检察机关发现公安机关无权管辖时应否继续审查逮捕

摘 要：检察机关发现公安机关无权管辖时应否继续审查逮捕，实践中存在争议。事实上，“继续审查逮捕说”仅将审查逮捕视为刑事诉讼中的一环，忽视了审查逮捕乃检察监督的重要方式，而“停止审查逮捕+不批准逮捕”则既无程序法上的依据，也不符合检察工作的要求。应在秉持“停止审查逮捕+建议撤回移送”的基础上，补充“决定退回”和“监督移送”，从而既契合立法精神，又符合检察机关法律监督的定位。

关键词：审查逮捕 无权管辖 建议撤回

司法实践中，检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖的情况时有发生，但如何处理争议较大。明确检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖时应否继续审查逮捕，不仅具有积极的现实意义，而且具有重要的理论价值。

一、检察机关发现公安机关无权管辖时应否继续审查逮捕的实践争议

［案例一］2022年9月，某铁路施工队在甲市A区施工时，因临时封闭涵洞通道与附近某行政村村民发生纠纷，施工人员赵某被村民钱某等人打伤，后经鉴定构成轻伤二级，但被害人赵某考虑到还要继续在当地施工，故没有报案。2023年3月，甲市B区公安机关在广泛开展大调研走访活动中，了解到上述案件线索，遂决定立案侦查，并趁钱某到B区出行之机，将其刑事拘留，后将该案提请甲市B区检察机关审查逮捕。经审查，B区检察机关以B区公安机关对本案没有管辖权、没有指定管辖手续为由，将案件退回B区公安机关，并要求B区公安机关移送有管辖权的公安机关立案侦查。

［案例二］2019年7月，孙某携女友至乙市旅行，在该市C区某酒吧消费期间遭“吊模斩客”式诈骗，被该酒吧经营人员李某骗取人民币8000余元，因担心在乙市报案无法得到公正处理，故没有及时报案。返回居住地丙市后，遂向丙市D区公安机关报案，丙市D区公安机关受理后，多次联系乙市C区公安机关未取得积极反馈，便在无指定管辖手续的情况下先行立案侦查，并对李某采取了取保候审措施，后又向丙市D区检察机关提请批准逮捕。丙市D区检察机关审查后认为，丙市D区公安机关对本案没有管辖权，也没有取得指定管辖手续，故作出不批准逮捕的决定。

针对上述案件中检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖，应否继续审查逮捕的问题，实践中争议较大，各地做法不一。其中，“停止审查说”包括“停止审查逮捕+不批准逮捕”和“停止审查逮捕+建议撤回移送”两种观点，上述案例二的处理即为“停止审查逮捕+不批准逮捕”，而案例一的处理则与“停止审查逮捕+建议撤回移送”的处理方向基本一致。事实上案例一、案例二所反映的处理方式并非这一问题争论的全部内容，实践中还不乏“继续审查逮捕说”的主张。这一主张具体又可以分为单一的“继续审查逮捕说”和“继续审查逮捕+建议移送”两种观点。

二、“继续审查逮捕说”与“停止审查逮捕说”的理由归纳

（一）“继续审查逮捕说”的理由

顾名思义，“继续审查逮捕说”即检察机关应当继续审查，依法作出批准逮捕或不批准逮捕的决定。其理由是：一方面，根据《刑事诉讼法》的有关规定，检察机关对审查逮捕案件的决定仅有批准逮捕和不批准逮捕两种处理方式。另一方面，审查逮捕并非刑事诉讼流程中的独立阶段，检察机关审查逮捕时案件仍然处于侦查阶段，侦查管辖是否合法应于侦查阶段终结后在审查起诉阶段予以审查。

“继续审查逮捕+建议移送”则进一步补充认为，检察机关除应当继续审查，依法作出批准或不批准逮捕的决定外，在犯罪事实成立时，还应建议公安机关移送有管辖权的机关处理。理由在于，检察机关系国家的法律监督机关，立案监督和侦查活动监督是检察机关的法定职责，审查逮捕时发现公安机关无权管辖时，应当及时监督纠正。如按照此观点，前述案例一中甲市B区检察机关以公安机关无权管辖为由，将案件退回公安机关的做法，以及案例二中丙市D区检察机关以公安机关无权管辖为由，直接作出不批准逮捕决定的做法，由于均没有继续开展审查，看起来并不可取。

（二）“停止审查逮捕说”的理由

“停止审查逮捕说”则主张检察机关应停止继续审查逮捕。至于如何处理，“停止审查逮捕+不批准逮捕”主张“以公安机关无权管辖为由，直接作出不批准逮捕的决定”。理由是，检察机关对审查逮捕案件仅有批准逮捕和不批准逮捕两种处理方式。同时，作为法律监督机关，检察机关审查逮捕案件既要把握实体问题，也要把握程序问题，公安机关在无权管辖的情况下收集的证据必然面临证据效力方面的质疑，故即使从证据反映的内容上可以证明犯罪事实成立，检察机关也不宜作出批准逮捕的决定，但可以作出不批准逮捕的决定。

与“停止审查逮捕+不批准逮捕”不同，“停止审查逮捕+建议撤回移送”则主张“建议公安机关撤回本案，移送有管辖权的机关处理”。理由是，根据《人民检察院审查逮捕质量标准》的有关规定，检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖的，只能建议公安机关向有管辖权的机关移送，不能作出批准逮捕的决定。就是否可以作出不批准逮捕的决定，尽管上述规定没有明确，但从有关文件的精神看，也不宜作出不批准逮捕的决定。

三、“继续审查逮捕说”存在的问题

就上述问题实践争议早已有之。从可查到的资料看，在上个世纪九十年代Q地检察机关在审查逮捕王某贩卖毒品一案中，就曾以管辖不当为由，将案件退回公安机关，并要求将该案移送Z地公安机关向Z地检察机关提请逮捕。而W地检察机关在审查逮捕尤某合同诈骗一案中，却以管辖不当为由，作出不批准逮捕的决定。［1］此外，某区检察机关在审查逮捕陈某职务侵占一案中，曾先批准逮捕，在审查起诉阶段又以无权管辖为由移送其他检察机关处理。［2］时至今日，尽管有关规范性文件中也有涉及，但由于相关规定存在未纳入司法解释体系而效力不高、未明确检察机关是否可以作出不批准逮捕的决定而表述不清、未规定公安机关不接受撤回建议时的处理而内容不全等问题，故持“继续审查逮捕说”的观点仍然屡见不鲜，需要及时反思。

（一）“继续审查逮捕说”不符合立案监督的要求

针对公安机关的立案活动，《刑事诉讼法》第109条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第178条均明确规定，公安机关应当按照管辖规定予以立案。《公安机关执法细则（第三版）》第13-02条也明确指出没有管辖权的公安机关不得对案件立案侦查。可见，公安机关立案侦查刑事案件应当遵守管辖的规定，不得立案侦查没有管辖权的案件，公安机关发现不属于自己管辖的，应当移送有管辖权的机关处理。同时，《宪法》第134条规定人民检察院是国家的法律监督机关，《刑事诉讼法》第8条也规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。《人民检察院刑事诉讼规则》第十三章专章规定，检察机关开展刑事诉讼法律监督包括刑事立案监督、侦查活动监督、审判活动监督等内容，其中刑事立案监督既包括对应当立案而不立案的监督，也包括对不应当立案而立案的监督。既然公安机关违反管辖规定的立案侦查属于“不应当立案而立案”的违法问题，那么检察机关自然可以开展监督，这不仅是职权，而且是职责。

审查逮捕是检察机关行使法律监督权的重要方式，这意味着检察机关审查逮捕时发现公安机关违反管辖立案侦查的，就必须开展相应的检察监督，而不是放任至审查起诉阶段才予以监督。“继续审查逮捕说”仅仅将审查逮捕视为刑事诉讼流程中的一个环节（但并非独立阶段），而没有看到审查逮捕是检察机关行使法律监督权的重要方式，难免不足。因而，对于案例一和案例二，检察机关在发现公安机关没有管辖权的情况下，都停止了继续审查，这一点是值得肯定的。

（二）“继续审查逮捕说”不符合案件质量的要求

《人民检察院审查逮捕质量标准》第26条规定，对不符合管辖规定的案件作出批准逮捕决定的，属于办案质量有缺陷。可见，检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖的，不宜作出批准逮捕的决定，即使是在批准逮捕决定的同时，建议公安机关移送有管辖权的机关处理，也是对上述规定的明显违反。“继续审查逮捕+建议移送”认为可以作出批准逮捕的决定，显然是不妥当的。至于是否可以作出不批准逮捕的决定，根据该条文的规定，检察机关在审查逮捕案件时，“违反法律和本标准第二章关于逮捕工作程序规定的其他情形”也属于办案质量有缺陷。而“本标准第二章关于逮捕工作程序”中第18条规定，检察机关在审查逮捕案件时发现案件管辖不符合规定的，应建议侦查机关向有管辖权的机关移送。可见，检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖的，并不能直接以无权管辖为由作出不批准逮捕的决定。

《刑事诉讼法》第81条规定了“应当逮捕”和“可以逮捕”的情形，这是对逮捕条件的实体要求，既可以看作是对批准逮捕和决定逮捕的规定，反过来看，也可以视为对不批准逮捕或者不决定逮捕的规定。也即，只要是不符合上述逮捕的条件，就应当不捕，而上述条件中显然不包括违反管辖规定的情形。因此，检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖，以公安机关无权管辖为由直接作出不批准逮捕的决定，即使同时建议侦查机关向有管辖权的机关移送，也缺乏法律依据。因此案例二中，丙市D区检察机关以公安机关无权管辖为由，停止继续审查虽可接受，但据此作出不批准逮捕决定的做法，因直接违反了《刑事诉讼法》和《人民检察院审查逮捕质量标准》的有关规定，并不妥当。

四、“停止审查逮捕+建议撤回移送”的合理性分析

笔者认为应以“停止审查逮捕+建议撤回移送”为基础，以“决定退回”和“监督移送”为补充，即检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖，不应继续审查作出批准逮捕或不批准逮捕的决定，而应建议公安机关撤回案件，移送有管辖权的机关处理，公安机关坚持不撤的，检察机关应将案件退回公安机关，并监督公安机关移送有管辖权的机关处理。

（一）“建议撤回并移送其他机关处理”的理论分析

事实上，检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖时，检察机关批准逮捕或者不批准逮捕均非妥当之举。

一是从证据角度讲，公安机关针对无权管辖案件的侦查取证，必然影响证据的效力，即使上述证据从内容上可以证实案件事实，但因取证过程违反管辖的法定程序，不符合正当程序的理念要求［3］，证据合法性面临天然的缺陷，不宜作为认定案件事实的依据。这既意味着“不宜作为认定犯罪事实成立的依据”，当然不可批准逮捕，也意味着“不宜作为认定犯罪事实不成立的依据”，自然也不可做实体上的不批准逮捕，甚至意味着“不宜作为认定某些程序性事实的依据”，故还不可做程序上的不批准逮捕。实践中，有观点以“移送不等于撤案”“移送后重新取证影响诉讼效率”“要求侦查机关立案时就必须清楚案件管辖并不现实”等理由，主张公安机关超越管辖所获证据并非无效证据。［4］对此，笔者认为，移送虽不等于撤案，但接受移送的公安机关却需另行办理立案手续；移送后重新取证虽然可能影响效率，但却维护了“法定法官”这一基本的程序正义，有利于杜绝争抢案源的现实问题。《刑事诉讼法》第109条规定，公安机关应当按照管辖规定予以立案，可见立案阶段考虑管辖乃法律的明确要求，且长期的司法实践证明这一要求并没有带来过多的问题，所谓不具有现实性是没有实践根据的。

二是从检察监督定位看，《公安机关办理刑事案件程序规定》专章对公安机关的职能管辖、地域管辖、级别管辖、专门管辖作出规定。检察机关作为法律监督机关，行使刑事诉讼监督职能，在审查逮捕案件时，既要把握犯罪的实体问题，也要把握追诉犯罪的程序问题。检察机关在审查逮捕时发现公安机关无权管辖时，如仍作出批准逮捕的决定，就是对程序性问题检察监督的放弃，是对公安机关违反程序行为的纵容，即使在批准逮捕的同时建议公安机关移送，看似有了监督之举，但对于司法实践中“抢案子”“争指标”的问题仍有默许、背书之嫌，故不妥当。如作出不批准逮捕的决定，看似以不批准逮捕的方式达到了监督的目的，但正如前所述，这一监督路径缺乏法律依据，案例二中丙市D区检察机关以公安机关无权管辖为由，作出不批准逮捕决定，其错谬之处即在于斯。

三是从审查逮捕案件的处理结果看，既包括实体性检察监督的决定，也包括程序性检察监督的建议，前者的依据在于《刑事诉讼法》第90条，后者的依据在于《人民检察院审查逮捕质量标准》第18条。因此，不能将批准逮捕决定和不批准逮捕决定视为检察机关审查逮捕案件的全部处理方式，从而在这一前提下做非此即彼的选择。实际上，检察机关在审查逮捕案件中，不做实质审查就不能形成批准逮捕或不批准逮捕的结论，不做实体性的决定并不意味着没有其他的处理方式，从《人民检察院刑事诉讼规则》第424条第1款、第2款关于检察机关“撤回起诉”“作出不起诉决定”“将案件材料退回公安机关”“建议公安机关重新侦查”的规定看，程序回流在特殊情况下也是法律允许的处理方式。但程序回流应当遵循一定的方式方法，在前述案例一中，甲市B区检察机关以公安机关无权管辖为由将案件退回公安机关，这一程序回流方向是正确的，但在具体方式方法上欠缺一定程度的适当性。

必须要指出的是，实践中有观点提出，批准逮捕权的确定，应以有利于侦破案件、审查批捕和起诉、打击犯罪为原则［5］，审查逮捕环节发现公安机关无权管辖时，检察机关继续审查有利于保障诉讼顺利进行，而且完全可以捕后监督公安机关移送管辖。这一观点的谬误在于，没有考虑到移送前后检察机关所在地定罪标准的差异。由于我国幅员辽阔，各地的情况千差万别，一些司法解释对相关罪名的定罪量刑标准仅做了一定幅度的限定，具体标准则由各地司法机关具体把握，司法实践中这种情况并不鲜见，而一旦接受移送地的定罪标准高于案件移出地的定罪标准，势必意味着错捕。

（二）“建议撤回并移送其他机关处理”的规范做法

《人民检察院刑事诉讼规则》第283条规定，检察机关审查逮捕时有权审查提请批准逮捕的公安机关是否系犯罪地或者犯罪嫌疑人居住地的公安机关，或者是否有上级公安机关指定管辖的法律文书。如发现提请批准逮捕的公安机关无权管辖的，应根据《人民检察院审查逮捕质量标准》第18条规定处理，即建议侦查机关向有管辖权的机关移送。在具体操作上，一方面，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第137条的规定，公安机关提请批准逮捕时，需向检察机关一并移送“提请批准逮捕书”“案卷材料”“证据”。根据《公安机关执法细则（第三版）》第14-05条的规定，公安机关移送案件应当制作《移送案件通知书》，连同有关案件材料、财物及其孳息、文件移送主管机关。对照上述两个条文的规定，意味着公安机关在移送案件前必须要先撤回提请批准逮捕的材料，故检察机关应先建议公安机关主动撤回，在公安机关坚持不撤回的情况下，再直接退回公安机关，为公安机关移送案卷材料、证据提供操作上的可能性。另一方面，检察机关作为法律监督机关，对于刑事诉讼全过程行使法律监督权，而且根据基本法理，检察机关行使法律监督权在合法的前提下还应遵守监督手段比例性的原则。所谓比例原则要求有三：一是手段的运用可以达成目的；二是在众多达成目的的手段中选取限制最小的手段；三是实施手段的正面效果应当大于负面效果。［6］“公安机关无权管辖”本质上属于“不应当立案而立案”的违法问题，“建议公安机关撤回案件并移送有管辖权的机关处理”是检察监督的具体体现。在检察机关建议无效的情况下，如公安机关不接受检察机关的建议，坚持不撤回案件、怠于移送的，检察机关应将案件直接退回公安机关，并监督公安机关移送有管辖权的机关处理，督促公安机关移送案件，从而维护法律权威，防止争抢案源。在案例一中，甲市B区检察机关直接将案件退回公安机关的做法，不符合“最小限制手段”的要求，违背了检察监督手段比例性的原则。而在案例二中，丙市D区检察机关的做法则与《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院审查逮捕质量标准》不符。

综上，“继续审查逮捕说”与“继续审查逮捕+建议移送”仅仅将审查逮捕视为刑事诉讼流程中的一个环节，没有看到审查逮捕是检察机关行使法律监督权的重要方式，直接违反了《人民检察院审查逮捕质量标准》的规定，属于明显的办案质量有缺陷。“停止审查逮捕+不批准逮捕”不符合《人民检察院审查逮捕质量标准》的规定，也缺乏《刑事诉讼法》上的依据，故而都不妥当。而检察机关在审查逮捕过程中发现公安机关无权管辖时，建议公安机关撤回本案并移送，在公安机关坚持不撤的情况下，直接决定将案件退回公安机关，并监督移送，这一做法既与相关立法规定相契合，又符合检察机关乃国家法律监督机关的定位，尤其是体现了法律监督手段合比例性的要求，故而在实践中应予提倡。