边界长城保护行政公益诉讼案件的办理与思考

摘 要：在办理边界长城保护行政公益诉讼案件时，所涉行政区划共同的上级检察院可以事立案，充分发挥专家意见和科技力量在查明案件事实、跟进整改效果等方面的积极作用，在督促行政机关依法履职的同时，助推跨区划行政机关实现协同共治。检察机关在办案中，应坚持预防性司法理念，注重对边界长城日常管理制度落实情况的监督，尤其是强化对长城“四有”工作落实情况的排查，更实更好推动长城保护工作。

关键词：边界长城 行政公益诉讼 协同保护 预防性保护

长城是中华民族的象征，是全人类共同的财富。党的十八大以来，习近平总书记多次就长城保护作出重要指示批示，强调“要做好长城文化价值发掘和文物遗产传承保护工作”［1］。检察机关在文物和文化遗产保护领域积极开展实践探索，办理了大量有关长城保护的公益诉讼案件。2024年，最高检更是将长城保护作为检察公益诉讼文物保护工作的重中之重，在全国部署开展“长城保护公益行动”，充分发挥检察公益诉讼在长城保护方面的独特价值和作用。本文以S省人民检察院（以下简称“S省院”）办理的督促保护闫家沟段长城遗址行政公益诉讼案为例，分析案件办理的重点和难点，并对提升边界长城行政公益诉讼办案质效进行探讨，以期对同类案件的办理提供有益参照。

一、基本案情及办案过程

闫家沟段长城位于J、C两市分界山脊，距今约2000余年，史料记载为秦赵两强战争中分割包围防御所用，对研究“三家分晋”“长平之战”具有极为重要的价值，1986年被公布为省级文保单位。该段长城保护范围和建设控制地带范围（以下简称“两线范围”）跨J市L县和C市H县、D区。在该两线范围内，某旅游开发公司租用H县某村土地开发旅游项目，违法修建旅游景点、搭建旱厕和临时彩钢房，D区交通局未经批准修建农村公路，涉及面积大，存续时间长，严重影响长城安全和整体历史风貌。

2024年3月，S省院在开展“长城保护公益行动”中发现该线索。鉴于闫家沟段长城跨J、C两市，案涉违法主体多、监管职责不明晰，且牵扯村民利益，社会影响大，S省院于4月24日以事立案，召开由S省文物局、C、J两市文旅局以及L、H、D三县区政府和文物专家参加的磋商会，明确了两线范围涉及县区需依据文物属地保护原则对长城保护履行监管职责，两线范围内的建筑违反法律规定，须依法予以拆除。

为更有力督促行政机关拆除两线范围内的违法建筑（以下简称“违建”），S省院指导C市检察院于4月30日对C市文旅局和D区政府立案，督促其对闫家沟长城两线范围内的违法行为依法履行监管职责，确保文物安全。C市文旅局和D区政府积极履职，对案涉旅游公司和D区交通局分别罚款6万元、15万元，共拆除案涉长城两线范围违建11处，面积2800余平方米，新设置标志标牌37个。

二、边界长城保护行政公益诉讼案件办理的重点和难点

本案涉及跨多个市县的边界长城保护，违法主体多，案涉情形复杂，在办理过程中面临的主要问题是：一是如何把好立案关，精准研判由谁立案，对谁立案抑或可否以事立案；二是如何有力督促负有监管职责的行政机关拆除两线范围内的违建；三是如何确保类似违法行为不再发生，形成边界长城保护常治长效的办案效果。

（一）关于立案方式的确定

办案中，关于由谁立案、对谁立案抑或是否以事立案形成三种不同的办案思路。第一种意见认为，应交由C市检察院对C市文物主管部门以及有关县级政府立案。理由为：案涉长城两线范围内实施违法建设的行为主要属C市所辖，由C市检察院立案，督促C市文物主管部门和C市D区政府依法履职即可实现办案目的。第二种意见认为，应由S省院对S省文物局立案。理由为：案涉闫家沟段长城遗址属于跨涉2市3县行政区划的边界长城，须由省级检察机关立案，按照级别对等原则，直接监督省级文物主管部门，以更有力督促整改。第三种意见认为，应由S省院以事立案。理由为：案涉长城跨不同市域，且两线范围内的违法情形涉及多级多个行政机关，监督对象难以精准确定，由S省院以事立案运用一体化办案模式进行监督较为适宜。本案中，检察机关采纳了第三种办案思路，主要考虑到案涉闫家沟段长城不仅跨C市D区、H县和J市L县，而且两线范围内的违建形成时间较长，成因复杂，有的违建的责任主体就是行政机关，如两线范围内的农村公路即是由D区交通局违法组织修建，行政机关未能准确判定其自身应负的职责，相互推诿，办案阻力大，违建的拆除还关涉众多村民利益，社会影响大，如单独对某一级或某地行政机关立案，难以取得有力整改效果。由此，S省院以事立案，组织对案涉的行政机关开展集体磋商进行督促，并在进一步明确公益损害事实和监督对象的基础上，指导C市检察院立案，具体督促行政机关履职整改，主从案结合，办案成效明显。

（二）关于专家意见的运用

本案长城所涉问题专业复杂，系历史遗留且牵扯村民利益，如何确定两线范围内的建筑属于违建、如何认定行政机关违法履职并有力督促其整改是本案面临的一大难题，对此，检察机关充分发挥专家力量在辅助查明案件事实、提供整改标准、参与整改评估等方面的作用。本案办理过程中，行政机关对案涉主要违法事实产生了不同认识，如针对案涉长城保护范围内的防火通道是否属于违建、是否破坏长城本体，C、J两市文旅局存有分歧意见。对此，检察机关邀请3位文物专家进行了实地勘查和鉴定，专家组出具鉴定意见为：防火通道早在2011年之前就已经形成，为交界地带周边村民历来通行的山间土路，并非防火通道项目新建，未对长城墙体造成进一步破坏。检察机关结合专家意见和行政机关出具的卫片影像，对防火通道并未破坏长城本体事实进行了明确。针对行政机关的整改，C市文旅局在作出处罚决定时，对长城遗址50米内的水泥公路予以保留并提出5条保留意见，检察机关征询专家意见，文物专家给出结论为：该工程建设未依法报批，违反《长城保护条例》第12条第1款的规定，并且影响长城历史风貌，属于必须拆除的违法建设，这为判断行政机关履职整改程度提供了专业依据。行政机关整改完成并回复后，对于行政机关是否已经整改到位、公益是否得到保护，是否具备结案条件，检察机关召开听证会，邀请文物专家等作为听证员参与，就整改标准、建设工程审批程序、违建对文物的影响等进行了现场提问和评议，并给出案涉长城遗址得到有效保护的听证意见。文物专家有效参与，为顺利推进办案取得实效给予了有力支持。

（三）关于协同共治办案效果

边界长城两线范围内的违建长期存在，根源在于行政机关职责不清且未能形成监管合力，如何从治理层面助推相关行政机关实现协同共治是本案办理的重点。案涉闫家沟段长城属典型的边界长城，该长城遗址是由J市L县申报并登记在该县的省级文物保护单位，C市D区和H县均认为应由L县负责保护和监管，L县则认为其只负责对L县境内长城两线范围内的违法行为进行监管，对于长城遗址本体以及D区、H县范围内的违法行为没有管辖权。办案组围绕明晰监管职责促成协同保护，主要做了以下工作：一是在多方参与的磋商会上，明确“两线”范围涉及的县区须遵循属地原则对长城保护履行监管职责，而非“谁登记申报由谁负责”；二是促推边界所涉的J市L县和C市H县、D区3县区政府召开长城保护联席会议，并会签协作保护机制，达成了信息共享、执法协查、定期研究等共识，畅通了行政协作渠道；三是对S省文物局制发社会治理检察建议，建议其对省域内边界长城的管理保护出台明确具体的规范，将边界长城保护监管分散的“九龙治水”转化为协同保护的共治格局。

三、提升边界长城保护行政公益诉讼办案质效的思考

最高检党组强调要让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求［2］，基于本案的办理，笔者就提升边界长城行政公益诉讼办案质效提出以下思考。

（一）强化监督与协同的结合

跨区域的边界长城情形复杂，有长城本体的跨涉，也有保护范围或建控地带的跨涉，有的长城分段处于不同的行政辖区且被确定为不同的文物级别。如京津冀110公里的边界长城，北京市段确定为全国重点文保单位，保护范围为长城本体外延500米，一类建设控制地带外延2500米；河北省段为省级文保单位，保护范围和建设控制地带分别为50米、150米，标准的差异导致边界长城的保护监管存在难度。尤其是对发生在边界处的违法行为，在各管一段或各管一边的分散执法模式下，难以避免出现监管真空或权责不清、互相推诿的情形，无法有效实现长城的有力保护。检察机关在办理边界长城保护检察公益诉讼案件中，既要充分发挥检察公益诉讼督促、纠错等法律监督职能，又要善于运用检察公益诉讼黏合、协同的制度功效，在明确文物属地监管职责的基础上督促跨涉区域有关行政机关协同治理，厘清职责的同时全面整合力量，实现对跨区域长城的综合系统全面整体保护。

在具体个案中，可参考江河湖泊流域性生态环境治理的办案模式，对于跨两个以上行政区划的长城公益损害，各地执法标准不一或治理进度、力度不同的情形CbTBAHur2nA2Vfg1MOwSPg==下，具有管辖权的各个基层检察院直接办案难度较大的，所涉行政区划共同的上级检察院可以事立案，组织对所涉行政机关开展磋商或者公开听证，形成对所涉行政机关整体性督促，促进行政机关达成共识并进一步明确监督对象及其监管职责，在此基础上指导下级检察机关针对性、聚焦性地开展监督督促整改，将跨行政区划检察与一体化办案机制有效结合，实现检察监督与行政执法的有机统合。同时，上级检察机关在办案中应积极发挥层级优势，从治理层面促推相应层级行政机关出台区域内边界长城协同共治规范或机制。

（二）强化科技和专业力量的运用

调查取证是检察公益诉讼办案的基石，是决定案件“可诉性”的重要基础和前提。《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察机关办理公益诉讼案件的调查原则、调查方式及保障措施等作出了原则性规定，但缺乏刚性保障的调查核实难以有效满足办案需求。为弥补此不足，需要发挥公益诉讼调查取证的主动性特点，注重运用现代科技和专家意见等助力检察公益诉讼办案。尤其在长城保护公益诉讼案件中，长城一方面具有类似于生态环境资源的物质载体性，对其本体或者“两线”范围内的变化可以通过遥感技术手段予以捕捉和固定；另一方面长城具有文物的专业性特征，对涉及长城本体的识别、损坏程度的判断或者长城风貌是否受影响等专业性问题，需要具有专业知识背景和经验的专家予以认定或者鉴定。在本案办理过程中，办案组运用中科院空天信息创新研究院卫星遥感技术和无人机航拍，查明案涉长城两线范围内违建的时间和规模。邀请文物专家参与办案，就监管职责划分、违建拆除必要性、长城遗址本体是否损坏、两线范围管理要求等提供专业咨询，参与对行政机关整改效果的评估。技术力量和专家意见等智慧辅助，有效解决了办案中证据调取和事实认定、整改评估等难题。

由此，检察机关在办理长城保护公益诉讼案件中，要着眼于长城具有的时间跨度长、空间跨度广的特点［3］，着力发挥现代科技对调查核实的赋能作用，善于运用无人机航拍、卫星遥感等科技手段，打破时空束缚，将调查取证从传统的“平面化”向“立体化”转变［4］，多维度多层次多形式夯实证据链条。加强与有关行政机关的协作，由行政机关推荐行业专家参与办案，或者有能力的检察机关可以自建专家库，聘请具有文物专业知识背景资历经验的人员担任专家库成员，协助解决办案中的专业性问题。

（三）强化对长城的预防性保护

预防型法治要求在法益损害发生前通过提供一系列事前预防的制度机制和程序规范，引导有关主体积极采取措施防范法益遭受侵害，或者阻止有关主体实施侵害法益的行为，最终让法益免受非法侵害。［5］检察公益诉讼对文物的预防性保护是预防型法治理念的应有之义。文物的损毁在绝大多数情况下具有不可逆转性和不可修复性，因此，预防性保护在文物检察公益诉讼办案中是非常有意义且需要积极关注的重点。《长城“四有”工作指导意见》规定了长城“四有”工作即：划定长城保护范围和建设控制地带，树立长城保护标识，建立长城记录档案以及设置长城专门保护管理机构和人员。“四有”工作的落实是长城保护的基础和保障，也是长城预防性保护公益诉讼检察的重要抓手。本案办理过程中，显性问题是长城“两线”范围内的违建，但隐形的、根源性的问题在于对长城日常管理的不到位。案涉闫家沟长城点位不明，设置的标志牌位置隐蔽难以发现，标志牌上缺乏保护范围、建设控制地带、保护机构等要素，未能起到保护作用。长城巡查记录不健全不规范，未进行建档和备案，未按规定配备长城保护员。正是由于长城“四有”工作未能按标准落实，日常管理的缺位和不足才导致长城“两线”范围内的违建频发并持续日久。经本案办理，J市文化旅游局完善了全市15处长城的基本情况、信息登记等基础工作，制定出台《关于进一步强化长城看护员聘用管理工作的通知》《关于进一步落实长城保护工作责任的通知》《关于印发长城执法巡查制度的通知》，对岗位职责、工作责任、执法巡查等进行了明确。D区政府对全区所有乡镇（街道）分管负责人、文物所属地村委负责人、文保员开展文物保护法律法规及《长城保护条例》宣讲活动，发放《文物保护学习手册》200余册。L县政府重新选点设置长城保护标志牌，召开长城安全巡查暨保护员培训会议，组织对长城遗址点位进行了重新测绘。

检察机关在办理长城保护公益诉讼案件中，要树立预防为主、防大于治的预防性保护思维，既关注对已经造成的长城损害的救济监督，更要对具有长城本体损害危险，或者未能落实长城“四有”等日常管理制度的行为予以重点排查和监督，以公益诉讼检察之力推动长城保护取得更实更好成效。