制度距离视角下超大城市产业型城中村转型升级的路径探索

一、前言

广州市海珠区康鹭片区是全国知名的纺织服装产业中心，包括康乐、鹭江两个城中村，在仅1平方公里范围内，聚集了近万家中小型制衣工厂和超10万务工者，容纳了超过13万个就业岗位。长期以来，域内低端粗放的生产方式和过高的人口密度，与周边区域的区位冲突日趋激烈，引发诸多基层治理难题。近年来，地方政府大力推动该片区的综合治理与低端产业转移，但政策实施效果不尽理想，劳动密集型服装加工产业既未能向外转移，又未能实现就地升级、规范发展。本文试图以康鹭片区为例，从制度距离视角透视超大城市产业型城中村低端锁定现象的形成机理及深层逻辑，并探讨城市更新时代产业型城中村转型升级、实现高质量发展的可行路径。

二、制度距离理论的引入及模型构建

制度距离（institutional distance）概念是在1996年由Kostova首次提出，用以解释国家之间制度环境差异对跨国经济行为的影响，即不同国家在管制、规范等制度规则上的差异会增加跨国贸易行为的制度成本，从而产生类似于地理距离的空间衰减[1]。随着研究的深入，制度距离这一概念被逐步延伸至一国内部，用于解释城乡、区域间不同制度差异对组织行为和治理绩效的影响[2]。

因此，本文尝试导入制度距离概念，从康鹭片区空间固化的内部机制和外部因素两个维度去建立分析框架。内部机制包括以下几点：第一，宏观层面的产业分工布局。康鹭片区制衣业深深嵌入了纺织服装产业的价值链与供应链，在这个层面，市场逻辑发挥着强大作用，即追求规模效应和效率，尽可能降低生产成本。第二，中观层面的生产组织体系。探讨产业链上游转嫁的市场风险和地租经济转嫁的治理成本如何增加制衣工厂的交易成本、削弱产业升级能力。第三，微观层面的人际关系网络。从非正规制度层面探讨乡缘、亲缘等熟人关系如何紧密嵌入康鹭制衣业的交易合作及雇佣关系之中，增加了内部黏性与外部隔离。外部因素包括以下几点：第一，体制层面。侧重探讨在康鹭片区形成、发展过程中的管理体制沿革，对片区的发展产生了何种互动影响。第二，组织层面。侧重探讨政府部门之间职能分割、政绩考量、政策协同和民意传导等因素，对片区治理的行政逻辑以及造成的影响。第三，政策层面。侧重探讨康鹭片区治理的政策倾向，各种政策工具的使用组合，以及资源投入的方向及强度。第四，社会行动者层面。侧重探讨康鹭片区制衣业利益相关者在涉及自身公共政策与社会治理活动中的参与程度。由此建立制度距离视角下产业固化与政策偏差的互动关系分析框架，如图1所示。

三、低端制衣业因何迁不走、长不大——康鹭片区产业低端锁定现象的内在机理

（一）产业分工布局：中心—外围的产业聚集与路径依赖

从产业分工布局的宏观层面看，康鹭片区制衣产业集聚现象的形成，源于中心—外围的产业集聚模式，以及由此而形成的发展路径依赖。服装产业是应用“后福特主义”柔性化个性化生产方式的典型行业，大多数采用“小单快返”模式，其逻辑是通过同时设计多款新产品进行小批量生产，不断上新款测试市场反应，如有“爆款”就大量生产，或者根据需求量来追加生产，使产品能快速到货以满足市场需求[3]。该模式导致市场主体对时间成本、物流成本及用工成本的极限追逐，并催生了“零工日结”的用工方式。国内外均存在围绕大型专业市场形成的由大量非正规生产组织和非正规就业群体构成的产销一体化的产业集群，如湖北武汉汉正街一带、韩国首尔附近的长兴东村、北京天安门附近的大红门地区等。制衣环节在服装产业价值链条的底端，对成本极为敏感，产业布局更加依赖原材料供应市场或服装销售市场。康鹭片区制衣产业集群背靠中大纺织服装商圈，这里集聚了60多个布匹批发市场，大多数订单来自于相隔10公里左右的沙河顶和十三行服装批发市场，构成了康鹭片区制衣工厂赖以生存的产业生态。

（二）生产组织体系：地租经济和风险成本转嫁

从生产组织体系看，康鹭片区的低端制衣业在服装产业生产组织链条及城中村“地租经济”下，承受着市场风险和治理成本的多重转嫁。康鹭制衣厂多为“三合一”厂房，大部分未经工商登记注册，其生产高度依赖价低量小的档口散单。上游货主用层层分包的方式拿走了最大的溢价，以规避库存积压风险。中间商、包工头等群体通过对订单、劳动力等信息的垄断，增加了从业者的交易成本。制衣厂跟务工者位于产业链的最底层，只能赚取微薄的加工费，直面最残酷的市场竞争。村民自发结成“地租经济”利益同盟，往往通过提升租金、缩短租期或以各种收费名目，将拆违、环卫等综治成本转嫁给小老板及务工者。由于村民掌握着专有资产——土地、物业和自有住宅的产权，因而掌握了绝对的话语权。同时，租赁市场的兴旺、信息的不对称也进一步强化了村集体的强势地位。如承租工厂订单保持稳定，就会在续租时向承租人索要更高的租金，进一步挤压了产业自发升级空间。

（三）人际关系网络：乡缘社区与政府信任缺失

康鹭片区制衣业从业者大多来自湖北，基于熟人社会和亲缘、乡缘关系结成紧密链接的人际关系网络。李德瑞（2023）认为，基于熟人社会的生产交易和经营管理网络是康鹭制衣厂在过去二十余年在城中村能“活下来”，但如果搬到新的产业园区却可能“活不下来”的隐藏性、社会性基础因素[3]。熟人社会已深深嵌入康鹭片区的商业往来和劳资关系之中。从交易环节看，“小单快返”生产模式需要以快打快，康鹭片区的上下游业务往来，包括订单、原材料、用工成本等，大多是基于熟人社会的信任去完成。从雇佣环节看，投亲靠友是大部分缺乏人力资本的进城务工人员落脚城市的务实选择。以“日结零工”为主的非正规就业模式因缺乏劳动保障而容易产生摩擦纠纷，乡缘、亲缘关系则在劳资关系中发挥着“润滑剂”的作用。在城中村综合改造过程中，外来务工人员面临公共服务缺失和表达渠道匮乏的困境，对地方政府的治理行为缺乏信任，增加了城中村升级改造和基层治理的难度，完成新市民的城市融入任重道远。

四、缘何存在政策偏差——基于制度距离视角的分析

（一）体制层面：制度排斥强化低端锁定

康鹭片区制衣业作为一种发端于城中村的非正式经济，在管理体制上同时存在两种“制度边界”：既有因其植根城中村而形成城乡二元管理体制差异，又因其非正规性而被长期排斥在城市管理体制之外。这两重“制度边界”作用相互叠加，不断放大制度距离效应，强化了康鹭片区的空间固化和低端锁定困境，其中城乡二元结构是康鹭片区打破低端锁定格局的最大制度障碍。村集体凭借着对土地集体所有制实现了对土地定价权的垄断，发达的“地租经济”抬升了土地制度转换成本，进一步阻却了地方政府对片区的升级改造意愿，导致康鹭片区长期未能纳入城市产业发展规划。

（二）组织层面：协调困难加剧政策偏离

从部门组织关系看，康鹭片区治理涉及“市—区—街道”三级政府，牵涉发改、住建、规划、市监、综治、人社等多个部门，各部门基于自身主责主业，对片区整治目标的理解程度和执行力度不一。由于大量外来人口进入而本村居民迁出，康鹭片区呈现严重的“人口倒挂”现象，原有公共服务体系及资源投入无法支撑迅速增加的公共服务需求。此外，产业和劳动力转移还涉及迁出地和转入地政府间的沟通协调问题。广州曾大力推动仓储、制衣等低端业态向清远市转移，但产业承接地政府出于产业升级、平衡当地企业利益和解决当地就业问题等种种考量，往往对转移企业设置了较高的投资门槛，这与康鹭片区的制衣业并不适配。

（三）政策层面：重规制轻服务无助发展

在过去较长的一段时间内，康鹭片区治理存在“有规制无服务”的问题，政策手段过于单一，以管制性工具为主，无助于片区制衣业的转型升级。管制性工具主要依赖各种行政命令，如针对拆违控违、消防用电安全等开展一轮又一轮的运动式执法，导致基层综治部门疲于奔命，而非管制性工具则应用不足，比如对厂房搬迁补助远不能覆盖投资成本，对具有外迁意愿的小微企业又缺少成本风险分担机制等。随着片区改造工作的推进，如何积极稳妥地推进制衣工厂及务工者的腾退，将是对未来改造工作的一大考验。

（四）社会层面：落脚城市的梦想与现实

落脚城市是许多外来务工者的梦想。康鹭片区因具备毗邻城市核心区及就业市场的优质区位优势，成为外来人员落脚城市的重要空间载体。但外来人员往往被排斥在城中村管理服务体系之外，对于公共治理事务无权置喙，对社区的认同感、归属感较弱。目前，一些创新探索已经开展，2023年8月，海珠区人力资源和社会保障局与康鹭片区所在的凤阳街道共建康鹭新招工广场，将“招工一条街”改造为步行街，通过疏堵结合，有效破解了“无序站街招工”难题。新招工广场在提供招工对接服务的基础上，向异业招聘、品牌打造、争议调解、订单对接等服务延伸，同时整合社会资源向外来务工人员提供义诊、普法咨询等惠民服务，有效弥补了基层政府公共服务供给能力及专业能力的不足，促进了外来务工人员的社会融合与城市认同，走出一条共建共治共享的超大城市城中村改造新路径。

五、推进康鹭片区转型升级的路径选择

综合以上分析，本文尝试建立低端锁定与制度距离互动作用的理论模型：即康鹭片区低端固化现象的产生及发展，是内部机制和外部制度的共同作用的结果（见图2）。康鹭片区的低端产业生态之所以长期集聚、固化，是源于草根经济性质的市场机制内在缺陷，以及政府长期错位所导致的制度缺陷，以及其间社会行动者互动参与的共同作用的结果。草根自发属性的制衣产业已深深嵌入了产业生产网络，受制于市场机制的向心拉力，缺乏自主升级的意愿和能力，必须导入足够的外部拉力，方可实现升级跃迁。长期以来，政府治理错位形成的制度惯性形成“斥力”，而政府系统内部的条块之间、府际之间以及各社会行动者之间的相互作用又形成“合力”，其“合力”的大小及方向，影响着对康鹭片区治理的政策效果。

目前，康鹭片区的全面改造升级工作正在有序推进。根据广州市规委会通过的《海珠区凤和（康乐村、鹭江村）片区城市更新单元详细规划》，康鹭片区将用10年时间、分四期完成改造，聚焦“都市智纺+城央科创+活力消费”三大功能，构建“1+1+1”都市时尚与现代科创产业体系，打造国际时尚创新活力区。结合前述分析，本文提出在城市更新时期积极稳步推进康鹭片区转型升级、推动城市高质量发展的路径建议。

（一）坚持转育并举，积极稳妥推动产业转型升级

正如前文所述，城乡二元管理体制差异是导致康鹭片区产业结构陷入长期低端锁定困境的根本原因，因而排除杂音、坚定推动康鹭片区城中村改造势在必行。结合康鹭片区未来产业规划方向，升级改造工作应以转为主、以育为辅，规范市场竞争行为及用工秩序，逐步转移、淘汰落后产能，带动片区产业转型升级。一是培育“种子企业”原地升级。对片区存量企业的生产投资规模、经营合规情况进行摸查，筛选一批具有发展潜力和原地升级意愿的优质企业，重点帮助其导入源头订单、原材料、技术等市场资源，发展设计打版、小单快返、电商运营等业态。复建后可优先安排种子企业发展“楼上工业”，实现集约发展。二是协调推动低端产业转移。对于劳动密集型的生产加工、仓储物流环节，建议通过市、区两级政府统筹协调，在番禺南村、增城新塘等具有服装产业良好基础的区域对接落实相关产业园区载体，指导转入地分层分类制定适宜的产业转入门槛、入园配套服务及提供税收、租金优惠，尽可能减少因信息不对称而造成的冗余成本和转轨风险，引导并帮助低端制衣企业加快转型和劳动力转移。

（二）着眼服务赋能，扩大关键要素与资源供给

面向未来产业规划，建议扩大人才、技术、品牌等关键要素和服务供给，解决非正规经济公共服务供给不足的问题，赋能产业高质量发展。一是培育产业技能人才。结合片区产业升级方向，与职业技术学校合作，开展制衣工序全链条技能培训，引入设计打版、制版、车间管理、直播带货等培训资源及实训机会，提升务工者的持续就业能力。二是搭建供需对接平台。建立服务康鹭片区服装产业的供需对接数字平台，为产业上下游企业以及从业者建立全时全域的高效沟通渠道，线上实现订单对接、用工匹配等服务，解决信息沟通不畅和站街招工乱象。三是塑造区域品牌商誉。参考浙江柯桥、福建莆田等地对非正规经济的行业治理和品牌提升经验，建议打造区域公共品牌，逐步摆脱非正规经济的低端标签。引导成立行业自律组织，规范行业竞争秩序，避免行业陷入打价格战的逐底竞争困境。

（三）优化基层治理，打造共建共治共享新格局

康鹭片区城中村改造是一项复杂艰巨的系统工程，需要在长达10年的历史进程中完成产业结构升级、人口结构转型与利益结构重塑的系统变革，当中涉及拆违控违、产业转移、人口疏解、就业承接、征地拆迁和基层治理现代化等诸多难题。坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建共商共建共治共享的基层治理平台，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，对积极稳妥推进片区转型升级甚为关键。随着康鹭片区城中村改造工作的加速推进，建议将康鹭新招工广场作为片区改造工作的重要配套，全程发挥好民生服务新载体、产业升级“推进器”和基层治理“稳压器”的三大功能作用。紧密配合片区“拆、治、兴”的整体推进步伐，加强部门协同衔接，适时调整方向重心。现阶段宜以转为主、以育为辅，在招用工对接基础上做好产业及劳动力的转移承接与发展赋能服务，复建后再根据新兴产业及就业群体实际需要提供产业支持公共服务，赋能片区产业结构提质升级、实现高质量发展。

六、结语

我国城市发展已进入城市更新时代，由过去大规模增量建设，转向存量提质改造和增量结构调整并重。党的二十大报告提出要“提高城市规划、建设、治理水平”“推动超大特大城市加快转变发展方式”“实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”。国务院办公厅印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，将城中村改造作为改善民生、扩大内需、推动城市经济高质量发展的重要举措，既是扩大内需、激活经济、推动城市经济高质量发展的关键环节，也是破解城中村治理难题、善治善为、实现包容性发展的重要举措。特大超大城市的城中村改造问题错综复杂，历来是城市发展的难点问题。与居住型城中村相比，产业型城中村深度嵌入了城市的产业生产组织链条，牵涉的利益关系更加复杂敏感，其改造工作涉及产业结构升级、基层治理优化、人居环境提升等多重目标，如何积极稳妥地推进产业型城中村改造，推动城市经济高质量发展，更加考验城市治理者的智慧。本文从制度距离视角解释康鹭片区低端锁定现象形成和长期固化的原因，认为是内部机制和外部制度共同作用的结果，进而建议从转育并举、服务赋能、优化治理三大方面缩短制度距离效应，提升城中村改造政策的实施效果，更好地推动片区高质量发展，以期为超大特大城市积极稳步推进产业型城中村改造工作提供思路参考。

引用

[1]Kostova T.Success of the transnational transfer of organizational practices within multinational companies [D].Doctoral Dissertation of University of Minnesota，1996.

[2]王雨，张京祥.区域经济一体化的机制与效应——基于制度距离的空间发展解释[J].经济地理，2022，42（01）：28-36.

[3]李德瑞.“小单快返”与熟人社会的工业化重构—产业转移的一个社会学观察[J].城市观察，2023（04）：108-120+163.

作者单位：广州市海珠区粤创和谐劳动关系研究中心

■ 责任编辑：王颖振