县级人大体系化监督法治政府建设的架构设计与执行路径初探

内容摘要：法治兴则民族兴，法治强则国家强。从法治理论和实践维度看，党的二十大开启了全面依法治国新征程，中央全面依法治国委员会《关于进一步加强市县法治建设的意见》、浙江省委《关于全面推进乡镇（街道）法治化综合改革的意见》，进一步明确了推进基层法治建设的方向任务。当前，法治建设正处于深水区、攻坚期，可以说，全面推进依法治国战略，最艰巨、最繁重的任务在基层，而最大的潜力、最强劲的后劲也在基层。把握新发展阶段、构建新发展格局、提升国家特别是基层治理体系和治理能力是实现人民群众安居乐业的重要保障，意义重大。

关键词：人大监督；法治政府建设；县镇（街道）体系化

作为规则之治，法治能够按照公开、公平、公正的原则处理矛盾和冲突，在基层社会具有重要地位。提升市县治理法治化水平，是实现基层善治的必要路径，是夯实全面依法治国基层基础、打通法治中国建设“最后一公里”的有效抓手。其中，法治政府建设应是当前构筑核心竞争力的主要赛道，也是一个地方执政理念、治理水平、行政形象的综合体现，人大监督法治政府建设，是作为地方国家权力机关认真执行落实党的二十大精神的具体有效实践。

一、人大监督法治政府建设遇到的新情况新问题

（一）基层法治化综合改革带来的一系列新问题。从整体推进情况看，县级“一盘棋”格局尚未形成；从基础建设情况看，要件要素落实尚在初级阶段；从监督推动情况看，机制模式方法需要与时俱进。基层治理面临的矛盾和问题细碎繁杂，需要用法治化的治理方式、用规则之力把这些矛盾问题统一在法治框架内加以解决，这既是法治政府建设的着力点，也应是人大监督法治政府建设的重要抓手。

（二）省、市、县三级人大监督的实践与面临的新挑战。对法治政府建设的监督，地方国家权力机关的监督具有不可替代性。浙江省人大从2020年开始，持续开展对法治政府建设情况的专项监督，听取审议法治政府建设情况报告，政府部门主要负责人书面报告依法履职情况报告，并进行满意度测评，当场公布结果。在此基础上，省人大关于规范性文件备案审查，每年有要求、有推进，2023年法院、检察院正式纳入审查范围，2024年全省开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作。与此同时，浙江省各地市县人大在省人大指导下，有的每年听取法治政府建设总报告或专项报告，有的每年选择与法治政府建设相关议题听取专项报告，有的还在年中或年末开展工作评议、述职测评。但是监督的方式还是“单打独斗式”，互为关联、互补联合、整盘推进的不多。党的二十大报告进一步强调，“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”，要把这些落实到人大制度的基层实践中，就必须改进和完善已经习惯的监督方式。

二、县级人大开展体系化监督的必要性和可行性

（一）为什么要用“一体化”推进。习近平总书记明确指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。现在社会分工越来越细，大部分执法需要多个部门合作完成，基层法治化综合改革将一部分执法权限再赋予镇（街道），又扩大了执法关联面、延长了执法管理线，在市级部门横向协同短板尚未补齐的情况下，又要增加纵向镇（街道）的协同联动，基层治理的难度进一步增加，既考量部门与镇（街道）作为独立执法者在法定框架下的执法“巧劲”与“韧劲”，更考量在一条行政执法链上，各级行政执法机关的“团队合作效能”。据此，人大的监督必须突破原来习惯的做法，从单一向集成化转变，从监督一项工作变成把与法治政府建设有关的多项工作整合为“一件事”开展监督。

（二）为什么是在县一级实践。首先，在我们的国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。其次，在我国地方国家权力机关的架构中，县级人大的代表选举是直接选举，这也决定了县级人大及其人大代表的法定履职在具体执行中，与上级人大具有必然的实际差异，由此也进一步带来监督工作方式在法定框架下的自有特殊性。最后，经过多轮机构改革的县一级人大机构设置中，法制委与监察司法工委，普遍是两块牌子一套班子合署办公，对上则是对应上级两个专委，这是作为监督主体与省、市人大最大的不同。所以，在实践中，更有利于两个机构职能与功能的有效整合，形成更加系统的监督体系，既减少重复又增强监督合力。

（三）为什么要把镇（街道）一起整合。从合法性考虑，地方组织法关于镇人大，虽然没有规定设法定的常设机关，人大街道工委也是县级人大常委会在街道的工作机构，但在监督主体上，镇人民代表大会具有法定性，同时《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》第四章“监督工作”对镇人大主席团，《浙江省街道人大工作条例》第十条对人大街道工委“根据县级人大常委会交办开展工作”有规定，应该说开展对法治政府建设情况的监督，镇人大与人大街道工委有法定依据可循，只是在具体操作中，镇人大与人大街道工委不可等同，法律用语也要严格区分。比如，听取依法行政专项报告，镇人代会是依法“听取审议”，人大街道工委是“听取讨论”，而向街道议事组织那就是“工作通报”。从可行性考虑，根据党的二十大报告明确的“完善基层综合执法体制机制”，省委的镇（街道）法治化综合改革要求和《浙江省综合行政执法条例》的规定，县一级政府的执法事项通过赋权形式下达到了镇（街道）一级，同级人大的监督如何跟进，找到推进基层法治化综合改革的人大路径，成为县级人大必然面对和必须考虑的问题。而镇（街道）一级有史以来依法行政的薄弱现状，其实也包括了同级人大监督的薄弱，再加上镇（街道）人大机构与人力不足的普遍现状，纳入县域监督体系可以形成县域范围的整盘纵横贯通，更有利于减少重复消耗、增强联动力度和监督质效。

三、“五位一体”监督体系架构设计与执行路径

（一）“五位一体”监督体系的架构设计

主要从五个方面形成“五位一体”监督法治政府建设的体系化架构，一年排定各项任务，互为关联，并保持每年常态，形成全链条循环运行。

1.监督政府的法治政府建设总体情况。可在每年初县人代会召开前的常委会会议上，听取审议市政府关于法治政府建设情况的报告，重点监督总体依法行政情况，一年一报告，年年做推进。

2.监督政府工作部门主要负责人依法履职情况。（与第一项同步上会）每年初县人代会召开前的常委会会议，听取审议市政府工作部门主要负责人上一年度个人依法履职情况报告，选择3～4名作口头报告，其他以书面形式报告。重点监督政府工作部门主要负责人履行法治建设第一责任人职责情况，同时，可以根据各地实际开展对法治政府建设总体情况、部门依法行政情况进行代表满意度测评、社会感知度测评等。

3.监督政府工作部门依法行政情况。每年对3～4个部门开展工作评议，重点监督履行法定职责、推进依法行政、加强队伍建设情况。这项工作各地开展较多，不再赘述。

4.监督行政规范性文件。这是一项法定的、常态开展的工作，根据当前情况，重点包括了县和镇（街道）两级：一是对县政府报送的行政规范性文件进行备案审查；二是指导镇（街道）对同级政府（办事处）规范性文件开展备案审查。

5.指导镇（街道）人大监督同级政府依法行政情况。根据“底下一根针”的原理，设计一项配套落实省委关于镇（街道）法治化综合改革的创新工作，即探索推进镇（街道）人大监督同级政府依法行政工作。重点举措按照 “1+3”的任务架构作设定，其中，“1”个方面保障是：县级人大指导机制，镇（街道）人大开展工作的保障制度，参与法治资源整合的相关单位配套机制，以及数字化保障。“3”个方面具体任务是：（1）依法履职方面。一是履行法定职责，听取专项报告，每年中各镇人代会听取审议镇政府依法行政专项报告，人大街道工委第三季度工委会议听取讨论街道办事处报告；二是保证法律法规的执行落实，推进各级人大决议决定执行；三是监督推进“一支队伍管执法”，推进“大综合一体化”改革有效落地；四是逐步推进合法性监督机制；五是综合运用监督方式和跟踪问效。（2）发挥职能作用方面。基于人大的特定地位，在法定职责的基础上，要发挥好市、镇（街道）两级人大服务中心大局的职能优势和作用，针对性开展工作：一是助力行政争议源头化解，主要涉及信息对称、互通；二是按照省委《意见》中“推动司法服务向基层末端延伸”“提升基层法治工作合力”的要求，指导承接好公检法司专业的法治服务向基层末端延伸，搭建好平台载体，作好协同联动；三是推动探索法治专家平台建设，目的是针对合法性审查这一突出短板，整合现有专业法治力量，在不越权、不影响各自法定职责的前提下，进一步提升基层法治工作合力，给镇（街道）合法性审查工作提供咨询、交流、培训等。（3）依托代表和代表联络站方面。发挥好人大的基层阵地作用，组织好代表、代表联络站，以及基层在推进全过程人民民主基层单元建设中创建的平台、载体、微品牌等，开展活动，带领、引导人民群众汇聚基层治理合力，确保在法治轨道上践行好、发展好全过程人民民主。一是深化基层立法联系点建设，二是在原有基础上进一步深化基层单元路径功能，三是加强街道民主议事平台建设，四是确保人民群众有序政治参与。

（二）“五位一体”监督体系的海宁实践

1.抓主体，监督政府及其工作部门“1+26”责任落实。牢牢把握市政府是法治政府建设的主体，政府各工作部门是这条线的主体这一定位，紧盯“1”个政府“26”个工作部门的主体责任落实，实行“单项督、综合督、体系督”递进式监督。单项督：每年听取审议执法机关的执法情况报告，从具体执法层面找出问题、找准症结开展监督。综合督：综合各项监督开展执法检查，阶段性、综合性对法律法规执行进行体检；开展工作评议，评议对象与监督执法对象挂钩，人大对评议对象执法情况的审议意见作为必督内容。体系督：在监督政府总体法治建设中，按职能再细化监督各工作部门工作，定位监督人大常委会任命的部门主要负责人履职情况，从全局到局部，从条线到块状，从事到人，互为关联整体推进。

2.抓源头，监督规范性文件从“纠问题”到“防未然”。备案审查关口前移、流程前置，对法定报备进一步细化分解为五类17项实行清单化管理，卡住流程节点、时间节点等必经环节作前置性规范，有效减少进入人大审查环节的“硬伤”。延伸监督至执行过程，结合监督议题，对应开展规范性文件实施后评估，并督促政府及其工作部门建立实施规范性文件绩效评价制度，为定期调整与清理压实基础。开展定期联合协同检查，2021年开始，根据人大的备案审查报告，海宁市依法治市领导小组办公室统一建立全市规范性文件督查机制，形成党委、人大、政府、法院、检察院定期联合协同审查的工作格局。2023年，联合开展检查4次，查摆各类问题50余条，对于涉及专业性或疑难复杂的文件进行专题研究。

3.抓基层，指导镇（街道）人大落点汇聚联动监督。2023年7月下旬至9月中旬，各镇的年中人代会、人大街道工委会议和各街道居民代表会议陆续召开，会前，市人大常委会发出通知，由监察司法工委牵头，统一对听取报告的会议、报告人身份、报告内容、报告中的法定用词等提出指导意见，并分别制发镇政府报告和街道办事处报告两个模版，同时与法治政府建设密切相关的镇（街道）年度重大行政决策事项目录、行政规范性文件统一表格形式，同步清单化上会“亮晒”。期间，还进行了法治政府建设感知度评价，评价为“好”的最高90.5%、最低为78.4%。

4.抓协同，程序重塑机制迭代保障基层首创。围绕体系化运行，进一步完善横向与关联单位、纵向与镇（街道）的工作流程机制，改变老习惯重建新程序，强化整体联动。

（1）市级依法行政联席会议机制延伸到镇（街道）。持续15年的人大推进依法行政联席会议机制，首次扩大至镇（街道）一级。2023年5月，人大、政府、法院、检察院联合召开全市大会，通报情况和案例分解，形成市、镇（街道）上下贯通、一体运行的法治监督格局。

（2）创建“五位一体”监督专报机制。站位人大监督角度，以“通报+亮晒”的形式，对纳入人大监督范围的市、镇（街道）依法行政事项，整合通报不规范问题，在此基础上，向市政府提出对下指导、督促的重点方向，对市人大指导镇（街道）人大提供针对性指向，确保既监督到点子上，又防止眉毛胡子一把抓。2023年以来已发布3期专报。

（3）创建镇（街道）合法性审查联动监督机制。针对镇（街道）法治化建设薄弱问题，在海宁市委依法治市领导小组统一领导下，组建工作专班，创建规范性文件联动监督机制。一是联动“一张清单”管监督，12个镇（街道）合法性审查事项目录清单化管理，厘清人大与政府监督管理边界，纳入人大监督的事项，在政府审核后向人大备案。二是联动“一支队伍”助监督，整合县域内的合法性审查力量，构建“法智联盟”专家库。三是联动“一项巡检”查问题，每季度联合开展巡检评查实地评估，2023年5月建制以来，召开2次评查会，发现问题9个，均已落实整改。

（4）创建协同推进基层治理模式。依托全过程人民民主基层单元，建立“代表联络站+公检法司、综合执法”协同推进基层治理模式，汇聚基层治理合力，形成具有海宁人大辨识度的助推基层社会治理格局。相关宣传报道在学习强国、民主与法制周刊、民主与法制网、民主与法制时报、浙江卫视新闻、浙江人大公众号、浙江人大杂志刊发。其中，“代表联络站+法院共享法庭”助企品牌“安商驿站”得到省高院推广，“代表联络站+检察益之家”得到最高检现场会推广。

（5）创建“代表评执法”活动机制。探索代表联络站每季度开展“代表评执法”活动机制，代表参与“综合查一次”现场监督综合执法，代表与执法人员一同出现场，并对执法人员现场执法的执法形象、执法程序、执法规范等情况进行评价，以小分队、现场看、现场评、现场督的形式，通过“监督+培训”，既能现场监督综合执法，又能够带领、引导、培训代表增强监督依法行政的实操能力。2023年3月启动以来，开展活动70次，329位代表参与检查企业206家，评价优良率为99%。

（三）“五位一体”监督体系的海宁实效参考

1.推动基层人大监督方式从单一向集成转化。通过县级总体方案谋定一届监督法治政府建设规划，执行中把握人大监督规律，按责任主体、时间节点、流程环节再做细化分解，一年为一周期，围绕“一件事”循环开展监督，力量更加集中。把镇（街道）人大整合纳入联动推进的首创做法，更加符合地方国家权力机关中县级人大与镇（街道）人大的法律定位与现实需求，通过县级人大确定规范标准，指导镇（街道）清单化开展监督，一是针对性开展工作，弥补专业与力量不足短板；二是把各镇（街道）法治建设情况统一标准集中起来，既把握全局又在集中比对中精准发现问题；三是通过“五位一体”监督法治政府建设数字化应用，自下而上促进体系监督更具系统性、持续性、连贯性，更加突显人大集体行权的监督合力。

2.找到推进基层法治化综合改革的人大路径。基层法治化综合改革内容庞杂，人大作为地方国家权力机关，在搭建平台促成联动协同合力上更具整合能力，通过人大监督可以推动各方相关联动机制的建立实施，达到切入角度不同，资源可共享、问题同分析、措施能协同、结果保一致的目的。

3.为促进各方监督贯通协调提供“海宁素材”。海宁人大“五位一体”监督法治政府建设的三个文件出台后，海宁市委依法治市领导小组出台《关于全面推进镇（街道）法治政府建设的意见》《2023年法治海宁建设考核评价办法》，把人大与政府的这项工作作为对镇（街道）的考核评价指标。由此想到，要落实党的十九届四中全会提出、党的二十大报告进一步强调的“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”，就要在县域范围进一步形成多元监督合力。为此，海宁正在积极谋划，以法为本，以治筑基，整合党委监督、人大监督、司法监督、检察监督、行政执法监督，形成“海宁·法治五联督”，为促进各方监督贯通协调提供“海宁素材”。

作者简介：王晓圆，浙江省海宁市人大常委会监察司法工委主任。