网络治理视角下普惠托育服务供给主要影响因素分析

摘要：托育服务具有较强的公共属性，聚焦“方便可及、质量有保障、价格可承受”，普惠托育服务成为我国社会福利体系的重要组成部分之一。本文选取L市B区普惠托育服务体系建设作为案例，从网络治理视角出发，在多元行动主体结成的网络场域下探究普惠托育服务供给主要影响因素有管理能力、制度环境、协调机制，以期为不断满足公民多层次、多元化、多样化普惠托育服务需求提供参考。

关键词：网络；网络治理；普惠托育服务

党的二十大报告提出，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。2021年8月，《人口与计划生育法》将“推动建立普惠托育服务体系”纳入新修订的内容，要求县级以上各级人民政府综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等措施，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性。根据全国政协的调研综述，2022年我国3岁以下婴幼儿约3727万，其中超过35%的婴幼儿家庭有入托意愿，但实际入托率仅为7%左右。托育服务具有较强的公共属性，聚焦“方便可及、质量有保障、价格可承受”，普惠托育服务成为我国社会福利体系的重要组成部分之一。本文选取L市B区普惠托育服务体系建设作为案例，从网络治理视角出发，在多元行动主体形成的网络场域下探究普惠托育服务供给主要影响因素有管理能力、制度环境、协调机制，以期为不断满足公民多层次、多元化、多样化普惠托育服务需求提供参考。

一、文献综述

（一）普惠托育服务

根据学界普遍定义，托育服务是指当家庭照顾功能无法正常发挥时，由他人或机构对3岁以下婴幼儿童提供补充性照顾的服务。从国际经验来看，把托育服务纳入基本公共服务已经逐渐成为越来越多国家的政策选择。近年来我国学者从不同视角对托育服务开展了大量的学术研究，如杨菊华（2018）强调政府在托育服务体系中主要起主导性、引导性和示范性作用，统筹多个服务主体协同发展。洪秀敏、赵思婕、朱文婷（2021）从福利混合经济理论视角，提出我国托育服务“适度普惠”供给模式和建设路径。刘天子、杨立华、曾晓东（2022）引用协同治理相关理论，从政府元治、社会共治、市场自治三个角度提出治理托育服务市场信息不对称问题。刘中一（2022）在托育服务概念的基础上进一步阐释了普惠托育服务的内涵，界定普惠托育服务是以公益性和公平性为其内在基本特征（内涵）的、以“有质量”为其外在价值追求（外延）的、“面向大众”“收费较低”“有质量”的托育服务。

（二）网络治理理论

20世纪末，公共服务提供的主体日益多元，新公共治理理论在此背景下兴起，以制度和网络理论为基础发展出了网络治理理论分支。根据网络治理理论，“网络”是指以网络成员之间的信任为基础，公共部门、私人部门、第三部门等组织之间相互依存、资源交换、互相博弈、共同协商而达成的结构。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.埃格斯在《网络治理： 公共部门的新形态》提出网络治理需要政府彻底转变角色，重视公共部门与私人部门合作，将营利、非营利等组织广泛纳入公共服务供给。结合中国治理实践和情境，我国学者进一步丰富网络治理理论的内涵，如谭莉莉（2006）认为网络治理是在信任和合作框架内，各级政府之间以及政府与企事业组织、社会团体之间构建新型合作关系，形成合作互动的网络，以更好地管理公共事务。鄞益奋（2007）认为网络治理需要培育信任机制和协调机制，从价值协同、信息共享以及诱导与动员等方面建立起良好协调机制，从而培育起成员间的信任关系以及成员与集体之间的信任关系， 最终达成社会善治。

综上所述，网络治理理论内核聚焦于公共部门和非公共部门等多元行动主体参与形成的网络，目前我国普惠托育服务已基本形成多元化供给的网络场域，因此，运用网络治理理论探析普惠托育服务供给主要影响因素，理论契合且具有较强的实践意义。

二、案例呈现

2021年8月，L市被确认为全省普惠托育试点市。2023年底，该市被选为全国15个普惠托育服务建设试点城市之一，B区是该市中心城区，其普惠托育服务建设推进中的经验与困境具有典型性和借鉴意义。为深入贯彻落实上级有关3岁以下婴幼儿照护服务发展系列文件精神，B区全力加快普惠托育服务体系建设。截至2024年1月，B区现有托育机构51家，托位3087个，在托婴幼儿1180人，每千人口托位数为4.04个，托育从业人员638人，托育水平位居全市前列。其中普惠托育机构40家，普惠托位2393个，占托位总数的77.52%，在托婴幼儿864人。

（一）发展阶段

第一阶段：快速启动（2021年8月～2022年12月）

B区快速启动普惠托育服务供给，区财政局设立普惠托育专项资金300万元，对符合条件的托育机构落实一次性建设补助、运营补贴等政策。区卫健局利用现有公办幼儿园体系开拓普惠托育班，云峰路幼儿园是B区首个公办幼儿园开设普惠托育班，在普惠性公办托育服务道路上跨出重要的一步。

第二阶段：搭建体系（2023年1月～2023年8月）

区卫健局、区发改局、区财政局、区教育和体育局联合制定配套政策，园区、社区等行动主体加入普惠托育供给网络，属地街镇开展安全隐患排查，专家、行业协会开展业务指导，网络场域内各类行动主体逐渐多元。

第三阶段：多元格局（2023年9月～至今）

B区形成区卫健局、区教育和体育局等24个区级部门政策支持和行动协同，配套政策涵盖土地保障、一次性建设补助、运营补贴、税费减免、租金减免、价格优惠、用水、用电、用气等方面。行业协会、专家、区级优生优育托育指导中心、区属妇幼保健院、基层卫生服务中心、职业技术学校等全方位人才支撑，社会资本大量涌入托育行业，形成了多元化行动主体结成的网络场域。

形成了5种普惠办托模式：幼儿园延伸办托，已有城西云峰路幼儿园、铜店街幼儿园、张坝幼儿园等3个公办幼儿园和邻玉先锋幼儿园、佳乐幼儿园等20个民办幼儿园开设普惠托班。社区嵌入式办托，充分利用社区空余场所资源设置托育机构，已有邻府、城垣2个社区提供灵活多样的普惠托育服务。企事业单位福利化办托，采取公办公营、公办民营等方式举办普惠性托育机构，城投公司开设保蓓家南滨、天骄森林托育中心等3家普惠托育服务机构。产业园区配套办托，酒业园区开办天骄托育园，为园区内职工提供普惠托育服务，实现上班带娃两不误。社会力量普惠办托，鼓励民营托育机构转型，目前已有青禾托育园、萌初托育园等11家民办普惠托育机构。

（二）面临困境

1.普惠托育扩面难

从B区家长托育意愿来看，家长顾虑价格高“托不起”，顾虑质量无保障“不敢托”，顾虑距离远“不便托”，有33.63%的家长有托育服务需求。家长普遍认为社区托育更能满足婴幼儿家庭就近、方便、快捷的服务需求，但社区开办托育服务，建筑面积、绿化光照及功能用房，都难以达到相关行业标准。同时，部分街镇、企事业单位等都因为场地面积等所限，影响申办积极性。从服务供给现状来看，B区存在公办托育“一位难求”和个别民办托育“门可罗雀”的情况，家庭对普惠托育服务需求旺盛与普惠性托育供给不足的结构性失衡。

2.民办托育生存难

投入成本高和运营压力大是企业办托面临的主要挑战。据区卫健局测算，按现有场地基础上改建托育机构，每个托位的建设成本约为28000元。如果新建托育机构，建设成本更高。政府对托育机构建设成本一次性补助5000元/托位。政府运营补助分别为乳儿班500元/月/人、托小大班300元/月/人。机构建成申领补助后预计5年后才有可能实现盈利。政府财政补贴激励作用不足，企业尚未感受到政策红利。面对婴幼儿出生人口逐年下降的现实问题，企业办托生源能否充足，能否实现收支平衡，也是办托企业未来需要面临的风险。目前，B区11家民办普惠托育机构，仅有4家机构进入良性运营状态，其余机构举步维艰。

3.托育服务质量提升难

一方面，专业人才保障不充分，L市部分中、高职院校虽然设有“幼儿保育”“护理”等专业，但面临师资不足、课程标准缺乏等困难，难以满足婴幼儿的精细化、优质化、专业化服务需要。另一方面，尚未对办托条件、保育照护、卫生保健、安全保障、机构管理、质量评估等系列标准进行细化规范，常态化开展托育质量评估、星级认定和学术交流较少，离实现群众“托得好”的愿景还有一定的差距。

三、主要影响因素分析

根据经济学中供给的两个基本条件：生产者必须有生产和出售的愿望和有供应能力，从网络治理理论视角出发，提炼出以下普惠托育服务供给主要影响因素。

1.管理能力：优化资源配置

网络治理理论认为在治理过程中地方政府是众多参与的行动主体之一，是网络场域中关键的行动者，承担着管理者的角色，对公共部门、私人部门、第三部门等多元行动主体进行关系协调和行动指导。 B区普惠托育网络场域从第一阶段单一行动主体到第三阶段多元行动主体的网络场域变化，各行动主体具有较强的异质性，对政府的管理能力要求越来越高。因此，地方政府既要保持对政府组织内部进行有效治理，完善政策体系和监管服务体系，加强对主管部门、属地街镇等管理与约束；又要对普惠托育服务供给网络场域中各行动主体间的关系、互动、行动等进行协调，促进行业发展；还要根据家庭需求调整资源配置，增加社区、公办或民办公助、企事业单位等普惠托育多元化供给。

2.制度环境：刺激供给愿望

网络治理是一个长期的过程，网络中各行动主体都必须经历一个曲线形学习的过程，网络内部的制度化学习有利于公共价值的实现。普惠托育网络场域下的制度不仅包括地方政府制定的一系列普惠托育支持政策、规则、机制、行业准入标准等，还包括幼儿园、社区、企事业单位、行业协会、园区等各行动主体根据自身的认知及利益出发形成的特定行为规范。从B区制度环境来看，需要进一步调整支持政策，采取更加有力的财政激励措施和专业人才培育措施，引导动员各行动主体为公益贡献力量；健全行业管理标准，完善托育服务质量评估，塑造各行动主体的行为与观念，为网络治理提供驱动力，从而提升托育机构供给愿望。

3.协调机制：促进共同生产

网络治理理论提出要建立良好的协调机制，解决各行动主体之间价值冲突，逐步实现网络内自我协调、互动、谈判的自治状态。从B区案例来看，企事业单位办托要满足职工福利的需求，民营企业办托目的是企业盈利，广大家长有“安全托育”“就近托育”的要求等，各类行动主体利益诉求和价值理念不同，往往网络场域内会形成各种冲突，例如“公办”与“民办”之间，家长与托育机构之间，政府与托育机构之间，政府与家长之间等。建立良好的协调机制，需要培育信任关系，政府优化网络管理，加强网络结构的稳定性和联结度；需要培养价值协同，开展公办公营、公办民营、民办公助等多样化运营方式，促进合作生产；需要实现信息分享，充分利用行业协会、专家、区级优生优育托育指导中心等行业指导，规范行业发展；需要人才支撑，加强中、高职院校“幼儿保育”“护理”专业建设，逐步提升服务供给质量。

四、结束语

本文采取单一案例分析所做出的建议有待进一步完善，其影响因素的相关性、效力和程度还需要依托更丰富的案例和数据予以验证。综上所述，随着普惠托育服务网络场域边界不断扩大，为进一步提升托育服务质量和渠道，需要地方政府提高网络化管理能力，以群众需求为导向，完善工作机制和制度建设，引导社会力量参与普惠托育服务，加强网络内各行动主体的信任与合作，构建普惠托育服务有效供给的网络命运共同体，从而有效实现群众“托得好”的愿景。

参考文献

[1]杨菊华.理论基础、现实依据与改革思路：中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学，2018，（09）：89-100.

[2]洪秀敏，赵思婕，朱文婷.托育服务供给模式及其普惠成效的国际比较与启示[J].教育与经济，2021，37（04）：81-88+96.

[3]刘天子，杨立华，曾晓东.“三孩”政策背景下婴幼儿托育服务市场信息不对称问题的协同治理研究[J].教育科学研究，2022，（01）：12-18.

[4]刘中一.普惠托育服务的内涵、实现路径与保障机制 [J].中州学刊，2022，（01）：99-105.

[5]谭莉莉.网络治理模式探析[J].甘肃农业，2006，（06）：209-210.

[6]鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007，（01）：89-96+126.

（作者：马玉梅，西南医科大学公共管理专业硕士研究生；娄坤，西南医科大学副教授、博士）