人大授权改革试点决定制度的理论澄清

内容摘要：人大授权改革试点决定制度是有效弥合法治与改革缝隙的新时代产物。在理论和实践中，授权改革试点决定制度本身长期存在着性质界定不清的难题。为解决这一难题，一要对授权改革试点决定与其他易混淆的立法形式进行类型区辨，以此反面论证它不是其他的立法形式。二要对授权改革试点决定应当是哪种立法形式提出两点正面理由，再结合反面论证的类型区辨，真正确认授权改革试点决定是且应当是一种新型的独立的立法权行使形式。三要对授权改革试点决定的合宪性论证进行先破后立的理论澄清，进而展现一个自我融贯的合宪性论证逻辑。

关键词：授权改革试点决定；立法权行使形式；合宪性

一、问题的提出：性质界定不清

2024年是全国人民代表大会成立70周年。70年来，人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。人大授权改革试点决定制度是调谐法治与改革良性互动关系的一个重要而适时的产物。2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）①新增第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”实践中除了全国人大常委会作出过授权改革试点决定之外，国务院、国务院部委、地方人大常委会和地方政府也都作出过授权改革试点决定。立法法（2023）第十六条和第七十九条，分别完善了全国人大及其常委会的授权改革试点决定制度与新增规定国务院的授权改革试点决定制度②。

自全国人大常委会通过第一项授权改革试点决定以来，理论界对授权改革试点实践与制度展开了广泛而深刻的研究，笔者耙梳关于这个议题的诸多研究文献和实证资料，发现当前理论界对授权改革试点决定制度的研究仍聚焦在人大授权改革试点决定，较少关注国务院的授权改革试点决定，更不用说国务院部委、地方人大常委会和地方政府的授权改革试点决定了。即使理论学者对人大授权改革试点决定制度已有较为深入的研究，但却仍未形成对该制度之性质的重叠共识，也即理论界对授权改革试点决定制度本身的性质界定不清，多数说认为授权改革试点决定是一种法律修改形式，少数说则认为这是一种违宪行为、授权立法、试验性立法、法律修改的“试验模式”或独立的立法权行使形式等。

为了明确人大授权改革试点决定制度的性质界定不清的问题，可将人大授权改革试点决定制度的有益经验扩展到国务院授权改革试点决定制度，甚或国务院部委、地方人大常委会和地方政府的授权改革试点决定制度之中。除“问题的提出”和“结语”之外，本文分为三个部分，第二部分是对授权改革试点决定与其他易混淆的立法形式作类型区辨，以此反面论证授权改革试点决定不是其他的形式。第三部分是对授权改革试点决定应当是其所提出两点正面理由，再结合反面论证和正面理由对其性质予以澄清。第四部分是对授权改革试点决定的合宪性论证进行先破后立的理论澄清，以此探寻完整的合宪性逻辑。

二、类型区辨：授权改革试点决定抑或其他

理论界对授权改革试点决定的性质界定纷纭，本文将检讨几种主要学说类型，澄清授权改革试点决定与它们的联系与区别，揭示出授权改革试点决定自身的特性，这是为后文的性质澄清所预先进行的反面论证，也即通过类型区辨，反面论证授权改革试点决定不是法律修改、法律制定、授权立法抑或立法变通。这里的“类型”在某种程度上也借用了夏皮罗的“类型意义”，类型意义可以解决法律的身份问题（Identity Question），类型是使得法律是其所是的重要属性[1]。将夏皮罗的“类型意义”运用在本文的“类型区辨”中，是尝试澄清授权改革试点决定在类型上不同于其他的立法形式，进而也就在性质上区别于其他。

（一）为什么是（人大）授权改革试点决定

在正式进行类型区辨之前，有必要提前对本文所使用的术语进行说明。前文系根据奥卡姆剃刀定律（如无必要，勿增实体），统一使用“授权改革试点决定”这个术语进行阐述，但实际上理论界对此使用的术语各不相同。现在要解释为什么是“授权改革试点决定”。关于授权改革试点这个议题有许多代表性文献，它们对授权改革试点决定本身应使用何种术语指称并未形成统一共识。从这些代表性文献的题目或主要内容可以看到，包括但不限于以下这些术语：暂时停止法律实施决定、授权立法决定、悬置立法、试验性立法、授权地方改革试点决定、全国人大常委会授权决定、重大改革特别授权机制、授权改革试点决定等。每种术语都有一定的使用依据，但随着理论学者对该议题的深入研究，再结合最新发表的关于该议题的几篇核心期刊论文[2]，可以看出“授权改革试点决定”是当前研究阶段最合理的术语。

“授权改革试点决定”很好地契合了立法者创设该制度的立法原意，体现了服务于“改革试点”的根本宗旨，并且能够相对周延地涵括所有类型的授权改革试点决定。易言之，其他的术语大都有所侧重，导致对所有类型的授权改革试点决定出现过度包含或包含不足现象。一方面，过度包含的现象。如，全国人大常委会授权决定和授权立法决定这类概念术语的内在意涵过于宽泛，可能过度包含某些重大事项决定；试验性立法和悬置立法所指涉的对象较为宽泛，有使对象混淆之嫌。另一方面，包含不足的现象。如，重大改革特别授权机制似乎仅指那些“重大”的改革试点，实际上有许多显然是普通的改革试点；授权地方改革试点囿于地方的改革试点，但还有个别改革试点涉及全国范围（如国家监察体制改革）；暂时停止法律实施决定显然限缩了授权改革试点的方式，而没有包含暂时调整法律实施。

进一步解释什么是“人大授权改革试点决定”。立法法虽然只规定了全国人大及其常委会、国务院的授权改革试点决定制度，但实践中，国务院部委、地方人大常委会和地方政府也都作出过授权改革试点决定。一般看来，这些授权决定之间最大的区别在于授权主体的不同及其相应的权限范围不同。但由于当前理论界和实务界主要聚焦于人大授权改革试点决定制度，绝大多数的资料和信息也都是以这个研究为对象的。因此，本文选择聚焦于人大授权改革试点决定制度，以期找寻最具焦点意义的制度性质及其合宪性逻辑，进而提炼出一般化的描述性理论，扩展运用于其他的授权改革试点决定制度。在此意义上可以说，人大授权改革试点决定制度是“引子”或“表皮”，本文真正要论证的是授权改革试点决定制度本身这个“里子”。

（二）授权改革试点决定与法律修改

授权改革试点决定与法律修改的关联最为紧密，大多数专家都主张授权改革试点决定系法律修改。但是，二者之间又存在着性质上的诸多差异（见表1）。

立法修改或法律修改，就是通过改变现行法的某些规定，使立法达到预期目的，适应新的社会需要[3]。立法的修改是在立法准备阶段和确立阶段之后的一个新的阶段，即立法完善阶段。那么，授权改革试点决定与法律修改的联系主要在于授权改革试点决定是在规定期限、范围内产生与法律修改相似的效果，二者都“改变”了现行法的某些规定。授权改革试点决定可以为法律修改积累经验，具有进行法律修改的可能性。授权改革试点决定与法律修改的区别主要在于效力、形式和程序等方面。其一，授权改革试点决定会导致有关规定的效力及内容暂时调整或暂时停止，但并非终局性的失效。法律修改则是“除旧布新”，以新规定取代旧规定且旧规定终局性的失效。其二，授权改革试点决定的形式是暂时停止或调整适用法律的决定，法律修改的形式则是修订、修改决定或修正案。其三，授权改革试点决定在实践中常常经过一次常委会会议审议（一审制）即交付表决通过，且没有签署主席令予以发布的实例。法律修改原则上需要经过三次常委会会议审议（三审制）才可交付表决，且必须由主席令予以发布。

综上所述，授权改革试点决定与法律修改虽存在内容上的重叠，但也有性质上的差异，二者不可等同。此外，立法法（2023）第十六条新增授权改革试点决定与法律修改相衔接的配套机制，也是二者在性质上不同的一份证据。

（三）授权改革试点决定与法律制定

专家学者在授权改革试点决定属于立法权层面形成了重叠共识，上文对授权改革试点决定与法律修改做区辨，这里需要对同属于立法权的法律制定也做区辨。

法律制定或立法，有广义和狭义之分，这里涉及的是狭义的法律制定，即国家最高权力机关制定、修改、补充、废止基本法律和基本法律以外的法律的活动[4]。因此，在狭义的法律制定概念下，准确来讲这里所涉及的是最狭义的法律制定，即法律的制定程序所包括的新创设法律的活动（提出法律案、审议法律案、表决通过法律案、公布法律）。授权改革试点决定与法律制定的差异远大于相似，二者的联系在于它们都属于立法权范畴。但二者的区别则在于效力、程序和权源等方面。其一，授权改革试点决定会导致有关规定的效力及内容暂时调整或暂时停止，但并非终局性的失效。法律一经制定，则在全国范围内长期有效。其二，二者在程序上的区别除与上文法律修改的程序区别相似以外，还体现在授权改革试点决定无专门法律草案，一般只有初步的授权改革试点方案与关于授权决定的草案。其三，授权改革试点决定的权源来自立法法，法律制定的权源则来自宪法。

综上所述，授权改革试点决定与法律制定仅存在表面上的相似，在性质上是完全不同的（见表2）。

（四）授权改革试点决定与授权立法

授权改革试点决定的性质界定，除了热度较高的“法律修改说”之外，“授权立法说”的热度紧随其后。典型的就是将授权改革试点决定视作授权立法的新常态，也即“由全国人大委任立法发展为全国人大常委会委任事项”[5]。

授权立法，又称委任立法或者委托立法，它是指有权立法的国家机关通过一定的形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法的活动。其通常有法条授权立法和专门授权立法这两大类别[6]。前者是指享有立法权的国家机关在自己制定的规范性文件中，授权其他国家机关制定执行性的规范性文件，如地方政府的实施细则，后者是指享有立法权的国家机关通过专门的决定，授权其他国家机关对本属于自己的有关立法事项先行立法，如授权国务院立法。

因此，授权改革试点决定与法条授权立法基本不存在混淆之处，而易发生混淆的是专门授权立法。区分二者的关键就是掌握以下这点：专门授权立法的被授权主体具有相对独立的立法权，而授权改革试点决定中的被授权主体并没有这样的立法权。概言之，授权立法是将立法权“授予”出去，而授权改革试点决定则并未将立法权“授予”出去1。但是，授权改革试点决定何以成为“授权”改革试点决定？虽然在授权改革试点决定中，被授权主体并无相对独立的立法权，但它们所起草的授权决定草案涉及超越自身权限范围内的事项2，这需要被授权主体主动申请授权主体的“授权”使之合法正当化，尽管这是“一次”授权，但授权内容是持续性或暂时性的，因而成为授权改革试点决定。

无论是全国人大委任立法，抑或全国人大常委会委任立法，二者本质上都是授权立法。那么，授权改革试点决定与授权立法（特指专门授权立法）之间事实上仍然存在着许多性质上的差异，如授权前提、适用法条、被授权主体、授权内容、授权期限、授权范围等均有不同（见表3）。

（五）授权改革试点决定与立法变通

授权改革试点决定似乎具有立法变通的型式，

因为授权改革试点决定最显著的特征就是对现行法律的部分规定进行“变通”，具体表现为暂时停止或暂时调整适用有关法律的部分规定。

立法法（2023）第一百零一条对立法变通作了专门规定，即自治法规和经济特区法规的立法变通。二者的共同点就是都要在遵循宪法、法律和行政法规基本原则的前提下，因地制宜地对已有规定（主要是上位法）作出变通。前者又称“自治型变通”，后者又称“改革型变通”[7]。新近的浦东新区法规和海南自贸港法规也似乎具有立法变通的型式，纵使有所争议，但毋庸置疑的是二者都具有“变通”的特征，且都可以属于改革型变通。因此，理论上可以将立法变通的概念外延扩张至自治法规、经济特区法规、浦东新区法规和海南自贸港法规之中3。但是，为了更加清晰地区辨授权改革试点决定与立法变通，本文将立法变通限缩在传统的自治法规与经济特区法规之中，而将浦东新区法规和海南自贸港法规作为立法变通的特别情形不予比较。在这个意义上，授权改革试点决定与立法变通在法条、限制和权力等方面存在性质上的差异。其一，授权改革试点决定的适用法条为立法法（2023）第十六条和第七十九条，立法变通的适用法条为立法法（2023）第一百零一条；其二，授权改革试点决定基本不受制于法律保留条款，立法变通则根本上必须受制于法律保留条款；其三，授权改革试点决定系新型的独立的立法权行使形式，立法变通本质上是地方立法权。

综上所述，授权改革试点决定与立法变通也只具有表面的相似，但在性质上却存在根本的不同，因而不可将二者等同（见表4）。

经过上述这些细致的类型区辨，可以得知，授权改革试点决定在性质上不同于法律修改、法律制定、授权立法和立法变通，它的权力在形式上来源于立法法，功能是对特定事项在规定期限和范围内暂时调整或暂时停止法律的部分规定，运行是需要被授权主体主动申请授权主体的“授权”使之合法正当化，因而这似乎是一种新型的独立的立法权行使形式。

三、性质澄清：新型的独立的立法权行使形式

不破不立，要想对授权改革试点决定制度进行深刻的理论探究，务必要先理解并澄清专家学者对该制度的既有研究。自全国人大常委会于2012年作出的第一项授权改革试点决定开始，至今理论界的探讨形成了由“理论思考的博弈”到“实践对策的供给”的转向，申言之，也就是从“能不能”到“怎么做”，从“正当性研究”到“控权研究”的议题转向。只有在全面细致地耙梳和分析已有文献的基础上，才能澄清授权改革试点决定制度的性质及其必然相关的合宪性逻辑。在性质层面，本文采取“先破后立”的论证方式，先对授权改革试点决定进行类型区辨，澄清它不是什么，再通过澄清何以授权改革试点决定之两点理由，正式确认“新型的独立的立法权行使形式”才是适格的性质界定。在此意义上，本文的第二和第三部分是紧密联系、相辅相成的，二者共同形成对授权改革试点决定的真正性质澄清。

（一）理论回溯：从既有研究中发现规律与突破桎梏

在理论思考方面，傅蔚冈和蒋红珍认为人大授权改革试点决定的授权主体和被授权主体均不具有合法性，且授权决定本身也不具有正当性[8]。范进学认为在法理上，全国人大常委会可以以“决定”的形式修改全国人大通过的法律，属于附条件的法律修改，但实际上全国人大常委会无权作出这种授权改革试点决定[9]。刘松山认为人大授权改革试点决定是特殊的法律修改，符合宪法第六十七条第（三）项的规定[10]。丁伟认为人大授权改革试点决定符合宪法第八十九条赋予国务院的职权，以此反推授权决定具有宪法依据[11]。刘志刚认为人大授权改革试点决定缺乏宪法文本和法律文本上的直接依据，也不足以将其视作法律修改[12]。钱宁峰将授权改革试点决定称为“立法后中止实施”，属于授权立法的新常态[13]。黎娟引入“试验性立法”指称授权改革试点决定，并主张立法法（2015）新增的第十三条正式确立了该制度事实[14]。彭浩澄清了授权改革试点决定不同于授权立法和变通规定，也不同于传统的法律修改，而是法律修改的“试验模式”[15]。曹舒澄清授权改革试点决定属于独立的立法权行使形式1，他还澄清授权改革试点决定的合宪性不在于宪法第八十九条关于国务院职权的规定，唯一可能的宪法依据是宪法第六十七条第（二十二）项全国人大对人大常委会的授权条款2。

在实践对策方面，江国华和郭文涛将授权改革试点决定界定为“有关法律问题的决定”，通过实证分析归纳出部分授权主体不适格、授权依据不充分、授权事项扩大化、授权决定合法性审查阙如、被授权机关的监督机制缺位等问题[16]。王振民和王逸冉指出授权改革试点决定的授权期限应符合明确性原则，授权期限的表达形式、实质内容、实践操作都要具有明确性[17]。郭文涛指出授权改革试点决定在作出程序上要遵循效能原则，在表达形式上要遵循明确原则，在实体内容上要遵循比例原则[18]。谭清值认为授权改革试点决定要经过授权明确性原则、比例原则逐层深入地遴选，进而选定最佳的改革试点授权方案[19]。陈多旺指出授权改革试点权力的正当运作需满足程序内在价值的要求，亦即多元参与、多方合意、协商对等、主导中立、理性自治等价值[20]。周宇骏关注授权改革试点决定的立法条件成熟与否尚无明确统一的标准，并从授权试点的规范设计、本质属性和过往实践等方面总结出立法条件成熟的标准应体现为一种合目的性判断逻辑[21]。秦小建澄清了授权改革试点决定应首先遵循法律保留原则，授权明确性原则和比例原则应置于法律保留原则之下[22]。

从纵向跨时维度来看，授权改革试点决定的代表性文献，发生了实践导向的转型，从横向综合的维度来看，这些代表性文献主要集中于研究授权个案、授权合法性、授权性质、授权原则以及授权配套机制等。本文将检讨这些授权改革试点决定的不同性质界定（实践对策的文献背后也预设着某种性质界定），通过先破后立的论证工作，正式确认授权改革试点决定是一种新型的独立的立法权行使形式。此外，这里的理论回溯工作，在后文进行合宪性澄清工作之时，将会被证明是有借鉴和学习意义的。

（二）授权改革试点决定的真实性质

除了上文的反面论证，也即逐一澄清授权改革试点决定不是法律修改、法律制定、授权立法或立法变通，这里还有两点理由正面支持授权改革试点决定系新型的独立的立法权行使形式。

第一，法教义学理由。从立法法（2023）的篇章体例来看，立法法将“授权改革试点决定”条款（第十六条和第七十九条）特别放置于第二章第一节“法律—立法权限”的最后一条，以及第三章“行政法规”的最后一条。这样放置法条的一个目的是将授权改革试点决定与传统的立法形式（法律立法或行政法规立法）并列独立规定，以表明国家最高权力机关对授权改革试点决定属于新型的独立的立法权行使形式的承认（recognition）。这里的“承认”实际上是借用了哈特的承认规则理论，也即承认规则确定了在这个法律体系中哪些授权性规则和义务性规则是有效的，它解决了规范性的不确定性问题[23]。此外，退一步来讲，如果授权改革试点决定不是新型的独立的立法权行使形式，秉着法律的简明性要求，立法法也没有必要额外设置单独条款规定该制度。

第二，法实用主义理由。随着我国改革进入攻坚期和深水区，传统的法治体系已经滞后于高速发展的经济社会，立法权的内部配置与改革的迫切需求之间产生冲突，幅员辽阔大国的法治化治理亟需程序简易、高效权威、可条块化适用的法律产物，中国式现代化必然引发中国式法治现代化，而授权改革试点决定制度就是这个应运而生的产物。授权改革试点决定制度是习近平总书记“重大改革于法有据”理念的实践成果，是深刻体现立法与改革良性互动辩证关系的新生产物。对于这种新时代的产物，不宜将之归类为固有变法模式，而应当作为一项“新型的独立的立法权行使形式”来对待，亦即立法形式包括制定、修改、废止、解释、编纂、决定。

综上所述，一方面，授权改革试点决定在类型上不同于法律修改、法律制定、授权立法或立法变通，所以它是一种新型的且具有自身独特性的立法类型或形式；另一方面，授权改革试点决定基于法教义学和法实用主义的双重正面理由，所以它应当是一种新型的独立的立法类型或形式。一言以蔽之，授权改革试点决定是且应当是“新型的独立的立法权行使形式”，属于有关法律问题的决定，系中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

四、合宪性澄清：自我融贯的论证逻辑

性质与合宪性是一体两面的关系，二者相互勾连，合宪性指向性质，性质又能证成合宪性。合宪性逻辑的理论澄清也是采取先破后立的方式，亦即先对授权改革试点决定的合宪性依据诸猜测进行破题，然后对其真正的合宪性依据进行逻辑展开予以立论。在合宪性层面，本文将澄清宪法第八十九条第十八项不是全国人大常委会作出授权改革试点决定的宪法依据，宪法第六十七条第二、三项也不是全国人大常委会作出授权改革试点决定的宪法依据，而宪法第六十七条第二十二项才是授权改革试点决定之适格的宪法依据，但其发挥作用也是有条件的。这里的合宪性澄清很大程度上是对前人有益理论的借鉴与超越。

笔者通过对全国人大常委会公报、国家法律法规数据库中相关资料的统计，截至2024年7月1日，自全国人大常委会于2012年通过的第一项授权改革试点决定以来，全国人大常委会共通过授权改革试点决定36项。然而，无论是授权改革试点决定本身抑或其草案说明，几乎都没有明确提及授权依据，而是采用“第XX届全国人民代表大会常务委员会第XX次会议决定”的形式进行授权决定。唯一一次明确提及授权依据的是2012年《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定（草案）〉的说明》中载有，“这种授权的依据是宪法第八十九条关于国务院职权的规定：‘全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权’”[24]。立法法（2023）第十六条赋予了全国人大及其常委会进行授权改革试点决定的合法性依据，但不能就此想当然地认定也已获得合宪性依据，这依然需要进一步的研究与解释，从而保证整个法体系的融贯。

对授权改革试点决定之合宪性依据的第一种解释，源自宪法第八十九条第十八项关于国务院职权规定的兜底条款。丁伟从这个角度出发，主张这一兜底条款是不确定、开放性的，国务院因此有权要求全国人大常委会作出授权决定，以反推全国人大常委会的授权决定具有合宪性依据[25]。这个论断似乎有道理，但经不住仔细推敲。首先，国务院有权根据这一兜底条款就“主动要求”全国人大常委会作出授权决定吗？这是反直觉的，纵使国务院有获得默示授权的可能，但也不宜主动要求全国人大常委会授权。退一步来讲，即使全国人大常委会作出了授权决定，也不能就此认定其具有合宪性依据，这种“反推”论证似乎存在逻辑漏洞。其次，假设国务院有权要求全国人大常委会授权，那么此时需要进一步考虑这里的“其他职权”是否包括暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定，进而也就需要判断全国人大常委会是否具有该职权。宪法第六十七条并未明确赋予全国人大常委会授权改革试点决定的职权，那么也就不能如此断然地认定“其他职权”包括授权改革试点决定权。综上所述，既然“反推论证”似乎存在反直觉的逻辑漏洞，全国人大常委会的兜底职权也不是无疑地包括授权改革试点决定权，那么也就不能合乎宪法逻辑地推导出授权改革试点决定的合宪性依据。

对授权改革试点决定之合宪性依据的第二种解释，源自宪法第六十七条第二、三项关于全国人大常委会制定和修改基本法以外的法律、部分补充和修改法律的规定。这种解释路径导向的是将授权改革试点决定视作法律修改，如刘松山文[26]。上文对授权改革试点决定作区辨时，已经明确指出授权改革试点决定与法律修改在性质上的诸多差异，因而不能将二者等同。这也就意味着宪法第六十七条第二、三项不是一个适格的合宪性依据，因为该条款是关于全国人大常委会之法律修改职权的，但事实上授权改革试点决定并不等于法律修改，这将导致宪法依据与调整对象之间不符合的境况，借用刑法理论中的一个概念进行比喻——这是“对象错误”。

以上两种解释都是站不稳脚的，但也提供了很大的启发。下面是对授权改革试点决定之合宪性依据的第三种解释，这是一个新的尝试。回到宪法文本上，宪法第六十七条第二十二项规定“全国人民代表大会授予的其他职权”这一兜底职权条款，或许是一个突破口。检验该条款是否为适格的宪法依据，需满足两个步骤：一是全国人大自身具有授权改革试点决定的职权；二是全国人大可以将该职权通过兜底条款的方式（明示或默示）授予全国人大常委会。

现在检验第一步。宪法第六十二条规定了全国人大的职权清单，唯一可能安置授权改革试点决定职权的就是其中的兜底条款，即“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。根据职权法定原则和体系解释方法，最高国家权力机关的兜底职权必须由宪法法律所规定，而且该职权（授权改革试点决定权）也必须能够通过体系解释被安置在宪法法律条文之中。进一步对全国人大兜底职权的论证方法有三：一是“其他列举职权”，该职权以宪法法律规定为确认权源；二是“附带职权”，该职权以列举职权为解释权源；三是“固有职权”，该职权以宪法秩序为论证权源[27]。授权改革试点决定权属于全国人大的“其他列举职权”，理由是除了宪法授予全国人大其他职权外，法律也有授予全国人大宪法列举职权之外的其他权力，而授权改革试点决定权已由立法法予以明文规定。故此，结合宪法第六十二条第十六项、立法法（2023）第十六条的规定，可以论证出全国人大具有授权改革试点决定权的合宪性依据。

现在检验第二步。只是论证了全国人大具有授权改革试点决定权还不够，还需要进一步论证全国人大是否能将该权力授予全国人大常委会，这样才能保证全国人大常委会作出授权改革试点决定的合宪性。宪法是国家的根本母法，规定着原则性与抽象性的国家和社会生活中最根本、最重要的问题，因而宪法的实施需要具体化为法律法规。宪法性法律又是最贴近宪法本身的，可以说宪法性法律是宪法核心内容的具体展开，立法法就是最为典型的代表。“授权改革试点决定”条款由第十二届全国人民代表大会确立，并经第十四届全国人民代表大会完善，这直接体现全国人大的意志，表明全国人大同意授予全国人大常委会“授权改革试点决定权”[28]。概言之，立法法（2023）第十六条由全国人大修改通过，这是全国人大通过立法的形式对宪法第六十二条第十六项和第六十七条第二十二项条款的解释，是对宪法关于全国人大及其常委会立法职权的具体化与发展，也是全国人大将授权改革试点决定权默示授予全国人大常委会的证据。故此，这为全国人大常委会之授权改革试点决定权提供了合宪性依据。

综上所述，宪法第六十七条第二十二项是全国人大常委会之授权改革试点决定权的一个适格的合宪性依据，但其要与宪法第六十二条第十六项和立法法（2023）第十六条配合使用才能实现融贯的合宪性解释。整体的合宪性论证逻辑是这样的：首先，宪法第六十二条第十六项和立法法（2023）第十六条结合使用，其功能或目的有两个，亦即论证全国人大具有授权改革试点决定权以及全国人大将该职权业已授予全国人大常委会。其次，宪法第六十七条第二十二项即成为全国人大常委会之授权改革试点决定权的合宪性依据。最后，全国人大常委会再通过立法法（2023）第十六条具体行使授权改革试点决定权。以下是合宪性论证逻辑图（见图1）。

五、结语：一项未竟的事业

人大授权改革试点决定制度是立法与改革良性互动关系的新时代产物，充分体现了立法引导、推动、规范和保障改革的内在要求，有效弥合了法治与改革的固有缝隙。这是一种新型的独立的立法权行使形式，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，与其他几种立法形式共同构成“立改废释纂与决定并举”的立法“组合拳”，为新征程上全面依法治国和全面深化改革提供更为坚实的制度保障。

本文的核心意义是对授权改革试点决定制度本身进行理论澄清，这项理论澄清工作整体上采取先破后立的论证方式。首先，对授权改革试点决定进行类型区辨，以此反面论证它不是法律修改、法律制定、授权立法或立法变通，这也是性质澄清的一部分或前置程序。其次，对授权改革试点决定应当是一种新型的独立的立法权行使形式提出两点正面理由，再结合前面反面论证的类型区辨，二者共同构成对授权改革试点决定的真正性质澄清，也即正式确认它是且也应当是一种新型的独立的立法权行使形式。最后，对授权改革试点决定的几个可能的合宪性论证进行逐一反驳，进而提出一个自我融贯的合宪性论证逻辑。性质与合宪性是一体两面的结构，二者共同组成授权改革试点决定的理论澄清内容，由此本文填补了授权改革试点决定制度的性质界定不清的缺陷，既清楚界定了制度性质，也清晰明确了其合宪性逻辑。

但是，这并不意味着授权改革试点决定制度已经是个完美无瑕的真理制度。在理论和实践上，授权改革试点决定制度仍存在着包括但不限于这些问题。第一，监督机制不完善，授权改革试点决定中被授权主体的报告及其衍生的评估义务规定不明确或落实不完全。第二，立法条件成熟的判断标准不明晰，立法与实践均未对授权改革试点决定的立法成熟条件予以具体规定，至多有某种学理诠释[29]。第三，国务院部委、地方人大及其常委会、地方人民政府等其他主体是否具有授权改革试点决定权有待进一步研究阐释。因此，授权改革试点决定制度，尤其是人大授权改革试点决定制度仍然是一项未竟的事业，有待理论界和实务界的共同努力，推动这项在法治与改革之间的重大制度继续前行。

参考文献

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作者简介：陈彦昌，江西财经大学法治政府研究中心研究人员，法学理论专业博士研究生。

①为了表述清晰和方便，本文将2015年修正的立法法简称为立法法（2015），而将2023年修正的立法法简称为立法法（2023）。

②立法法（2023）第十六条规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。立法法（2023）第七十九条规定，国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。

1举个例子作比较：国务院的专门授权立法系国务院自身起草、审议、表决通过和公布施行的，也即具有相对独立的立法权；而授权改革试点决定则通常由被授权主体起草、全国人大常委会审议、表决通过和公布施行的，换言之，授权改革试点决定中的被授权主体往往只负责起草法律案、申请授权决定、具体实施授权决定，而不具有实质上决定是否授权的资格，也即不具有相对独立的立法权。

2如最高人民法院关于《关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）》的说明，明确提及“因部分试点举措涉及调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，需要经过全国人大常委会授权，才能开展相应试点工作”。参见全国人大常委会公报2021年第6号，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzlhgb/.

3有学者认为浦东新区法规是变通立法，海南自贸港法规是职权立法，参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，《政治与法律》2022年第9期。亦有学者主张海南自贸港法规和浦东新区法规都是变通性立法，参见王建学：《国家纵向治理现代化中的立法变通授权》，《地方立法研究》2023年第2期。本文的中心任务并非对立法变通的深入研究，因而笼统地将二者并称为立法变通。

1苏州大学王健法学院程雪阳曾于2015年3月发文主张授权改革试点决定是一种法律发展的新模式，从其文题来看，或承认授权改革试点决定是一种新型立法权。参见程雪阳：《从试点到立法的中国改革逻辑》，FT中文网，转自https：//www.aisixiang.com/data/84931.html，2024年7月3日访问。

2值得注意的是，曹文在脚注部分特别致谢程雪阳对其文章所提出的宝贵修改意见建议，因此，可以说曹文的“独立的立法权行使形式”这个创见进一步发展了程雪阳的观点。参见曹舒：《人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制》，《苏州大学学报（法学版）》2018年第1期。