涉外油污海洋环境公益诉讼支持起诉的实践与探讨

摘 要：在当前涉外油污海洋环境公益诉讼支持起诉中，存在规范依据确定难、对象主体界定难、审查要点把握难等桎梏。检察机关可依据《民事诉讼法》第58条作为支持起诉依据，并优先适用《海洋环境保护法》确定的一元化“行使海洋环境监管权的部门”为支持起诉对象。在此基础上，以《1992年油污公约》为主、最高法《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》为补充，明确不同部门的索赔权种类，明晰损害赔偿责任。

关键词：涉外船舶油污 海洋环境保护 检察支持起诉

涉外油污海洋环境民事公益诉讼，是指因涉外船舶油污泄漏致海洋环境受损，由法定主体依据法律规定提起的，旨在修复与补偿受损的海洋生态环境系统，要求责任方承担环境损害赔偿的诉讼。检察机关通过支持提起涉外油污海洋环境公益诉讼，可以共同构筑起捍卫海洋生态安全的坚实防线。但是检察机关在支持起诉中尚缺乏充分的实践经验和深入的理论探索，本文拟从司法案例出发，围绕检察机关支持起诉的难点问题进行分析研究，以期为司法实践提供有益参考。

一、基本案情及办理过程

2018年，新加坡籍运输船“ELLINGTON”轮（以下称“艾灵顿”轮）与锚泊的马绍尔籍油轮“ZORRO”轮（以下称“佐罗”轮）在嘉兴某海域发生碰撞，导致“佐罗”轮运载的750余吨基础油泄漏，造成海洋污染面积约1800平方公里，对杭州湾海域的生态环境、渔业资源等造成严重损失。2019年，嘉兴市农业农村局、生态环境局、自然资源和规划局（以下简称“三原告”）向宁波海事法院提起诉讼。

浙江省嘉兴市人民检察院（以下简称“嘉兴市院”）应三原告请求于2019年8月依法对该案支持起诉。嘉兴市院决定支持起诉后，第一时间向宁波海事法院提交《支持起诉书》。嘉兴市院发挥法律专业优势，协助三原告进行针对性的证据补强。一是就机构改革后三原告职能配置、内设机构和人员编制等完善证明材料，夯实三原告具有诉讼主体资格的证据基础。二是针对三原告诉讼请求中的“海洋环境容量损失”，嘉兴市院协助补充提供已实际采取的海岸线整治修复、海洋增殖放流等合理恢复措施的资金投入情况报告，以获得法院最大限度的支持。三是针对本案鉴定报告的科学性和合理性问题，嘉兴市院多次走访相关鉴定专家组成员，对评估鉴定报告中有关点位选取、数模建立、损害金额计算等专业技术问题进行分析论证，并要求专家做好当庭接受质证的准备。2021年3月，宁波海事法院判决三原告享有海事债权4600余万元。

二、检察机关支持起诉的规范依据

目前有多部规范对检察机关支持起诉作出规定，如部门法中《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第15条、第58条以及《海洋环境保护法》第114条，最高检制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》等司法解释也都对检察机关海洋环境公益诉讼支持起诉作出了规定，但实践中对于上述规定的具体适用还存在一定争议，特别是对《民诉法》第15条能否作为检察机关支持起诉的依据存在分歧，检察机关在支持起诉中应当准确适用支持起诉的规范依据。

（一）部门法中的规范依据

《民诉法》中有关检察机关支持起诉的规定有两条，分别是第15条和第58条，因涉外海洋环境保护具有显著的公共利益属性［1］，而“行使海洋环境监管权的部门”提起的诉讼为公益诉讼，契合第58条第1款的解释；检察机关对“行使海洋环境监管权的部门”支持起诉亦符合第58条第2款的文意解释，因此应当以第58条作为检察机关支持起诉的依据。至于《民诉法》第15条，从立法渊源看该条承继于1982年《民诉法》第13条，该条规定生效时我国并未有公益诉讼的相关规定，因此在既定的历史时空坐标下，该条规范不可能前瞻性地囊括环境公益诉讼这一彼时尚未在法学理论与司法实践中形成共识的新兴议题。另外，《海洋环境保护法》第114条第3款明确规定，检察机关可以支持对“行使海洋环境监管权的部门”提起海洋环境公益诉讼，是检察机关支持起诉最为直接、明确的规范依据。

（二）司法解释中的规范依据

“两高”制定的《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第2条、最高检制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》第100条，均对检察机关支持起诉作出了明确规定，检察机关可以援引上述规定作为支持起诉的规范依据。需要注意的是，对于最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条，因该条规定系对《民诉法》第15条的具体细化解释，如前所述《民诉法》第15条规定并不能作为检察机关支持海洋生态环境公益诉讼起诉的规范依据，因此该条亦不能作为检察机关支持海洋生态环境公益诉讼起诉的规范依据。［2］

三、检察机关支持起诉的对象主体

根据《民诉法》第58条、《环境保护法》第58条之规定，“符合法律规定条件的组织”和“行使海洋监管权的部门”均可提起海洋环境民事公益诉讼。但是，《海洋环境保护法》第114条又规定了检察机关只能对“行使海洋监管权的部门”提起的海洋环境公益诉讼支持起诉，与前述规定存在一定冲突，即检察机关是否可以支持“符合法律规定条件的组织”提起海洋环境公益诉讼存在争议。此外，我国海洋生态损害政府索赔权整体呈现出“分散式监管+分工式索赔”的特征［3］，此种索赔模式具有部门分工界限不明晰的天然缺陷，一定程度上影响了海洋生态环境索赔的效果。对此，检察机关在支持起诉中，要准确界定海洋环境公益诉讼起诉主体。

（一）以一元化的“行使海洋环境监管权的部门”为支持起诉对象

确定检察机关支持起诉的对象主体，即为确定检察机关可以支持由谁提起的涉外油污海洋环境公益诉讼。从部门法层面看，《民诉法》《环境保护法》《海洋环境保护法》虽然都对提起海洋环境民事公益诉讼的对象主体范围作出规定，但《民诉法》《环境保护法》综合性、概括性的法律规范，而《海洋环境保护法》与之相比，规范的是生态环境保护领域的特殊部分即海洋生态环境保护领域，因此《海洋环境保护法》是特别性规定［4］，根据“特别法优于一般法”的原则，应当优先适用《海洋环境保护法》的规定。从司法解释层面看，根据“两高”《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第２条规定，检察机关可以对“行使海洋环境监督管理权的部门”支持起诉。最高法《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第３条规定中，将“行使海洋环境监督管理权的部门”明确为《海洋环境保护法（2017年修订）》第５条［5］规定的部门。从司法实践层面看，对于“符合法律规定条件的组织”是否可以提起海洋环境民事公益诉讼的问题，审判机关也均予以否认，如最高法在北京市朝阳区自然之友环境研究所与荣成伟伯渔业有限公司再审案中，也明确认为社会组织不是提起海洋环境民事公益诉讼的适格主体。［6］

因此，不论是从“特殊法优于一般法”的原则考量，还是从当前司法解释和司法实践的有力背书看，“行使海洋环境监管权的部门”是提起涉外油污海洋环境民事公益诉讼的唯一适格主体。

（二）“行使海洋环境监管权的部门”政府索赔权纵向权限的确定

确定“行使海洋环境监管权的部门”政府索赔权的纵向权限，是为确定政府索赔主体的具体行政层级。《海洋环境保护法》在2017年、2023年两次修订中均未对政府索赔主体的纵向管辖权作出规定，但原国家海洋局于2014年实施的《海洋生态环境损害国家损失索赔办法》第4条以海域管辖权为标准［7］，对不同层级行政机关的索赔权限进行了划分。因此在确定“行使海洋环境监管权的部门”政府索赔权主体层级时，应当以海域管辖权为标准，并参照各地“行使海洋环境监管权的部门”机构改革后职能配置、管辖权限等确定具体索赔主体层级。需要指出的是，“行使海洋环境监管权的部门”并非狭义上具体对该个案进行调查处理的行政机关，只要该行政机关具有海洋环境监管权且海洋环境损害事故发生地在其所辖海域即可成为政府索赔主体，检察机关可以对其支持起诉。

（三）“行使海洋环境监管权的部门”政府索赔权横向分工的厘清

油污污染海洋环境造成的损失包括海洋生态直接损失、海洋生态环境修复费、渔业资源损失等，厘清“行使海洋环境监管权的部门”政府索赔权的横向分工，是为确定不同行政机关享有何种损失的索赔权。《海洋环境保护法》第4条对各行政机关之间的分工进行明确，在一定程度对不同部门享受的索赔权种类进行了回应。

本案办理过程中，当时生效的《海洋环境保护法（2017年修正）》第5条虽然规定了不同行政机关之间的权限分工，但是因2018年国家机构改革中部分行政机关的职能划转，该规定并不能为各行政机关享有的具体索赔权种类提供明确指引。为此，嘉兴市院协助三原告提供机构改革后职能配置、内设机构设置等文件，从而确定生态环境部门负责海洋污染损害的生态环境保护等工作，自然资源规划部门负责对海洋生态修复等工作，农业农村部门负责渔业资源监管等工作。因此，在确定不同部门的索赔权种类时，应当以《海洋环境保护法》第4条规定为主要依据，并结合机构改革后部门的职能配置、内设机构设置等规定，准确界定不同行政机关所享有的索赔权种类。

四、检察机关支持起诉的审查重点

在涉外油污海洋环境公益诉讼中，需适用我国缔结或参加过的国际油污损害民事责任国际公约，而我国缔结或参加过多个国际油污损害民事责任国际公约，如《1992年油污公约》《2001年燃油公约》等。公约适用的不同关系到承担责任主体、承担责任份额的不同，检察机关在支持起诉过程中，要对此类案件的审查要点准确把握。

（一）适用涉外国际油污损害民事责任公约的确定

我国缔结或参加过多个涉外船舶油污污染海洋环境损害纠纷的国际公约，在确定适用的公约时，主要依据是泄漏油污的种类和属性。《1992年油污公约》第1条第5项、《2001年燃油公约》第5条第6项分别对各自规范的油污种类和属性进行列举，因此应以此作为适用不同公约的依据。本案中，“佐罗”轮泄漏的油料系高度精炼的矿物油，属于《1992年油污公约》中列举的持久性油类，所以本案应当适用《1992年油污公约》。另外，在“达飞佛罗里达”轮案中，最高法在再审判决中适用的国际条约为《2001年燃油公约》，其依据是船舶碰撞导致集装箱船“达飞佛罗里达”轮泄漏的油料为燃油。［8］

（二）非漏油船赔偿责任的确定

《1992年油污公约》规定了船舶所有人的严格责任、独立的油污损害赔偿责任限制制度和强制保险制度，所规定的油污损害赔偿责任基金是仅供清偿油污损害赔偿请求的专项基金。［9］从法律渊源看，《1992年油污公约》承继了《1969年油污公约》的宗旨和精神。《1969年油污公约》中规定了油污损害的赔偿范围和赔偿限额、漏油船所有人的严格责任和强制保险等制度，平衡了船方、货方及油污受损害人等各方利益，国际上实际已形成了针对船舶溢油损害由漏油船直接赔偿、国际油污基金补充赔偿的一套完整、闭环的体系。因此，根据《1992年油污公约》的规定，除非碰撞完全由非漏油船有意造成，非漏油船均不直接承担赔偿责任，仅由漏油船承担全部赔偿责任，即“谁漏油，谁负责”。因此，本案中非漏油船“艾灵顿”轮虽然负有碰撞责任，但并不直接对油污受损害人承担海洋环境损害赔偿责任，而是由漏油船“佐罗”轮承担全部的海洋环境损害赔偿责任。

（三）涉外油污污染海洋环境“污染损害”种类的确定

《1992年油污公约》第6条对“污染损害”的种类进行了规定，但实践中对于“污染损害”理解存在一定争议，其焦点是海洋生态系统服务功能损失、海洋环境容量损失、海洋生态环境修复费、渔业资源损失是否属于上述“污染损害”。对于海洋生态环境修复费，本案事故中泄漏的基础油持久性油类，从长期来看，溢油事故对海洋生态环境的危害客观存在且不容忽视，应认定符合《1992年油污公约》第6条规定的“污染损害”。对于渔业资源损失，其属于油污污染所导致的直接损害，该项损失亦应认定为《1992年油污公约》第6条保护的“污染损害”损失。

而对于海洋生态系统服务功能损失和海洋环境容量损失，本案审理法院认为该两项损失是按照理论模型计算出的抽象量化损失，并非已经实际遭受的损失，亦未有证据证明实际采取任何合理措施恢复环境，也无证据表明将要采取何种合理恢复措施，故该索赔不属于上述规定“污染损害”的范围。对于此项损害请求权，最高法《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《海洋生态损害赔偿解释》）第7条对《1992年油污公约》进行了补充，有学者提出，二者并不是完全的排斥关系，而应利用“提取公因式”的规范方法，在以海洋生态损害赔偿为“括号外”的主因素时，识别所有的法律规范，予以准确适用。［10］笔者认为，在处理油污造成的相关海洋生态环境赔偿时，亦有适用《海洋生态损害赔偿解释》的余地，而非仅适用《1992年油污公约》的规定，以更好地保护海洋生态环境。