论作为设区的市的立法权限的“基层治理”

内容摘要：2023年立法法再次修改新增“基层治理”作为设区的市的地方立法权事项，但在概念上具有不确定性和模糊性，需要对“基层治理”的内涵和外延进行厘清。结合已有的立法实践，对“基层治理”应从治理主体和事权范围两方面进行理解。在治理主体上，“基层”应包括市、区（县）以及乡镇（街道）和村（社区）；在事权范围上，“基层治理”专指社会事务，事项范围与各治理主体职权密切相关，可分为社会管理和公共服务两大类。

关键词：设区的市的立法权；基层治理；立法权限；基层治理法治化

一、立法法修改为基层治理提供法治保障

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。当前基层治理缺乏较高位阶法律规范性文件的指引和约束，各地多以行政规范性文件进行规定，但其合法性和合理性难以得到有效约束和控制，不利于基层治理法治化建设。因此，2023年再次修改立法法时，对设区的市的立法权限和程序进一步修改完善，增加“基层治理”作为设区的市制定地方性法规和地方政府规章的立法事项范围之一。这是对基层治理法治保障不足，缺乏高位阶法律规范性文件规定的有效回应。但是新修改的立法法并未对作为设区的市的立法权限的“基层治理”进行具体明确的界定。“基层治理”作为关涉设区的市的立法权限的法律概念，必须对其内涵和外延进行明确，避免地方滥用立法权或者立法不作为，违背立法法赋予设区的市地方立法权的初衷。

基层治理是一个非常宽泛的概念，从法学、社会学、管理学等不同学科视角理解会得出不同的结论。例如，有学者认为，基层治理主要是指在中国经济社会政治制度中，不同的行为主体围绕本地区的利益，通过协商合作等方式实现公共利益最大化的政治过程[1]。要对作为设区的市地方立法权的“基层治理”作出界定，需要明确“基层治理”在法学意义上的内涵和外延。

二、层级架构：基层政权及自治组织

基层治理包括国家对基层的治理和基层社会自我治理，治理主体包括执政权主体、行政权主体和自治权主体。执政权主体是指基层党组织，行政权主体是指基层政权，自治权主体既包括基层群众性自治组织，也包括公民、法人和其他组织。由于宪法和立法法并未授权设区的市可以就有关基层党组织建设的事项进行地方立法，故暂时对此不进行讨论。

（一）基层治理主体包括设区的市人民政府

目前，关于何为“基层治理”中的“基层”并没有明确的定义和范围。有学者提出，基层指涉基层政权或其派出机关联结其下辖城乡社区而生成的基层社会，包括乡镇（街道）机关、基层自治组织、社区民众以及社区[2]。一般认为，基层政权包括县级及县级以下政权组织。《行政处罚法》第二十四条规定1，乡镇人民政府和街道办事处可以对一部分原属于县级人民政府管辖的基层管理事项行使行政处罚权。检察院组织法和法院组织法也将基层人民检察院和基层人民法院定义为“包括县、自治县、不设区的市、市辖区人民检察院/人民法院”2。因此，在已有的法律规范中理解的基层应包含县级及县级以下政权组织。

《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》[3]（以下简称基nBfQm+YGD2F7AnK9q0x1ag==层治理意见）将基层限定为乡镇（街道）和村（社区）。有学者认为，“基层治理”中的“基层”应理解为广义的“基层”，包括“区、县和不设区的市”[4]。也有学者认为，社会治理语境下的“基层”不宜提升到县（区）级，而仍应指涉乡镇（街道）一级[5]。本文认为，基层治理主体既包括直接执行基层治理事务的县级及县级以下政权组织，也包括对其进行领导和管理的设区的市人民政府。设区的市处于引领和辐射基层社会治理发展的中枢地位[6]。市域社会治理是一种基层社会治理的新样态[7]。设区的市应对该市人民政府关于基层治理事项的工作职责和机制进行规定。因为，地方组织法中对县级以上地方各级人民政府职权进行了详细规定3，管理本行政区域内的各项事业和行政工作、领导所属各部门和下级人民政府的工作是设区的市人民政府的职权所在。设区的市地方立法要对基层治理事项作出规定，就必然会涉及设区的市人民政府的职权。因此，设区的市人民政府既是行使设区的市地方立法权的主体，也是基层治理的实施主体，在基层治理中起管理、领导和监督作用。故作为设区的市立法权限中的“基层治理”的“基层”应作广义理解，包含设区的市人民政府、县（区）人民政府以及乡镇（街道）、村（社区），设区的市应通过制定与基层治理有关的地方性法规和地方政府规章对设区的市人民政府及其职能部门正确履行职责进行规范。这一点在已有的地方立法中可以得到印证。如，青海省海东市和辽宁省大连市的基层社会治理条例都规定了基层治理主体包括市及区县、乡镇人民政府及相关职能部门4。

（二）自治组织及其他主体

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道。居民委员会和村民委员会是我国基层社会实现自我治理的重要组织，其组织规范由居委会组织法和村委会组织法规定，各地根据实际情况作出了更加细化的规定。例如，河北省石家庄市制定了《石家庄市城市居民委员会组织条例》，而《北京市居民委员会选举办法》对北京市行政区域内居民委员会选举工作进行了细化规定。

2021年和2022年，民政部分别对居委会组织法和村委会组织法修订公开征求意见。居委会组织法（修订草案征求意见稿）明确了居民委员会的性质、组成、职责，完善细化居委会开展民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的制度化、程序化规定。为坚持和完善人民当家作主制度体系，确保城市居民依法进行自治，参与基层建设与管理提供法治保障。有学者认为，修改村委会组织法应以健全基层群众自治制度为核心，秉持坚持与完善村民自治制度的理念，坚持村民自治制度，保障村民民主权利[8]。基于城乡一体化发展的理念，有学者提出，应将村（居）委会组织法两法合一，破除城乡二元结构、促进城乡融合发展和城乡一体化建设[9]。

基层群众自治离不开公民、法人和其他组织的参与，公民、法人和其他组织是构成基层自治的最小单位，也是基层治理的直接作用对象，应对公民、法人和其他组织充分参与基层社会治理提供法治保障。例如，《黑龙江省社会治安综合治理条例》第四章专章规定了其他组织及公民的职责；山东潍坊市、辽宁沈阳市等多个城市均制定了本市志愿服务规定，为鼓励公民参与志愿服务和规范志愿服务组织运行提供法律依据。

三、事权划分：基层治理的内涵和外延

（一）基层治理事项与治理主体职权密切相关

就纵向维度来看，基层治理的事项范围与治理主体的职权密切相关。从语义而言，基层治理包括对基层各项事务的治理，基层社会治理是基层治理的一部分。基层社会治理关注的仅是基层社会场域内的社会事务，从而可以排除政治、经济等事项。基层治理意见1中对乡镇和街道的工作内容作出明确要求，皆为社会事务，实际上与基层社会治理同义，不包括政治、经济等方面的事务。因此，对于立法法中规定的基层治理应作狭义理解，即与基层社会治理同义。基层社会治理的实质是“社会治理在基层”，即在基层社会场域内发生的社会治理行为及过程[10]。

通过考察已有的基层治理立法实例，在“北大法宝”中以“法规类别：基层组织管理”词条进行检索，共可检索到现行有效的地方性法规101件2，内容涵盖基层社会治理、志愿服务、街道办事处工作条例、村务公开条例、基层群众性自治组织工作办法等。其中，基层社会治理包括基层政府、基层群众性自治组织工作职责、基础设施建设、治理措施、基层服务等内容。基础设施建设既包括公共服务设施的配置，也包括城乡综合服务设施、智慧治理平台等建设。治理措施包括网格工作建设、纠纷化解机制、风险治理、民主协商等。基层服务包括社会保障、医疗卫生、文化、教育、体育、法律援助等基本公共服务体系建设。

基层治理地方立法又包括总体规定和针对某一具体事项的规定。对基层治理进行总体规定的地方性法规如《海东市基层社会治理促进条例》以及《大连市基层社会治理促进条例》《辽源市城乡社区治理促进条例》等。针对某一具体领域或事项的规定，例如《宁波市基层公共卫生服务条例》和《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》等。根据检索结果，总体性立法多是在2023年立法法修改之后制定的，是对之前针对具体事务立法的一个总结和提炼。因此，本次立法法修改增加设区的市基层治理立法权，既是对赋予设区的市可以就基层治理事项进行地方立法的明确，也是对已有的地方立法实践的肯定。

就基层政权建设而言，基层治理意见进一步明晰了街道办事处和乡镇的工作职责和管理权限范围，指出“加强基层政权治理能力建设，包括增强乡镇（街道）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力和平安建设能力。具体包括赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权、应急处置权、行政执法权，规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项”。

基层自治是基层治理的重要组成部分，基层民主和自治的实现与保障是基层治理制度的基本问题。地方组织法第八十七条3规定了基层群众性自治组织与国家机关之间的关系。居委会组织法和村委会组织法规定了居委会和村委会的任务，包括法治宣传、公共服务、纠纷调解、治安维护、社会管理、反馈意见六个方面1。

民主协商是中国特色社会主义民主政治的重要方面。“十四五”规划第十四篇专篇提出要增进民生福祉，提升共建共治共享水平。地方立法要充分保证公民、法人和其他组织的参与权、知情权，落实全过程人民民主。“广西壮族自治区柳州市柳南区：规范基层协商促进街道治理提质增效”被评选为民政部2021年度全国基层治理创新典型案例，可见民主协商对于基层治理的重要意义。

（二）基层治理与设区的市的其他立法权限的关系

就横向维度而言，要厘清基层治理地方立法的权限范围，就必须将基层治理与其他三项设区的市地方立法权进行区分。历史文化保护和生态文明建设都有相应的法律确定其内涵和范围，设区的市地方立法权界限相对明确。而城乡建设与管理自2015年立法法修改后就争议不断。第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果的报告指出，“城乡建设与管理包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”2。对已有立法进行考察可以发现，城乡规划和基础设施建设的内涵相对明确，分别由《城乡规划法》和《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》3进行规定，与基层治理可以进行有效区分。而市政管理是其中语义最模糊、学理上争议也最大的一项内容。有学者认为，从学理上看，市政管理包括对城市公共事业、公共设施、公共事务的管理[11]。根据该观点，城市公共事业和公共事务几乎可以容纳所有的城市管理内容，并且与基层治理事项存在交叉重叠。

本文认为二者存在如下区别。首先，社会治理强调国家与社会的合作，政府基于社会需求发挥主导作用，更关注在政府作用效果有限的社会事务领域积极促进社会力量共同参与、多元共治[12]；而城乡建设与管理则是单方面的由上至下的管理，体现国家权力对于公共事业和公共事务的建设、管理与监督。其次，基层治理更强调直接针对社会主体的行为进行规范，例如，纠纷解决是基层治理的重要内容之一，而城乡建设与管理中一项重要的内涵是对与城乡建设有关的物品、公共设施的管理。第三，除城乡规划和基础设施建设外，目前关于城乡建设与管理中的市政管理的讨论和立法实践，都只指向了城市管理。而基层治理的范围则一体化地包含了城市与农村地区，可以在一定程度上弥补目前对于农村地区治理不规范、不到位的短板。

四、“基层治理”立法权限范围的法理阐释

立法法既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一[13]。赋予设区的市地方立法权可以在一定程度上通过地方性法规和地方政府规章来约束规范性文件随意制发的问题，提高地方治理的法治化程度。但如果地方立法权限范围不明晰，则无法保障设区的市的地方立法权的规范运行，因此，需要对作为设区的市地方立法权的“基层治理”的内涵和外延作出法理阐释，明确地方立法权限范围。将前文的两种分析路径进行逻辑归纳，可以将“基层治理”的立法权限范围分为针对治理主体的组织规范和针对治理事项的事权规范，其中，事权规范又可以分为社会管理和公共服务两大类。

针对治理主体的组织规范包括基层政权、基层群众性自治组织和公民、法人、其他组织的机构建设与管理。在作为设区的市地方立法权的“基层治理”语境下，基层政权应理解为广义的“基层”，包括设区的市人民政府、区（县）人民政府以及乡镇（街道）和村（社区）。设区的市人民政府既是行使地方立法权的主体，针对基层治理事务进行立法，也是基层治理的实施主体，在基层治理中主要起领导和监督作用。设区的市在进行地方立法时，除对基层政权和基层群众性自治组织的组织架构、工作机制、工作职责等进行规定外，还可以通过制定村规民约规范管理办法、志愿服务条例等将公民、法人和其他组织参与基层社会生活纳入法治保障。

在纵向范围上，基层治理的内容和手段与基层治理主体的职权密切相关，可以概括为社会管理和公共服务两大类。从地方立法实践来看，基础设施建设、网格工作建设、纠纷化解机制、风险治理以及民主协商机制属于社会管理类制度，而社会保障、医疗卫生、文化、体育、法律援助、法治宣传等属于基本公共服务类。

从立法实践来看，作为地方立法权的“基层治理”实际上与基层社会治理同义。设区的市在对“基层治理”事项进行地方立法时，在治理事项上，既要注重发展公益事业，也要注重防治公害，最大限度满足基层治理实际需求。在对基层政权进行规定时，既要确保基层政权正确行使职权，又要保证基层政权的权责能够满足社会治理需要。例如，行政处罚法规定行政处罚权下沉到（乡镇）街道，各地要根据实际情况作出具体规定，避免一味下放行政处罚权但无法执行到位或滥用行政处罚权情况的发生。在对基层自治进行规范时，既要避免国家权力过多侵入基层自治领域，又要约束基层自治健康有序发展，同时要在制度建设中注重发展全过程人民民主制度和民主协商制度。

就横向维度而言，相比于设区的市其他三项地方立法权，基层治理有其独特内涵。首先，更强调多元主体共治，而非国家机关自上而下的管理；其次，强调对社会主体的行为进行规范，而非对水电管网等公共设施等进行管理；最后，可以有效弥补乡村治理法治化程度不足的短板。

结语

2023年，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》决定组建中央社会工作部[14]，将基层治理正式纳入中央机构职责，推动基层治理法治化建设。上述对基层治理内涵的法理阐释虽然无法完全区分针对治理主体的组织规范和针对管理事项的事权规范，在同一部地方性法规或地方政府规章中也可能同时涉及上述立法事项，也还存在需要进一步明确的事权范围，有待于设区的市在具体立法实践中进一步明确、细化和发展。但总体上，作为设区的市的地方立法权的“基层治理”还是拥有较为清晰的内涵和外延，可以为地方基层治理赋能，促进地方治理法治化发展。随着地方立法实践不断发展，基层治理事项所包含的范围也会逐渐明晰。但也不宜无限扩大基层治理的事项范围，以免设区的市地方立法权无限扩张。

参考文献

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[2][5][10][12]杨林.基层社会治理法治化的学理探究与推进路径[J].江苏社会科学，2024（3）.

[3]中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[J].国务院公报，2021（21）.

[4]顾强.论设区的市立法权限中“基层治理”的范畴[J].人大研究，2023（5）：49.

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[13]李建国.关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明：2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上[J].全国人民代表大会常务委员会公报，2015（2）：184.

[14]中共中央 国务院.党和国家机构改革方案[J].国务院公报，2023（9）.

作者简介：袁馨，西北师范大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法学、立法学；何俊毅，西北师范大学法学院副教授，研究方向为法理学、立法学。

1《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”

2《中华人民共和国检察院组织法》第十三条第三项规定：“（三）基层人民检察院，包括县、自治县、不设区的市、市辖区人民检察院。”《中华人民共和国法院组织法》第二十四条规定：“基层人民法院包括：（一）县、自治县人民法院；（二）不设区的市人民法院；（三）市辖区人民法院。”

3《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第二项、第五项规定：“（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作……（五）管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设等事业和生态环境保护、自然资源、财政、民政、社会保障、公安、民族事务、司法行政、人口与计划生育等行政工作。”

4《海东市基层社会治理促进条例》第五条、第六条规定：“市、县（区）人民政府负责基层社会治理的相关工作。……乡镇人民政府、街道办事处负责基层社会治理的具体工作。”《大连市基层社会治理促进条例》第五条规定：“具有行政管理职能的市人民政府派出机关等根据授权，负责管理区域内的基层社会治理工作。市及区（市）县人民政府相关职能部门按照各自职责，做好基层社会治理相关工作。”

1基层治理意见指出，“乡镇要做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作”。

2检索时间截至2024年7月2日。

3地方组织法第八十七条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助。基层群众性自治组织协助乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处开展工作。”

1居委会组织法第三条规定：“居民委员会的任务：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。村委会组织法第二条第二款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”

2第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果的报告，2015年3月12日第十二届全国人民代表大会第三次会议主席团第二次会议通过。

3《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》指出，基础设施建设的重点领域包括城市道路交通基础设施、城市管网、垃圾和污水处理设施、生态园林四个方面。