摘 要 近年来,我国劳动力市场供需关系以及人工成本已发生重大变化,但就业总量矛盾依旧、结构性矛盾凸显。职业技能培训是全面提升劳动者就业创业能力、改善劳动力供给结构、促进高质量充分就业的重要举措之一。完善我国终身职业技能培训制度体系,需要加强顶层设计,完善法律法规,构建高层次协调机制;完善制度体系,提升终身职业技能培训体系整体效能;强化基础保障,优化管理服务技术支持体系。在此基础上,要进一步优化我国终身职业技能培训的组织实施。加强终身职业技能培训主体间协同配合;精准分类发力,促进劳动者体面劳动和高质量充分就业。
关键词 终身职业技能培训;就业结构性矛盾;制度建设;高质量充分就业
中图分类号 F249.2;C975 文献标识码 A 文章编号 1008-3219(2024)33-0024-10
推行终身职业技能培训制度,完善终身职业技能培训体系,对于提高人力资源配置效率,促进高质量充分就业,助力新质生产力形成意义重大。经济学研究和各国经验已经证明,终身职业技能培训体系建设与经济社会可持续发展关系重大,对改善劳动者就业质量和促进体面劳动作用突出,对改善收入分配意义非凡,对促进人的全面发展负有使命[1]。2024年5月27日,在二十届中共中央政治局第十四次集体学习会上,习近平总书记指出“就业是最基本的民生”,并强调“要加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源,解决好人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾。适应新一轮科技革命和产业变革,科学研判人力资源发展趋势,统筹抓好教育、培训和就业,动态调整高等教育专业和资源结构布局,大力发展职业教育,健全终身职业技能培训制度”。“十四五”时期以来,党中央、国务院持续加强技能人才队伍建设,部署建设技能型社会①。新时代新征程,进一步健全我国终身职业技能培训制度,完善终身职业技能培训体系,仍是全面提升劳动者素质的根本之举、解决就业结构性矛盾的治本之策、促进乡村振兴和共同富裕的有效手段。
一、职业技能培训是破解就业结构性矛盾的重要手段
(一)就业结构性矛盾即将成为我国就业矛盾的主要方面
我国有14亿多人口,其中劳动力约9亿人,高质量充分就业始终是经济社会发展的优先目标、重大任务。近年来,我国劳动力市场的主要矛盾逐渐从解决劳动力供求总量矛盾转变为解决供需匹配的结构性矛盾。就业结构性矛盾是指因经济结构与劳动力结构的不对应引发的就业岗位供求之间的不匹配,空闲岗位与求职人员长时期并存的状态。总体来说,供给方面,劳动年龄人口的下降导致劳动力供给有所减少,劳动力成本上升明显;需求方面,用工主体更注重劳动者技能水平。这种矛盾主要表现在两方面。
1.招工就业“两难”并存、高技能人才求人倍率居高
一方面,企业招工难问题突出,一线普通工人常年短缺,技能人才的求人倍率多年来处于1.5水平之上[2],中国就业培训技术指导中心发布的缺工职业数据显示,营销员、快递员、服务员、生产操作工等职业常年缺工。人力资源和社会保障部对人力资源市场供求关系的监测数据显示,从供需匹配看,需要技术等级的职业,其求人倍率(岗位数与求职人数之比)均大于1,需求大于供给。其中,需要高级技师、技师、高级技能人员(即通常意义上的“高技能人才”)的职业,求人倍率分别为3.1、2.7、2.5。另一方面,部分劳动者因知识技能不能适应产业需求而处于失业状态,部分劳动者知识技能不能适应产业发展变化,就业难度加大。长期失业者、大龄失业人员、部分就业困难青年等就业困难群体的就业问题更加突出,高校毕业生就业市场供给侧也持续承压。
2.就业存在行业、地区、城乡等领域的结构性不平衡
就业结构性不平衡,一方面表现在就业产业结构与产业增加值结构不匹配[3];另一方面,从就业的行业地区结构来看,传统行业就业机会逐渐减少,劳动力从制造业等传统行业向电商等新兴行业转移趋势明显。但是,新兴产业和服务业的发展带来新就业机会增量不足以抵消传统就业机会的缩减。经济发达地区的就业机会丰富,经济欠发达地区的就业机会少。部分地区、行业如资源型、产能过剩的行业和地区就业机会严重不足。此外,从就业的城乡结构来看,城市的职业机会更加多样化。随着乡村振兴不断推进,县域经济加速发展,使劳动力地区间流动范围收窄、强度减弱,城市群内流动成为主流,就地就业、下乡返乡创业的趋势越发明显[4]。
(二)就业结构性矛盾产生的主要原因
就业结构性矛盾产生的直接原因是在经济结构、产业政策的调整或产业转型升级、技术进步过程中,对劳动力的技能水平和综合素质提出了新要求,需要大量高技能人才或创新型复合型人才,而现有劳动力的能力素质无法满足需要。劳动力需求调整的领先性和即时性与供给滞后性之间的矛盾,无法靠劳动力市场的自然调节弥补,从而产生供求配置错位。这个滞后性还表现在求职者为适应新岗位所做的准备工作需要时间,包括对于新岗位需求的搜寻与确认,为拓展新技能、提高技能水平而参加学习培训活动,为寻找新工作进行的求职活动等,尤其是参加培训学习新技能需要较长时间。
从实际情况看,劳动力供求的结构性矛盾在采用新技术且具有研发密度高、投资集中、创业生存竞争激烈等特点的新产业领域更为突出。这类企业对技术技能型人才的需求更为旺盛和迫切,而这些新兴技术技能难以通过学校教育习得,主要是通过从做中学和在职培训积累。加之岗位技术技能专用性较强,具有较高的人力资本投资风险,将进一步消减劳动者参与技能培训的积极性,使技能供求矛盾愈加凸显。
(三)化解就业结构性矛盾的主要做法
发达国家化解就业结构性矛盾通常会采取加强对职业教育和职业技能培训的投资,提高劳动力技能水平,推动新兴产业发展,鼓励企业投资和创新,实施灵活的劳动力政策等措施。
美国政府采取的措施包括加大对职业培训和技能提升的投入,鼓励企业在内部开展培训,推动职业教育和大学教育的紧密结合,同时还实施了一系列激励创新和鼓励新兴产业发展的政策,以增加就业机会②。根据美国劳工统计局的数据,2019年美国联邦政府在教育和培训方面的开支总额约为1100亿美元,其中职业技能培训的拨款为89亿美元左右。
德国政府通过加强职业教育、技能培训和职业资格认证,提高劳动力技能水平,同时还通过加强技术研发、支持中小企业和鼓励创新等措施,增加了就业机会和提高了就业质量③。来自德国联邦教育与研究部的数据显示,2019年德国政府在教育和研究方面的支出总额约为1900亿欧元,其中职业教育和培训的支出约为83亿欧元。
日本政府在应对就业结构性矛盾时,采取鼓励创新、支持新兴产业发展、加强职业教育和培训、鼓励企业提高工资和福利待遇等多种措施,并实施一系列灵活的劳动力政策,以适应市场的需求④。根据日本文部科学省的数据,2020年日本政府在教育(包括职业教育和培训)方面的总支出约13万亿日元。
我国要化解就业结构性矛盾必须立足新时代劳动力市场发展的现实情况,除了坚持就业优先战略,促进劳动力向发展潜力大的服务业、新产业、新职业转移,提高劳动力市场灵活性、促进劳动力转移、鼓励新就业形态发展外,还应推进终身职业技能培训制度改善以调节劳动力供给。
二、终身职业技能培训体系建设已为解决就业问题奠定坚实基础
我国的职业技能培训体系建设始于新中国成立初期,在新中国发展的各个时期,均取得重要成就。在社会主义革命和建设时期,新中国的职业技能培训工作开始起步;改革开放和社会主义现代化建设时期,职业技能培训体系建设被纳入顶层设计;随着中国特色社会主义进入新时代,我国的终身职业技能培训体系初步搭建完成。2017年,党的十九大报告指出“推行终身职业技能培训制度,大规模开展职业技能培训,建设知识型、技能型、创新型劳动者大军”。2018年,《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》印发,这标志着我国开始全面推行终身职业技能培训制度。
(一)我国终身职业技能培训体系及其制度建设成就
1.制度建设方面的成就
2018年以来,在党和国家一系列政策引导下,我国终身职业技能培训制度建设取得成效。党的二十大报告提出“健全终身职业技能培训制度,推动解决结构性就业矛盾”。2022年5月,新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》强调职业学校教育和职业培训并举,确立了职业技能培训的法定地位。
“十三五”以来,国家先后出台了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》《关于提高技术工人待遇的意见》《国家职业教育改革实施方案》等政策文件。2018年出台的《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》加大了对职工教育经费支出的鼓励力度⑤。各地党委和政府加强了对技能人才工作的部署,配套出台了实施意见,更加注重技能人才培训的终身性、普惠性。
“十四五”以来,《人力资源社会保障部 国家发展改革委 财政部关于深化技工院校改革 大力发展技工教育的意见》《关于全面推行中国特色企业新型学徒制加强技能人才培养的指导意见》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等相继印发,还出台了《“技能中国行动”实施方案》《“十四五”职业技能培训规划》《“十四五”就业促进规划》《技工教育“十四五”规划》,各地配套政策正在陆续出台。
2.培训工作取得的成就
我国通过政策牵引和政府持续加大投入,引导企业主体作用日益增强、职业院校和培训机构的基础作用凸显,促成了劳动者参与度的广泛提升,有效推动了职业技能培训工作的提质增量。
一是政府提供强大的财政经费保障。近5年来,全国共开展补贴性职业技能培训近1亿人次(累计培训企业职工超3000万人次、农民工超4000万人次、贫困劳动力超900万人次)。2022年末,全国技能人才总量超过2亿人(其中高技能人才约为6000万人)。仅2019-2021年期间实施的“职业技能提升行动”,就投入资金超1000亿元。
二是企业的用人主体作用得以发挥。许多企业大力开展企业新型学徒制培养,健全企业培训制度,加大企业对职业教育经费投入,建立企业职工培训学校或培训中心,加强内部培训师资队伍建设,畅通技能人才职业发展通道,鼓励落实技能人才薪酬分配的技能价值导向,开展企业技能人才自主评价等举措,促进了企业技能人才队伍整体水平的提升。
三是职业院校基础性作用得到加强。各地各职业院校通过形成各具特色的专业技能教学体系,加强师资队伍、实习实训设备配套等软硬件条件建设,提高了办学水平,为产业输送了大量的高素质劳动者和技术技能人才。在开展学制教育的同时,职业院校还承担了大量的企业职工培训、再就业培训任务,不少院校每年的社会培训学员数已超过学制教育在校生数。另一方面,各类社会职业培训机构发挥其市场反应灵敏、能迅速开发新培训项目的特点,日益成为职业技能培训体系的重要补充。
四是职业技能培训的普惠性、均等性发展取得明显成效。在持续多年的一揽子普惠政策的支持下,劳动者可以比较方便地获得免费或补贴性职业技能培训。目前,对劳动者的职业技能培训普惠政策基本做到了全覆盖[5],针对各类就业重点群体⑥的就业培训补贴政策应出尽出。由于培训可及性大幅改善,各类劳动者广泛参与培训,成功就业创业或实现了岗位技能提升,增加了收入。
(二)我国终身职业技能培训的体系结构与制度特点
1.体系结构
从各国经验看,终身职业技能培训体系由基础体系(含政策法规体系、组织管理体系、文化环境体系)、实施体系(公共职业培训体系、商业职业培训体系、雇主自主培训体系、个人自主学习体系)、保障体系(投融资体系、市场信息服务体系、配套支持服务体系)三大部分组成。事实上,终身职业技能培训与终身教育相比,提升在岗劳动力技能、为新生劳动力和就业困难群体提供就业帮扶的作用更加突出,对中短期劳动力市场的结构性需求变化反映更为敏捷。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》指出,我国的终身职业技能培训体系是“以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给手段,以公共实训机构、行业企业、职业院校(含技工院校,下同)、职业培训机构和行业为主要载体,以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业创新培训为主要形式,构建的组织实施体系”,旨在实现职业技能培训的“培训对象普惠化、培训资源市场化、培训载体多元化、培训方式多样化、培训管理规范化”。
2.制度特点
我国终身职业技能培训制度特指覆盖城乡全体劳动者(涵盖已就业人员和准备就业人员两大类),贯穿劳动者学习工作终身(尤其是指从劳动预备开始,到劳动者实现就业创业的过程)的培训法律法规政策、管理服务技术支持体系。该制度体系主要包括:相关法律和政策体系、各类职业教育培训机构的办学与教学制度体系、职业技能培训的技术服务体系、职业技能培训的社会文化环境体系四大部分。终身职业培训体系制度的建设,有助于推进基本职业技能培训服务均等化,其注重服务人的终身成长,强调包容发展。
我国的终身职业技能培训制度具有以下特点:其一,覆盖面广,包括全体劳动者;其二,贯穿时间长,从职业启蒙教育、劳动预备制教育,到学校职业教育、企业内职业教育培训,涵盖劳动者整个职业生涯;其三,涉及主体多,体系的建设和运作,需要人社、教育、发改、工信、国资等多个政府部门协同,普通教育学校、职业教育学校、职业培训机构、行业组织、工会组织、共青团组织、妇联组织、职业技能评价鉴定机构、社会培训评价组织、各类企业等组织机构协同和接续实施,为不同职业发展阶段的劳动者提供服务;其四,激励评价多样,各类激励和评价制度覆盖技能人才评价体系的全部范畴;其五,就业培训的补贴覆盖全部职业生涯,能为基层单位和劳动者参加职业技能培训提供基本经费支持。
(三)新时代新征程我国终身职业技能培训体系建设面临的新挑战
“十四五”时期,我国终身职业技能培训体系初步建立、工作初见成效。但是,目前也面临着一些新挑战,自身发展还存在着一些新问题,亟须加以解决。
1.当前我国终身职业技能培训体系面临的挑战
一是劳动年龄人口总数下降、年龄老化、劳动者技能折旧速度加快。二是劳动力市场供求结构性矛盾凸显,导致许多就业重点群体的知识技能与企业等用人方要求匹配失调。三是经济结构调整和产业转型,要求就业结构同向变化,针对重点产业、关键行业需要加大技能人才供给。四是技术进步的叠加效应日趋显现,职业的数字化与绿色化发展日益成为职业变迁的方向,需要加大数字技能和绿色技能培训。
2.当前我国职业技能培训工作中存在的问题
近年来,我国职业技能培训工作虽然得到大力推进,但还存在一些问题,主要包括:政府宏观引领和协调指导作用发挥仍显不足;职业院校在职业技能培训方面的基础作用发挥不均衡;企业职业技能培训的主体作用发挥不够、缺乏动力;劳动者职业技能培训的内生动力不足;职业技能培训的质量和满意度都有待加强,尤其是对技能学习效果的评价体系不完善,“技能学分银行”等培训学习成果的认定机制还没有建立。
三、对完善我国终身职业技能培训制度体系的思考
有效开展终身职业技能培训,需要在现有的《劳动法》《职业教育法》《就业促进法》的基础上,进一步健全行政法规、地方性法规,完善部门规章和其他规范性文件等法律法规体系,建立技能人才培养规划和需求预测制度,完善企业和职业院校开展职业技能培训的有关制度,构建面向各类重点人群的职业技能培训项目制度,优化新职业发布和职业标准开发制度,健全职业资格评价、职业技能等级认定、技能人才继续教育制度,完善职业技能培训教研科研和教材管理制度,以形成科学的制度体系,保障职业技能培训体系的运作机制顺畅、有序。
(一)加强顶层设计,完善法律法规,构建高层次协调机制
1.完善法律法规
积极推动针对技能培训的单独立法工作。一是在国家法律层面,除了进一步贯彻落实《劳动法》《职业教育法》《就业促进法》,并出台有关实施细则外,还应积极推进将《终身教育法》《职业技能开发法》纳入立法计划。在上述法律草案中,应明确构建终身职业技能培训体系的目标,相关主体的责任义务、资金渠道、组织管理等,同时还要增加保障中高龄劳动者职业技能培训权利的相关内容。二是在部门规章层面,在现有的《工人考核条例》的基础上,结合近年来技能等级评价方面的探索实践和广东⑦等地方性立法的经验,将其修订为《技能人才发展条例》。在原有《职业技能鉴定规定》《职业资格证书管理规定》的基础上,制订《职业技能鉴定和等级评价规定》《职业资格目录和职业资格证书条例》。
2. 健全高层次协调机制
积极创造条件,健全高层协调机制。在国家层面,争取在全国人大常委会或国务院组建高层次领导协调机制,负责对包括职业教育和职业培训在内的工作进行规划、监督、指导和协调,构建政府主导、有关社会团体参与的职业技能培训指导机制,构建人社、发改、国资、工信、教育、市场监管以及有关行业管理部门(或行业组织)等多部门参与的职业技能培训联席会议制度,统筹各部门主管的职业技能培训工作,统一培训技术标准,协调解决各类问题。在政府主管部门(主要是人力资源社会保障部)层面,应当加大培训工作与就业工作同步规划部署的力度。
(二)完善制度体系,提升终身职业技能培训体系整体效能
1.坚持产业发展导向,建立技能人才培养规划和需求预测制度
建立技能人才培养规划和需求预测制度,分行业分地域明确技能人才培养的阶段性目标和重点方向。一是建立产业需求调查制度,组织各地区各行业做好技能人才需求预测和培养培训规划并定期发布,引导职业院校和培训机构根据市场需求调整专业和课程。二是建立“职业观察”制度,搭建具有中国特色的“职业信息系统”,更好地收集职业需求信息,进行职业分析,共享典型工作任务、职业能力胜任模型等研究成果,精准把握产业需求,有效调节职业技能供给结构。
2.提升企业职业技能培训主体地位,优化配套制度建设
一是引导企业进一步加强职业技能培训工作。鼓励各类企业把职工培训工作纳入总体规划和年度计划。出台制度,推动行业企业建立产教融合型培训集团(联合体),鼓励依托企业创设培训机构、高技能人才培训基地、技能大师工作室、劳模和工匠人才创新工作室、产教融合实训基地、网络在线学习平台、职业院校等,大力开展职工岗位技能培训,支持企业开展职工第二技能培训。优化政策举措,实现中国特色企业新型学徒制培养规模化、规范化、标准化,进一步优化培养模式,建设高水平学徒培养载体和校企共同管理平台。二是完善对企业职业培训的经费保障制度。建立企业培训经费提取和监管制度,保证经费专项用于职工特别是一线职工教育和培训,严禁挪用。出台支持企业(特别是产教融合型企业)举办职业教育培训机构的配套措施和包括资金、土地、税收方面的激励政策。
3.强化职业教育类型特征,完善职业院校依法履职开展培训的制度
强化职业教育类型特征,做到产教融合、科教融汇、育训并举,坚持以促进就业为导向办好职业教育。一是出台制度,保障中等职业学校和普通高中同批次招生。二是建立专业教学标准和职业标准的联动开发制度,建设与职业标准联动的专业教学标准体系。三是大力推行现代学徒制人才培养模式、工学一体化人才培养模式等,实施现场工程师培养项目,深化专业与产业对接。四是出台制度,鼓励职业院校通过校企合作开展职业技能培训,鼓励职业院校牵头建设高技能人才培养基地、世界技能大赛集训基地、区域公共实训基地、创业孵化基地、建设在线职业技能培训平台,鼓励学校教师提升从事技能培训的胜任能力,允许职业学校开展有偿性技能培训、技术服务。
4. 强化项目引导,构建覆盖全面、重点突出的职业技能培训项目制度体系
一是进一步完善针对全体劳动者,覆盖职业生涯全过程的职业技能培训重大项目和工程制度,主要包含:职业启蒙教育、劳动教育、劳动预备制教育、职业学校教育、企业职工培训制度、中国特色学徒制、创业培训等。适度开展老年人职业技能培训,拓展技能人力资源。二是加大针对就业创业重点人群(大学生、退役军人、新型农民、转移劳动力、城市就业困难人员、脱贫地区重点帮扶人员)的培训项目供给。三是对接国家战略、科技发展趋势、市场需求和满足人民群众更加美好的生活需要,组织实施各类重大专项职业技能培训行动计划(如制造业技能根基行动、企业数字化转型人才发展计划、高校学生技能增强计划、乡村振兴人才开发计划等)。
5.强化督查审计,建立职业技能培训工作的绩效考核制度
要将各地持续推进技能培训的做法制度化,并转变为政府和社会各方面的自觉行动,需要绩效考核制度的支撑。一是各级政府应把职业技能培训工作纳入政府考核体系,定期督查审计政府政策落地执行、补贴兑现发放情况,确保政策到位、资金落实。对考核中发现的问题及时整改,确保政府补贴补助资金的使用效果。二是要定期考核劳动者对政策性补贴培训的满意度、劳动者技能提升情况,以及培训工作对促进和稳定就业的效果。三是加大对政府公共职业技能培训基础能力建设方面投资和运作的绩效考评。
(三)强化基础保障,优化管理服务技术支持体系
1.健全职业标准体系,完善职业研究新成果发布和应用制度
国家职业标准是培养、评价技能人才的基本依据。目前,我国已经开发更新了各类职业标准1300余项。下一步的主要任务,一是健全职业标准体系,完善由国家职业标准、行业企业评价规范、专项职业能力考核规范等共同构成的多层次、相互衔接的新时代职业标准体系;建立社会多方面参与职业技能标准开发的制度;支持和鼓励行业龙头企业参与标准开发。二是加大技术技能融合特征明显的专业技术人员的职业标准开发力度。三是加快现有职业标准的更新,适当增加数字化、绿色化的技能要求。四是完善职业研究新成果发布和应用制度,包括:建立新职业标准快速发布机制,缩短标准制定、颁布周期;探索建立基于国家职业分类的“职业标准数字化服务平台”,改变仅将职业标准文本上网的传统做法,实现职业标准的结构化查询、按要素进行数字化,为深入应用奠定基础;定期发布职业信息和专业信息对照指引,引导职业院校对标技能新需求,推行课程改革。
2.深化技能职业资格制度改革,建立国家资历框架和技能人才继续教育制度
各国的终身职业技能培训体系基本上是在整体的终身学习的理念和框架下构建的[6],普遍有:承认之前的学历、资历、资格、认证等;采取灵活的培训时间和方式,实行多样化的过程性考核;培训、考核、监督严格分开等。我国现有体系与之相比,差距还比较大,要进一步加强建设。一是深化技能人员职业资格制度改革,完善现有《国家职业资格目录》,适度增加技能人才资格数量,并落实动态调整机制。二是开发国家资历框架。建立职业资格、职业技能等级与相应专业技术职称、学历的双向比照认定制度,扩大技能人才和专业技术人才职业贯通发展的范围,鼓励技能人才参加相关领域职称评审,推进学历和非学历教育各类学习成果以及职业技能鉴定认定学分之间的转换和互认。出台新的“学历证书+若干职业技能等级证书”的制度。三是建立技能人才继续教育制度,促进其知识更新、技能提升,增加其职业胜任能力,做到与本领域技术创新、工艺改造、产业优化升级基本同步。
3.进一步完善技能人才多元评价制度
做好劳动者技能评价服务,是促进劳动者高质量就业,提高技能人才队伍质量的重要举措。为了更好发挥评价的导向和反馈作用,以评促训,需要不断完善相应机制。一要落实以“新八级工制度”为核心的技能人才职业技能等级制度;二要优化多元评价机制,完善以用人单位(用人方)、职业院校(培养方)、行业组织等(社会第三方)为评价主体,以职业技能等级鉴定认定、国家职业资格评价、专项职业能力考核为主要形式的评价体系,满足劳动者的评价需求;三是要出台制度,推进技能人才评价过程、评价方法的一致性建设,做到技能等级评价的结果在全国具有统一可比性。可借鉴浙江、福建、重庆等地的经验做法,普遍授予职业(技工)院校开展技能人才“课证融合”评价的权限,按专业认定可开展评价的职业(工种),并实行动态监管。同时,要严格、规范地对承担技能人才评价的社会培训评价组织加以管理。
4.加强技能文化建设,构建中国特色的职业技能竞赛制度
职业技能竞赛具有传承技艺、交流技能、引领示范的作用。为了促进全社会对职业技能的认知提升,做到以赛促培,促进生产效率提升和人力资本增值,应当广泛开展职业技能竞赛,完善以世界技能大赛(以下简称“世赛”)为引领,全国职业技能大赛为龙头,全国行业赛、地方各级赛事以及专项赛为主体,企业和院校技能比赛为基础的中国特色职业技能竞赛体系[7]。适时举办行业特色赛和乡村振兴技能赛事。加大有关赛事研究、交流平台建设,鼓励和促进世赛国赛成果转化。促进技能领域的国际交流合作与互鉴。
5.建立目录清单,健全职业技能培训的日常监管和完善便民服务制度
做好职业技能培训的监管工作,努力实现工作全程高标准、高质量,保障工作规范开展,需要健全目录清单制、实名管理制、督查责任制等制度。一是目录清单制。各地要公布补贴培训目录(可含重点产业和急需紧缺职业目录、培训补贴标准目录)、培训评价机构目录,以供选择。二是实名管理制。开展大规模职业技能培训的基本要求就是实名管理。各地要加强信息化建设,将补贴培训信息及时纳入管理信息系统,实现省级统筹。抓紧建设以社会保障卡为载体的劳动者终身职业技能培训电子档案。三是督查责任制。要构建责任明晰、措施有效、保障有力的督查责任制。另外,有条件的地方要建立培训补贴网上经办服务平台,探索职业培训服务和补贴申领告知承诺制,简化流程和证明材料,提高服务效率。
6.加强专业研究力量,建立职业技能培训教学教研教材管理制度
由于缺乏专业的研究队伍,缺少产业、教研、培训部门的协作,职业技能培训教学教研教材管理制度缺位一直是影响职业技能培训质量的一块短板。急需加快相关制度建设。一要抓好职业培训教研制度建设。建立职业技能培训重点研究课题选题指南定期发布制度。加快职业技能培训的教学标准体系建设。完善通用职业(工种)培训包的技术规范。完善全国职业培训和技工教育教学指导委员的运行机制,扩大专家队伍规模。二要依托职业技术师范院校和高水平骨干技师学院,建立若干国家级的职业技能培训研究平台,支持有条件的高校开设(设立)“职业技能培训管理”专业(或方向)。三要根据国家教材管理规定,落实职业技能培训教材管理的“国家事权”,完善教材规划、立项、编写、选用等制度,建立教材评价指标体系和质量标准,建设教材信息库,为院校和培训机构选用高质量的教材提供支撑。
7.健全职业技能培训的师资制度
一是要推进职业院校和企业建立职业技能培训专兼职教师制度,落实其用人自主权,鼓励院校自主招聘企业技能人才任教,鼓励企业健全培训师资队伍,建立内部专职讲师、内部兼职讲师、利益相关兼职方培训师等构成的师资团队。二是鉴于新版的职业分类大典已将“职业技术实训指导专业人员”“职业培训师”等新职业(工种)纳入,下一步应抓紧开发相关职业标准,大力开展培训,尽快建立一支与终身职业技能培训体系相适应的专业化师资队伍,为提高职业技能培训需求分析、方案策划、训练实施、效果评估、改进指导等方面的工作奠定基础。三是建立国家职业技能培训骨干师资进修制度,大力开展针对职业技术实训指导专业人员、职业培训师等职业培训教员的竞赛活动。
四、对优化我国终身职业技能培训组织促进高质量充分就业的思考
(一)加强终身职业技能培训主体间协同配合
1.强化完善政策引领和资金投入
一是各级党委政府要将技能人才队伍建设纳入社会发展目标,出台指导性文件,将持续开展技能培训、参加技能学习转化为政府和社会各方的自觉行动。二是政府有关部门要提高对各类技能劳动者的职业技能培训补贴力度,拓宽经费筹措渠道,实现资金来源多元化。人力资源社会保障部门要用好将就业补助资金用于培训的政策,失业保险基金有结余的地区应允许其提取用于培训。对于未开展培训的企业,可由人力资源社会保障部门统筹职工教育经费。可以在有条件的地区推广上海用教育费附加支持职业培训的做法⑧。推广实施“电子培训券”制度,向劳动者派发一定数额的电子培训券,由其自主选择培训项目。三是要完善技能人才表彰奖励政策以及对技能人才培养做出突出贡献的企业的表彰制度。四是要打通技能人才与专业技术人才的贯通发展和晋升通道。五是引导和鼓励企业开展技能人才培养和评价。六是要加大对职业技能培训的基础建设支持。
2.鼓励行业组织和培训机构广泛参与职业技能培训
行业组织要充分发挥信息、人才、技术、组织体系的优势,自主或联合龙头企业、职业院校、培训机构开展本行业技能人才需求调研,有针对性地开发本行业领域的培训项目(工程),开展示范性培训,引领技能人才培养方向,承接新职业标准或行业岗位规范的开发任务[8]。各类职业技能培训机构要积极开发市场需求大、产能紧缺的培训项目,加强自身能力建设,提升培训品牌意识,不断扩量提质。
3.发挥行业龙头企业在职业技能培训中的引领示范作用
企业尤其是行业龙头企业在技能人才培养方面要发挥引领作用。一是要通过制定企业技能人才培养培训规划,健全内部制度体系,建立培训绩效目标与企业总体战略目标的对接机制。二是组建由企业内专职讲师、企业内兼职讲师、外部利益相关方兼职讲师组成的高素质、专业化内训师资队伍,加大教学技能培训力度。建立优秀讲师的奖励制度,激发生产一线的高技能人才积极承担企业培训工作的热情。三是做好员工职业生涯规划管理,畅通技能人才成长通道,创新企业技能人才评价方式,落实“新八级工”职业技能等级制度,并将其与技能人才薪酬待遇和分配机制挂钩,使技能真正成为劳动市场的硬通货。四是加强企业内职业技能培训载体(平台)建设,积极为本行业的其他中小企业提供职业技能等级评价服务。
4.深化职业院校与企业的职业技能培训合作
职业院校要以提升关键能力建设为核心,深化产教融合,以科教融汇为新方向,要和企业建立经常性的校企协商合作机制,形成校企双赢局面。一是大力推广人力资源社会保障部所属技工院校系统近年来大力倡导实施的“四帮两让八共同”模式⑨,进行全面交流合作,构建校企间产学研等工作的良性互动机制。二是职业院校要充分利用合作企业的人才资源,加强自身培训服务能力建设,建立以职业技术实习专业人员、职业培训师、实习指导教师为主,相对稳定的自有和外聘相结合的专业化技术技能培训研究和教学团队。
5.建立并完善职业技能培训交流共享机制
各级政府职能部门、行业组织应发挥在职业技能培训中的政策扶持、牵头指导、协作交流作用,加强区域性、行业性职业技能培训合作交流平台的建设,组织常态化交流研讨,大力宣传职业技能培训扶持政策,推介职业院校和培训机构,交流企业技能人才培训工作的典型做法和成功经验,牵线促进校企合作。通过建设职业技能培训服务的在线平台,推动优质培训资源共建共享。
6.进一步加大宣传力度,营造技能人才成长的良好社会氛围
持续在全社会营造有利于技能人才成长的良好氛围。一要广泛宣传党和政府有关技能人才培养、使用、评价、激励方面的政策。二要大力宣传重大职业技能赛事活动、高水平技能人才表彰奖励活动、优秀高技能人才先进事迹。三要广泛宣传劳动光荣、技能宝贵、创造伟大时代风貌,弘扬技能和劳动的价值,形成尊重技能、崇尚技能、职业平等的社会氛围,坚定劳动者技能成才、技能报国、技能强国的自我认知和理想信念。四要利用职业教育周、世界青年技能日等有关时间节点开展活动,做好职业院校校园开放日活动。
(二)精准分类发力,促进劳动者体面劳动和高质量充分就业
终身职业技能对破解就业结构性矛盾,促进社会包容发展,推进共同富裕具有重要作用。但要想进一步发挥其促进功效,需精准施策,把握不同群体的技能需求,以及同一群体不同阶段的就业需求。
1.促进劳动者技能与劳动力市场的匹配,发挥就业促进效应
一是在中小学开展职业启蒙教育和劳动教育,鼓励职业院校将教学设施设备等资源向中小学开放。进一步优化职业院校的职业指导、生涯规划课程,更新教学内容,引入最新理念,促进人职匹配,帮助新生劳动力更好融入劳动力市场。
二是扩大劳动预备制教育服务范围,除了向初(高)中后未升学毕业生开展短期职业技能培训外,还可向高校未就业毕业生提供免费“回炉式”培训服务(据不完全统计,此类人员每年有20余万人),提供与其所学专业相关的高端技术技能的短期培训,提高人力资本水平。
三是抓好重点群体培训。更精准地了解重点群体的培训需求,更有针对性地开发针对大学生、农业劳动者、外出务工农民工、退役军人、城镇就业困难人员等群体的培训项目,推出一批职业农民培训项目、劳务品牌培训项目等。
四是开展新职业、新业态培训。技术进步推动职业的变迁,导致从业者被重新筛选,技能不足者更容易被替代。职业的变化趋势,就是劳动力市场变化趋势的体现。在我国,设立“新职业”要经过严格的论证程序,且得到行业人力资源管理部门的同意。据统计,每个新职业的从业人员群体数量大致在两万人到数十万人,《中华人民共和国职业分类大典(2022版)》共收录新职业信息168个,列举新工种信息373个,为劳动者开辟了新就业渠道,新增就业容量巨大。
2.帮助劳动者实现创业,发挥创业带动效应
根据研究,创业带动就业的效应明显。每个成功的创业者,除了解决自身生计问题外,还可以成功带动2~4人就业。因此,鼓励“双创”,增加市场主体数量,是一项重要的举措。为此,要做到如下几点:一要加大创业培训、创业服务和政策支持力度,建设和升级全国创业孵化示范基地,组织各类创业推进活动,进一步优化创新创业环境;二要优化针对在校大学生的创新创业教育,建立创业基础知识、创业模拟训练、创业孵化实战为主要内容的课程体系,面向全体学生、有创业意愿的学生和正在进行创业实践的学生提供分层次、差别化的培训内容,推动创新创业教育与专业教育的有机融合。三要针对农村在乡青年劳动力、返乡创业人员等,开发有针对性的创业培训项目,促进乡村振兴。
3.发展劳动者的职业能力,延长职业生涯,发挥就业提升效应
一是开展通用职业素质培训。提升劳动者职业道德、职业规范、工匠精神、质量意识、法律意识、安全环保、健康卫生等通用职业素质,对于提高劳动者的适岗能力十分重要。应抓紧研制“通用职业素质纲要”的标准,并将其应用到各类职业技能培训和职业技能等级评价工作中。同时,也可将其融入院校的职业发展与就业指导、创新创业教育等课程,提高毕业生的就业能力。
二是开展职业技能等级(资格)提升培训、企业员工第二技能培训。提升现有职业技能等级,对于提升劳动者职场胜任力和企业生产效率具有重要作用。近年来许多大企业大力推行在岗职工的多技能培训,鼓励其学习与现从事职业(工种)相关的职业技能培训,做到“专一门、通多门”“能操作、懂管理”。这些做法有助于扩大劳动者的职业生涯、拓宽职业发展通道。
三是扩大企业新型学徒制培训规模。企业新型学徒制在我国已实施多年。这种中国特色的学徒制是通过校企的深度合作与师傅教师的联合传授,旨在发展学徒综合职业能力,具有工作本位培训与学校本位教育紧密结合的典型特征。此举通过“招工即招生”的双身份制度安排,采取现场职业训练与职业学校教学、训练相结合的方式,建立了由企业为主进行培养和评价、企业实训基地和院校培训基地共同培养、企业导师和院校导师共同指导的校企合作式培养模式,有效提升学徒的职业素养、生产技能,学徒就业质量得到提高[9]。下一步,应持续扩大新型学徒制的培训规模。
4.有效应对失业、岗位流失和技能恐慌,彰显调节对冲效应
一是开展企业职工在职培训,支持稳岗留工保产能。职业技能培训对于调节劳动力市场周期,应对需求收缩、产能淘汰等带来的岗位流失和员工失业问题,具有逆周期调节的对冲效应。要出台鼓励政策,开展各种形式的企业职工在职培训并大力提供职业技能培训补贴,配合社保金减免缓等政策,全力支持市场主体稳岗、留工,避免产能流失,同时也能起到保住市场主体的作用。
二是大力开展绿色技能培训。在环保、资源压力较大的地区,原有技能供应容易过剩,要提前谋划再就业培训、转岗培训,尤其是抓好绿色技能培训。绿色经济的重组和绿色产业的发展催生了一系列绿色职业,产生了数量庞大的绿色技能需求。国际劳工组织早在2019年就预测:“2030年,绿色经济还会创造1亿多个就业机会”,其中4900万个岗位为新生岗位,需要技能培训,5400万个岗位可用于吸收失业人员。但这些机会的获得取决于“劳动者是否能够重新学习技能或者升级自身技能”。未来,绿色技能将受到企业和求职者共同重视,我国应加快绿色通用技能框架体系开发,推动职业标准、专业教学标准的绿色化转型,优先在与绿色技能关联度高、培训难度小的传统技能领域,开展绿色技能提升培训。
三是开展数字技能培训。数字经济触发了一系列连锁反应和迭代升级创新,渗透到生产、分配、交换和消费的各环节,细化了社会分工、推动了生产关系和分配消费关系的深层次调整,提升了需求、扩大了供给,促进了消费,扩大了就业[10]。随之产生的数字化职业,提供了更多的工作机会,促进了传统就业、居家办公、自我雇佣等就业形式的发展,改善了工作环境,提高了工作尊严,促进了体面劳动,远大于因“机器换人”造成的岗位流失。职业教育与培训在推动数字技能普及、促进数字就业上有显著优势。世界各经济体的主要做法有:制定并实施提升数字技能的战略或行动计划、加强数字技能的职业培训和技能认证、针对不同群体的特点开展数字技能培训、组织数字技能相关职业技能竞赛等。
参 考 文 献
[1]赵立卫.终身职业培训体系构建理论经验、与政策[M].北京:研究出版社,2021:1.
[2]庄西真.建设“技能友好型”社会[J].职教通讯,2022(10):1.
[3]刘燕斌.抓住主要矛盾,着力改善就业结构[J].人事天地,2016(1):12-13+34.
[4]许远.大力发展农村职业教育 为乡村振兴提供技能支撑[J].职业教育研究,2023(3):1.
[5][8]秦士莲.推行劳动者终身职业技能培训制度探析[J].常州工学院学报(社科版),2022(2):130-135.
[6]杨宇.完善企业技能人才评价体系的思考——以中车轨道车辆企业人才评价为例[J].中国培训,2020(6):38-40.
[7]刘康.完善体系强培训不断激发技能人才创新活力[J].中国人力资源社会保障,2022(10):23-25.
[9]许远.企业新型学徒制技能人才培养模式的中国实践[J].职教论坛,2022(9):110-120.
[10]许远.适应数字经济发展实现高质量充分就业和体面劳动——面向新时代的我国数字技能开发策略及展望[J].教育与职业,2023(2):59-67.
Reflections on Improving Lifelong Vocational Skills Training System to Promote
High-quality Full Employment in China
Xu Yuan, Tian Dazhou, Zhang Chenggang
Abstract" In recent years, the relationship between supply and demand in China’s labour market as well as the cost of labour has undergone significant changes. Still, the contradiction in the total volume of employment has remained and the structural contradiction has been highlighted. Vocational skills training is one of important measures to comprehensively enhance the employment and entrepreneurial ability of workers, improve the structure of labour supply, and promote high-quality full employment. To improve China’s lifelong vocational skills training system, it is necessary to strengthen the top-level design, improve laws and regulations, and build a high-level coordination mechanism; improve the institutional system, and enhance the overall effectiveness of lifelong vocational skills training system; and strengthen the basic safeguards, and optimise the technical support system for management services. On this basis, it is necessary to further optimise the organisation and implementation of lifelong vocational skills training in China; to strengthen the synergy between the main bodies of lifelong vocational skills training; and to make precise and categorical efforts to promote decent work and high-quality full employment for workers.
Key words" lifelong vocational skills training; structural employment contradiction; system construction; high-quality full employment
Author" Xu Yuan, senior editor of Vocational Skills Identification Centre in the Ministry of Human Resources and Social Security (Beijing 100101); Tian Dazhou, associate researcher of China Academy of Labour and Social Security Sciences; Zhang Chenggang, Capital University of Economics and Business
(1)中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》提出了“十四五”期末的建设目标——“技能人才占就业人员的比例达到30%以上,高技能人才占技能人才的比例达到1/3”和2035年的远景目标——“力争到2035年,技能人才规模持续壮大、素质大幅提高,高技能人才数量、结构与基本实现社会主义现代化的要求相适应”。
(2)美国政府的部分政策措施:(1)《劳动力机会与创新法案》(Workforce Innovation and Opportunity Act,WIOA):旨在促进就业,提高劳动力市场的竞争力和灵活性,通过职业培训和提高技能水平,为个人提供更好的职业发展机会。(2)贸易调整援助(Trade Adjustment Assistance,TAA):为因贸易而失去工作的工人提供一系列的援助,包括职业培训、就业辅导、资金援助等。(3)社区学院职业生涯基金(Community College to Career Fund):为职业学院提供了2亿美元的拨款,支持职业培训和教育计划,以满足当地雇主需求。(4)学徒美国(Apprenticeship USA):旨在扩大学徒制度和职业培训的规模,以提高工人的技能和就业机会。
③德国政府的部分政策措施:(1)双元制职业培训(Dual Vocational Training):一种由学校和企业合作的职业教育和技能培训计划,旨在为德国劳动力提供实用的工作技能和知识。(2)职业培训津贴(Berufsausbildungsbeihilfe,BAB):为有经济困难的职业培训生提供财政支持,以帮助其完成职业培训。(3)职业资格进修(Qualifizierungschancengesetz):旨在帮助已经就业的人提高职业技能水平,以适应技术变革和市场需求的变化。
④日本政府的部分政策措施:(1)日本振兴战略(Japan Revitalization Strategy):旨在通过提高职业教育和技能培训的质量,以培养更多的高技能劳动力。(2)就业保险制度(Employment Insurance System):为失业者提供职业培训和就业援助的支持,以帮助他们重新回到劳动力市场。(3)研究型大学增强计划(The Program for Promoting the Enhancement of Research Universities):旨在提高日本大学的国际竞争力和研究能力。
⑤《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》文件规定,自2018年1月1日起,企业发生的职工教育经费支出,不超过工资薪金总额8%的部分,准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除;超过部分,准予在以后纳税年度结转扣除。
⑥关于就业重点群体,目前各地政策界定不一,一般包括:高校毕业生、退役军人、城乡未继续升学初高中毕业生、农村转移就业劳动力(特别是新生代农民工,有的地方含低收入农户)、转岗职工、退捕渔民、下岗失业人员、灵活就业人员、就业困难人员、零就业家庭成员、残疾人、妇女、大龄劳动者等,其在劳动市场表现出来的主要特点是:技能错配或低技能,以及供求信息不对称等。
⑦注:2024年5月30日,广东省第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过《广东省技能人才发展条例》,自2024年7月1日起施行。该条例共37条,是全国首部技能人才发展的地方性法规。
⑧参见《上海市人民政府关于本市开征地方教育附加的通知》(沪府发[2011]2号)和《上海市人民政府关于本市继续征收地方教育附加的通知》(沪府规[2020]35号)。
⑨这是人力资源社会保障部门主管的技工院校在校企合作方面探索出的成功模式。“四帮”是指学校要在和企业合作中,让企业从四个方面获益:一是要帮助企业解决技工短缺的问题,从本校学生和社会化培训两个方面努力,力争质和量都有保证;二是学校的高水平老师要帮助企业解决攻克技术难关问题;三是学校帮助企业培训员工,促进技能再提升;四是学校结合教科研活动,帮助企业开发新的技术或新的服务项目,帮助企业开拓新的经济增长点。“两让”指:一是学校应该让企业入校共享生产性实践基地和先进设备;二是让合作企业优先选用企业认为适用的毕业生。“八共同”,就是校企双方在八个方面共同合作——共同举办专业,共同制订人才培养标准,共同招工招生,共同建设师资队伍,共建生产性的实训基地,共定课程,共同建设校园文化以及共同促进学生稳定就业。
作者简介
许远(1973- ),男,人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心编审,研究方向:职业教育管理,职业教育教材开发,技能人才评价(北京,100101);田大洲(1978- ),男,中国劳动和社会保障科学研究院副研究员,研究方向:职业技能开发,就业创业,社会保障;张成刚,首都经济贸易大学