数值越大，则沿海城市环境绩效水平越高。

为了将环境绩效评价指标体系切实应用到沿海城市中，长久有利地推动区域生态文明建设和可持续发展，本文提出以下政策建议。

1.科学规划沿海城市全域范围内发展规模与速度。环境问题是与经济发展紧密联系在一起的，经济发展的规模、速度、模式等会对生态环境造成直接、显著的影响，粗放、无序、盲目扩张的经济发展是造成当今大多数环境问题的根源。因此，若要明显提升环境绩效，在城市建设之初就应科学规划城市布局，将环境因素纳入政府决策，合理控制经济发展的规模与速度。

2.明晰全域统筹责任，探寻源头治理方向。在进行沿海城市环境绩效评价过程中，政府不仅是评价、监督主体，也是后期完善改进的责任主体。因此推进全域统筹的一大前提就是明确各级政府、各个部门在环境管理中的权力与责任，实现权责统一。同时借助环境绩效评价的直接结果，寻根溯源，进一步考察产业结构、经济规模、技术进步、人口教育、环境规制等深层因素对沿海城市环境绩效水平的影响强度与影响路径，为从源头上解决环境问题、有效持续地改善环境绩效指明方向。

3.完善环境制度保障，强化村级生态管理[ 10 ]。环境绩效评价工作绝不是一个单纯指标设计进而打分排序的技术流程问题，更重要的是制度体制问题。唯有加强环境制度建设，推动村级生态管理，做到有法可依、落实到位，才能管根本、管长远，为资源环境与经济社会协调发展提供保障。

4.推动生态文明教育，增强利益相关者环保意识。除了要有制度作为硬约束以保障环境绩效评价外，还应从思想文化教育入手，如提高中小学环境教育普及率，规范中小微企业经营者的环境保护意识与行为，营造良好的绿色文化氛围等，使公民、企业等多方利益相关者增强对环境绩效评价的认可度和配合度。

5.转变经济发展方式，大力发展蓝色经济。沿海城市本身占据了较为丰富的海洋资源与相对优越的地理位置，因此应充分合理利用其海洋资源与优势，大力发展蓝色经济，打造旅游城市，减少对高消耗、重污染为主要特点的第二产业的过分依赖[ 11 ]，大力鼓励向绿色、清洁、掌握核心技术且竞争力强的第三产业、新兴产业转变和发展。

【参考文献】

[1] BAHR B VON， HANSEN J， VOLD M， et al. Experiences of environmental performance evaluation in the cement industry[J]. Journal of Cleaner Production，2003（11）：713-725.

[2] HARDY SCOTT D， KOONTZ TOMAS M. Collaborative watershed partnerships in urban and rural areas：different pathways to success？[J].Landscape and Urban Planning，2010（3）：79-90.

[3] 智颖飙，邱爱军，王再岚，等.内蒙古资源环境绩效与变动态势研究[J].干旱区资源与环境，2010（2）：6-11.

[4] 于忠华，刘海滨，谢放尖.基于生态效率的副省级城市资源环境绩效评估：以南京市为例[J].资源与产业，2013（2）：99-103.

[5] 温宏坚，赵霞.2000年以来中国资源环境综合绩效评估研究：基于 REPI 指标值的计算[J].发展研究，2013（10）：102-105.

[6] 夏青，梁钰，江进财，等. 沿海城市生态环境评价指标体系研究[J].湛江师范学院学报，2007（4）：97-100.

[7] 王依军.中国资源环境统计指标体系框架设计[J].统计与决策，2011（21）：36-38.

[8] 卢宁，韩立民.海陆一体化的基本内涵及其实践意义[J].太平洋学报，2008（3）：82-87.

[9] 曹颖，曹国志.中国省级环境绩效评估指标体系的构建[J].统计与决策，2012（22）：9-12.

[10] 穆凯桥. 我国生态文明建设的现实困境与对策建议[J].山西财经大学学报，2014（4）：7-9.

[11] 张绪良，孙秋生，何乃超.青岛市生态文明建设的对策[J].湖北农业科学，2010（9）：2333-2336.