村级组织负责人“一肩挑”后权力监督体系的实践与探索

摘 "要：“一肩挑”后基层乡村权力监督体系并没有随着权力高度集中而有所重构，而是继续沿用村“两委”书记、主任分设的“过时”监督格局。基层现行监督体系由于缺乏内部有效监督，以及受“熟人社会”、“搭便车”、村庄派系和“支持-庇护”等因素制约，加之，外部监督力量不足，存在低效（失效）现象。对此，应通过搭建以上级监督、专责监督、内部监督和社会监督等为着力点的多元共监格局，立足于畅通的进退机制、有效的村级监督、明晰的责权边界、快速的问责回应和扎实的上级监督等，塑造更加风清气正的乡村政治生态，为基层治理现代化提供可靠的政治保障。

关键词：村级组织；“一肩挑”；权力监督；体系；乡村治理

中图分类号：D422.6 " " "文献标志码：A " " " " "文章编号：2096-9902（2024）08-00９４-0４

Abstract： After \"one shouldering multi-tasks\"， the grass-roots rural power supervision system has not been reconstructed with the high concentration of power， but continues to use the \"outdated\" supervision pattern set up by the secretaries and directors of \"two committees\" of the village. The current supervision system at the grass-roots level is inefficient due to the lack of internal effective supervision， as well as the constraints of \"acquaintance society\"， \"hitchhiking\"， village factions and \"support-protection\"， as well as the lack of external supervision. In this regard， we should build a pluralistic communist supervision pattern focusing on superior supervision， special supervision， internal supervision and social supervision， based on a smooth advance and retreat mechanism， effective village-level supervision， clear boundaries of responsibility and power， rapid accountability response and solid superior supervision， so as to create a more energetic rural political ecology and provide reliable political guarantee for the modernization of grass-roots governance.

Keywords： village-level organization; \"one shouldering multi-tasks\"; power supervision; system; rural governance

治理必治权，治权必监督。当前，随着全面从严治党向基层深入推进，触目惊心的“微腐败”逐渐浮出水面，并成为当今中国较为突出的问题[1]。根据中央纪委国家监委网站发布的官方数据，2020年被查处的基层“微腐败”案件数量巨大，其中扶贫领域腐败和作风问题共查处了5.69万个，民生领域腐败和作风问题共查处了10.46万起，合计超16万起[2]。因此，习近平总书记多次强调，“要加强对农村基层干部队伍的监督管理，严肃查处侵犯农民利益的‘微腐败’，给老百姓一个公道清明的乡村[3]”。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求，要“深入开展市县巡察，强化基层监督，加强基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，强化对村干部的监督”[4]。

浙江，是最早开展国家监察体制改革试点的3个省市之一。浙北K区作为“枫桥经验”发源地，一直将百姓关切与纪检监察工作融合，将群策群力、源头预防、抓早抓小等“枫桥经验”原理植入纪检监察工作，将监督触角延伸至基层乡村，推动监督下沉、监督落地，对创新和完善基层乡村监督体系具有理论和实践上的重要意义。

1 "浙北K区“一肩挑”后权力监督体系概况

1.1 "浙北K区“一肩挑”概况

为加强基层组织建设，推进乡村振兴战略，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确设定了“一肩挑”的指标：2016年基期值为30%，2020年的目标值为35%，2022年的目标值为50%[5]。当前，全国多数省份正在或者已经推行“一肩挑”模式。浙北K区面上从2020年10月9日正式启动，到2020年12月15日全部完成党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会和股份经济合作社4套班子选举。K区336个村（居、社区）“一肩挑”组织意图人选全部一次当选党组织书记，336名村社党组织书记全部依法当选村（居）委会主任和村集体经济组织负责人，K区村（居、社区）党组织书记和主任全部实现“一肩挑”。但可以预见，“一肩挑”后必然会引发一系列新的矛盾和问题。特别是，村主职干部的权力范围和权威程度将有大幅度的扩大和提升，这也必将深刻地影响村级监督机制的模式和效果。

1.2 "浙北K区乡村监督体系构成

目前，对于基层村主职干部而言，基层村级监督体系主要由党员村民的问责监督、村级组织的内部监督和上级党政部门的监督等组成。

1.2.1 "党员村民的问责监督

一是质询评议监督。主要是党员依据《中国共产党章程》（以下简称《党章》）、村民依据《村民委员会组织法》等，对主职干部进行民主质询、口碑评议，进而影响上级党委政府对村主职干部的评价考核，或促使村主职干部对其行为进行修正。二是罢免改选监督。《党章》规定党员可以在党的会议上提出罢免和撤换不称职的干部，《村民委员会组织法》等相关法律法规赋予村民可以通过法定程序罢免村委主任。三是信访举报监督。通过信访举报途径，将村主职干部的违规违纪违法行为或履责不力、作风不实等行为向上级党委政府、职能部门进行反映，对村主职干部形成监督压力，促使其规范用权。四是社会舆论监督。通过门户网站、自媒体等平台，公开曝光村级组织及村干部的不良做法，引发公众广泛关注，促使上级党委部门加快对相关问题的调查处置速度，并作出公开回应，进一步倒逼村干部规范履职。

1.2.2 "村级组织的内部监督

一是村“两委”班子成员监督。按照相关党内法规和村级自治相关法律法规，村级组织及其成员有相当的自我管理、自我监督权利，尤其是村党组织书记和村委主任分设，因利益主体不同，各方可以相互监督制约。二是村务监督委员会监督。这一监督制度自2010年10月《村民委员会组织法》修订后写入国家法律，现已日益完善。村务监督委员会（简称“村监会”）平行于村民委员会，专门监督村务公开、讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题等活动，是村级监督的一个重要制度安排。三是村级监督联络站监督。根据《强化清廉村居建设 有力推动基层治理专项工作意见》（浙纪发〔2020〕4号）精神，浙江省所有村均设立监察工作联络站，与村监会是“一套人员、两块牌子”，协助乡镇、街道（简称“镇街”）监察办公室对村监察对象依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督。按照职能，除了村务执行以外，其监督范围覆盖到公权力运行的全范围，是村级监督的最新制度安排。

1.2.3 "上级党政部门的监督

一是镇街党委政府的监督。镇街党委有村级党组织干部的任免权，同时掌握了村级组织的经济考核权，镇级线办中心承担督促检查村组织日常工作的职责，因此乡镇党委政府能直接左右村级党组织书记的任免及经济收入，对村主职干部的监督制约最为有力。二是区县市职能部门监督。区、县、市（简称“区”）组织，民政，农业农村等职能部门按照各自职责，也有监督检查村级公共权力运行的要求和权利。三是区级巡察机构的监督。区委可以开展村级巡察，重点聚焦围绕“六大纪律”、村干部作风建设十项规定，对村党组织、村民委员会进行巡察，发现问题、精准施治、形成震慑。四是执纪执法部门的监督。纪检监察和公检法等执纪执法单位，根据职责对村干部违纪违法行为及职务犯罪行为进行监督。其中，镇街党（工）委一般都选举产生纪（工）委，上级监察机关同时向镇街派出监察办公室，对党员干部、村级组织中从事管理的人员的监督比较直接。

1.3 "浙北K区基层乡村监督成效

从浙北K区纪检监察机关查处情况来看，“一肩挑”后浙北K区村社干部党风廉政建设成效明显，具体如下。

1.3.1 "八项规定方面

党的十九大以来，浙北K区共查处村社干部违反中央八项规定精神18起、29人，其中给予党纪政务处分16人。“一肩挑”后村社干部违反中央八项规定精神情况较往年有明显好转。特别是2021年查处的2起，一起是违规发放补贴，另一起是套取村集体资金用于村级事务，虽然依然违纪，但较之以往，无论是数量还是性质上，情况都有明显好转。

1.3.2 "农村信访方面

党的十九大以来，浙北K区共受理村社干部检举控告件891件（次），具体为2017年10—12月61件（次）、2018年342件（次）、2019年248件（次）、2020年170件（次）、2021年1—10月70件（次），逐年递减。特别是2021年前三季度受理的51件（次）检举控告件中，反映村社干部的26件（次），占51.0%， 同比下降51.9%。

1.3.3 "违纪违法方面

截至2021年11月，浙北K区纪检监察机关共受理村社干部问题线索1 021件，立案118件，党纪政务处分97人，移送司法机关4人。其中，党纪处分97人中，2017年10—12月0人、2018年29人、2019年31人、2020年20人、2021年17人，态势向好发展。

2 "“一肩挑”后权力监督体系面临的问题和挑战

2.1 "从主职干部自身来看，个别素质不高自我监督意识不强

受任职年限、文化程度、工作经历等因素制约，部分村居干部存在整体业务素质不高，对政策边界、纪律要求把握不准等问题，容易出现决策不民主、程序不到位、“三资”管理不规范等“踩边”问题。而一些能力强、威信高的主职干部，在缺少村委会主任单独设置的情况下，一定程度上会助长“一肩挑”干部的个人专断作风。个别党性修养不足、综合素质不高的“一肩挑”干部也会放松自我约束、自我监督，出现纪律意识、规矩意识变淡薄、工作程序不够规范和制度执行不够到位等现象，从而导致权力滥用的问题。

2.2 "从村级监督架构来看，村委会权力高度集中难以约束监督

一方面，村监会主任从村党组织委员中推选产生，实行“一肩挑”后，原则上由党组织副书记兼任村监会主任。由于村监会成员候选人由村党组织负责提名，党组织书记往往倾向于提名与之配合顺畅的人员作为村监会成员特别是村监会主任人选，这种产生机制虽然能加强党对村监会的领导，减少组织内耗，但是很大程度上也会削弱村监会独立性，导致村监会的监督失之于宽、流于形式。另一方面，普通群众直接监督途径比较少，信息获取不够全面，监督时效比较滞后；党员及村民代表虽可通过一定方式比如党员大会、村民代表会议、民主评议等对主职干部用权进行监督，但是不能形成对“一肩挑”干部的直接、有效制约，且在当前村居工作实践中，部分党员、村民代表民主监督提出的不同意见想法，往往会遭到村庄派系和宗族势力的影响干扰，监督难度较大、成效有限。

2.3 "从镇街党委政府来看，镇村易形成“依靠-庇护”关系

推行“一肩挑”后，乡镇党委政府大部分中心工作的落实和推进更加需要“一肩挑”干部的支持和配合，尤其是对能力较强的“一肩挑”干部依赖程度更高，使得乡镇党委政府对“一肩挑”干部违纪违法行为的处置会产生投鼠忌器的心理，由此形成村级“一肩挑”干部和乡镇党委政府的“依靠”关系。特别是对于一些后备干部不足的村，一旦“一肩挑”干部出现违纪违法问题被处理，将直接影响其声誉威望及工作积极性，不利于村居稳定及工作推进，因此乡镇党委政府对“一肩挑”干部违纪违规问题有“靠低处理”“大事化小”倾向。即使乡镇党委政府考虑对“一肩挑”干部违纪违法问题采取组织措施，免去其党内职务相对容易，对其村委会主任职务的罢免会受到法律法规制约，不容易实现。

2.4 "从上级职能部门来看，条线分离延伸监督难以全覆盖

一方面，对于“三资”管理、村级工程项目管理等比较敏感的村级事务，虽然上级制定出台了一系列制度、规范，但实践当中村级采取各种变通手法来应对，导致制度规定未能真正落实落地，相应的职能部门限于客观现状、人员精力等原因，要实现对辖内所有村居的监管心有余力不足。另一方面，县级纪检监察、组织、巡察和司法部门虽然具有较强的威慑力和监督效能，但由于日常工作繁重，且人员不足、信息不对称等原因，对辖区范围内村干部的监管难以实现全领域、全天候、全覆盖。

3 "“一肩挑”后权力全过程监督体系的对策建议

3.1 "完善主职干部进退机制，严格选人用人标准

一是严把选人关口。一方面要坚持政治标准，准确把握候选人（自荐人）资格条件，细化完善不宜当选情形。严格任前资格联审，对存在不宜当选情形的，不得作为村党组织书记人选。另一方面要坚持以实绩论英雄，紧紧围绕本地经济社会发展大局，真正把政治素质高，工作能力强，会干事，重品行，有担当的干部选出来。此外，还要注意拓宽选人视野，注重从村“两委”副职、本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生和退役军人中选拔村主职干部。二是严格教育管理。一方面，强化任前廉政培训，实行“任前廉考”，通过参观廉政教育基地，旁听违法干部庭审等，提升“一肩挑”干部的廉洁从政意识，加强提升他们的依纪依法履职能力。另一方面，加强日常实用技术培训和岗位技能培训，探索建立村干部治村业务素质测试评价制度，“持证”上岗。三是严守退出机制。一方面，建议能从法律法规层面完善“一肩挑”主职干部退出机制，进一步探索在罢免程序难以实现情况下的停职机制。另一方面，要建立完善承诺机制，候选人（自荐人）必须在村民代表大会上承诺：被免去村党支部书记时，自愿辞去村委会主任职务。此外，对辞职、罢免的村干部开展离任审计。

3.2 "做实村务监督委员会，增强村级监督质效

充分发挥村监会、村级监察工作联络站的监督作用，做到内部监督力量专人化、专责化、专管化。一是专人化。将村监会、村监察工作联络站队伍从繁杂的村务工作中解脱出来，专职做好对村内事务及监察对象的监督工作。村监会成员候选人由镇（街道）纪（工）委商村级党组织后提名，村监会主任（联络站站长）不再由村党组织副书记或其他委员兼任，但须是党员身份，既保证党组织对村监会的领导，又保持村监会相对独立性。二是专责化。明确村监会、村监察工作联络站工作职责。履行村监会职责，对村级事务实施监督，列席村“两委”会议，向村民会议或村民代表会议负责并报告监督工作；履行村级监察工作联络站职责，加强对基层群众性自治组织中从事管理的人员的监督。三是专管化。明确镇街纪检监察组织加强对村监会、监察工作联络站队伍运行情况、人员履职情况的指导、培训、考核和监督，实行相对独立的工作管理。同时，选择若干政治素质好、村级事务精、有正义感的村监会、监察工作联络站成员组成巡察监督员，实行村居交叉检查，破解同村监督“熟人脸孔”、利益纠葛多等问题。

3.3 "严格落实“三张清单”，明晰干部责权边界

严格落实“三张清单”，完善村级公权力监督路径，明确各责任主体履职要求和界限，并将清单履职情况作为村干部年度考核的重要依据。一是村级“小微权力”清单，规范村级重大决策、重大活动、重大项目以及“三资”管理等村务管理服务权力运行事项，健全权力运行流程图，按图索骥、便于上手。二是村“两委”责任清单，明确作为“一肩挑”主职干部以及“两委”其他班子成员的责任，压实履行“第一责任人”责任和“一岗双责”。三是村干部廉洁履职负面清单，明确在遵守政治纪律和政治规矩、贯彻落实中央八项规定及实施细则精神、执行民主集中制或者议事规则、维护群众合法权益、公道处理村级事务和遵守工作纪律等方面禁止的行为，做到“权责一致”。

3.4 "畅通知情评议检举问责渠道，回应党员村民监督

畅通党员、村民的知情渠道、评议渠道、信访渠道和问责渠道，提升村级组织党员、村民的法治意识和监督能力。一是畅通知情渠道，村“两委”要规范党务、村务、财务公开栏，做到党务、村务、财务同公开、同更新、同检查，落实和保障党员、村民参加党员大会、村民会议等。二是畅通评议渠道，“一肩挑”主职干部每年既要以村级党组织书记身份向村级党员大会述职，接受评议，又要代表村委会向村民代表会议至少报告一次村务工作开展情况，接受村民的民主评议。三是畅通检举渠道，长期设立并公开举报箱、举报网站、举报电话和举报公众号等，发挥乡贤会及村内有名望的老党员老干部的监督作用。四是畅通问责渠道，完善质询、听证等机制，党员、村民对疑虑较大的重大村级事项可以提请质询、要求举办听证会等，同时创新完善党员及村民群众行使罢免及选举权的制度保障。

3.5 "强化上级监督，压紧压实责任形成监督合力

一是强化考核监督。镇街党委对“一肩挑”主职干部进行年度考核，考核“不称职”进行诫勉谈话或组织调整，并将所在村党组织列入软弱涣散党组织进行整顿。同时，坚持疏堵结合，探索建立“一肩挑”主职干部养老保险机制和村集体经济收益与村干部报酬挂钩机制。此外，强化镇街纪委对村监会（村监察工作联络站）的考核主导地位，提高待遇补助的比例。二是强化协同监督。统建镇街党委统一领导、线办协同推进、纪委督促查纠的工作体系，通过“1+X”协同方式，提升监督实效。同时，镇街纪（工）委监察办要严格落实“三转”，探索建立村重大事项报备制度等办法，加强对村级组织的监督力度，并针对性列席村级组织讨论“三重一大”事项的会议。三是强化驻村监督。借鉴区级纪检监察组织派驻监督方式，在强化镇街党工委对驻村指导工作领导和协调作用的基础上，探索驻村指导员队伍专职化机制，驻村指导员不再兼任镇街其他职务，专职从事驻村工作，全面履行对村干部及村级事务的监管职责。四是强化提级监督。一方面对重大日常事项提级管理。落实个人重要事项报告、政治审查、离任报备和档案管理等工作区级备案管理制度。另一方面对重点监督对象提级监督。每年从“一肩挑”主职干部中确定若干名对象，进行“提级监督”，有针对性地开展专项监督。此外，对重要村级组织提级巡察。区委抽调组成巡察组，对全区重要村级组织开展提级巡察，强化巡察利剑作用。

4 "结束语

创新和完善基层村干部监督体系，不但是党和国家监督体系建设的重要内容，也是确保公权力正确行使和规范运行的保障，更是乡村治理现代化的应有之义。但伴随“一肩挑”后乡村权力高度集中，加之，个别村级组织负责人自身政治素质不高、自我监督意识不强，在现行乡村监督体系内村监会、党员及村民难以有效进行约束；特别是，村级组织负责人与镇街党委政府易形成“依靠”关系；上级职能部门条线分离，难以盯紧盯实等问题。对此，应重构和完善“一肩挑”后乡村监督体系，借助群策群力、源头预防、抓早抓小的治理理念，从全过程监督视角出发，采取诸如强化上级监督压实责任、做实村务监督委员会、严格落实“三张清单”、畅通知情评议检举问责渠道、完善主职干部进退机制等措施，不断提高基层乡村公权力监督效能。

参考文献：

[1] 赵秀玲.村干部腐败的社会文化因素探析[J].东岳论丛，2016（7）：120-125.

[2] 深入整治微腐败 增强群众获得感[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202103/t20210309_ 237475.html.

[3] 习近平.论坚持全面深化改革[M].北京：中央文献出版社，2018：408.

[4] 中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2022-02/22/content_5675

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[5] 中共中央 国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm.