票决制：生成逻辑、法治运行与保障

内容摘要：民生实事项目人大代表票决制虽已在全国各省份全面实施，但整体仍处在“摸索”阶段。海南自贸港票决制的实施，是地方人大发挥代表职能、优化地方治理的又一实践亮点。人民民主理论是票决制的逻辑起点，其同人民代表大会制度的丰厚底蕴，助推票决制从构想走向阶段化实践发展。宪法法律赋予了票决制权能基础，强化了票决制的法治运行，但尚存诸如规范、程序以及监督等层面的困境。为回应票决制法治化运行的法治需求，需通过加强规范化建设促使自贸港票决制依法行权，以“数字改革”推动自贸港票决制流程再构造，坚持党委全面领导并主导监督票决制实施，形成以人大统筹监督的监督合力对接闭环监督，为推动票决制开展提供法治保障。

关键词：全过程人民民主；票决制；自贸港；人大监督；各类监督

一、引言

民生问题历来是国家和社会发展的根本问题，亦是中国共产党不断探索和解决的重大问题。习近平总书记于2004年在浙江工作时提出并推动建立“为民办实事长效机制”，要求政府在充分征求意见的基础上，每年办10件实事并写入政府工作报告。该项机制成了开展票决制的理论指引。票决制是指政府在广泛征求人民群众意见建议基础上，提出民生实事候选项目，经同级人民代表大会以代表投票表决的方式确定正式项目后，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众等主体监督的制度。需要指出的是，该项制度同民主票决制（决议制）的重要区分在于后者旨在通过投票来决定事务或项目，广泛应用于公共决策、政治选举、公共事务等领域；而前者特指应用于民生实事项目的决策过程中，并由人大代表行使其票决权限。

在理论研究层面，笔者在中国知网中以“票决制”为关键词进行检索，结果显示，自2018年浙江省票决制逐渐实现市、县、乡三级全覆盖以来，学界开始将研究视野着重于票决制领域。且就目前票决制研究而言，主要处于人大机关的发文及报刊宣传等层面，鲜有学者就票决制进行专门研究。其一，就人大机关的发文及报刊而言，如浙江省人大常委会办公厅会议处贺伟军基于“全过程人民民主”基层民主治理视角，认为票决制既有国家权力机关实行票决民主的内涵，亦兼容社会主义协商民主的优势，并提出票决制实施应注重依法行权、程序设计、闭环管理、注重跟踪问效等切实措施[1]；山东省人大常委会指出，票决制应坚持党的领导、广泛征求意见，开展全过程有效监督并强化监督刚性[2]；海南自贸港票决制实施以海口市率先尝试，为推进票决制实施提供法治保障[3]。其二，就学者针对票决制研究而言，有学者结合浙江、广东、江苏等票决制地方实践进行研究。如汪玮通过案例分析法，以浙江省人大票决制实践为研究样本，提出票决制充分体现了人民民主两种形式的有效结合及人民民主复合主体的主体性特征[4]；周光辉、刘传明基于浙江省票决制实践视域，认为票决制发挥了推进地方政府民主决策、确保公共资源合理配置、保障民生项目有效落实、发挥地方人大职能作用和构建地方新型治理格局等五种基本功能[5]；秦远航以深圳市票决制的制度建构与实践为研究视角，提出全过程人民民主始终坚持以人民为中心之价值逻辑，坚持刚性制度与弹性装置协同配合之制度逻辑，坚持问题导向、目标导向、结果导向有机统一之实践逻辑和以民主发展推进国家治理现代化之发展逻辑[6]；孙柏瑛、周保民以江苏省某地票决制为研究样本，结合地方人大规范与助推政府行政任务的执行，以确保落实人民意愿的“民意发包”治理方式，认为“民意发包”体现了双向调适的民意集成、规范提格的民意认证、民意贯穿的项目监督以及多维并重的结果评价四个机制[7]。

基于此，现有研究皆对票决制的价值意蕴如全过程人民民主价值内涵等方面形成了基本共识，为推行票决制提供理论支撑。然而，目前没有学者结合自贸港票决制实践进行研究。此外，诸如票决制的制度本身依托何种理论生成，如何基于法学等视角，结合中国特色社会主义法治体系之运行为票决制实施提供法治保障等问题，值得进一步剖析。

在地方实践层面，目前票决制已在多个省份和地区开展实施，且以浙江省为代表，2022年9月，浙江省十三届人大常委会通过《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》，为全国各省实施票决制提供了典范。但不容忽视的是，海南自贸港票决制在推动全国票决制全面铺开中扮演了举足轻重的角色，如2024年1月25日，海南省七届人大三次会议审议通过《海南省人民代表大会关于实施民生实事项目人大代表票决制的决定》（以下简称《决定》），在充分吸收各地经验的基础上，进一步深入推行票决制实施。然而，就法治实践而言，如何通过包括自贸港《决定》在内的诸多票决制地方立法，进一步规范票决程序与实质层面，并推进与完善票决制监督格局等方面问题，亦值得商榷。

鉴于此，本文将试图以海南自贸港票决制之地方实践为切入点，结合以人大监督为统筹的票决制监督格局视域，探讨自贸港票决制生成逻辑与法治运行，并力求为推进自贸港票决制提供明晰的法治保障。由此，为自贸港票决制理论研究乃至全国各省票决制实践发展略尽绵薄之力。

二、票决制的生成逻辑

票决制的生成逻辑意旨票决制依托于何种理论与制度产生，并在实践中经历了何种变革。人民民主理论的科学导向作为票决制的逻辑起点，其同人民代表大会制度的丰厚底蕴，为票决制从构想走向阶段化实践提供了重要理论与制度支撑。

（一）理论逻辑：人民民主理论的科学导向

何谓民主？作为近代资产阶级民主派的代表，卢梭基于全体社会成员共同意志的公意理论强调人民主权思想，认为政府不是人民的主人，而只是人民的公仆，“主权者和人民职能有一个共同的利益，以便国家机关的一切活动都永远以共同的福利为宗旨，而要做到这一点，就必须人民和主权者彼此视为一体”[8]。卢梭的人民主权思想推动了资产阶级民主理论的进步，但未能超越历史发展局限。对此，马克思主义民主观超越了近代资产阶级民主理论范畴。马克思、恩格斯曾强调：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此，全部问题就在于确定民主的真正意义。”[9]民主的真正意义在于结合具体国情实现理论与实践的创新结合。由此，中国式民主的生成正是将马克思主义民主观同具体国情相结合，实现了马克思主义中国化的实践创设。

在社会主义建设时期，毛泽东将几个革命阶级联合专政的理论在1949年发展为人民民主专政的理论：“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”[10]并将其上升到法律上层建筑。我国1954年宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”后在改革开放和社会主义现代化建设新时期，1982年及以后版本的宪法将我国的国体作为总纲的开头，并进一步科学阐明了我国社会主义民主政治的国体，将“人民民主专政”明确写入宪法中：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。这为票决制构想与实践提供了民主政治逻辑遵循。其一，票决制坚持民主化原则。票决制充分保障人民群众知情权、参与权、表决权与监督权，“四权”共同作用于票决制发展全过程，并扩大票决制民意汇聚之范围与深度。其二，票决制落实科学化决策。票决制形成“群众提、代表定、政府办、人大评”的工作格局，各级人民政府在票决制中发挥着民生实事项目的征集、初步筛选与组织实施的作用，而群众与人大代表则充当科学化决策的重要角色。

（二）制度逻辑：人民代表大会制度的底蕴

习近平总书记曾有言：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权。”[11]票决制从构想走向实践是社会公众通过人民代表大会制度载体实现人民当家作主之具象化，并实现了民主监督同人大监督的创制结合。我国的政体——人民代表大会制度是推行票决制的根本政治制度。邓小平同志指出，“我们的制度是人民代表大会制度，不搞西方那一套，社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议，就立即执行，不受牵制”[12]。就公众参与国家社会治理与监督而言，人民代表大会制度是我国民主同西方民主“多数人的暴政”抑或“选举精英的统治”之根本区分所在[13]。与此对应，我国民主监督不单依靠人民实现监督，而是由人民通过人大制度来实现监督。习近平总书记在第十九届中央纪委第五次全体会议上强调人民群众监督的重要性：“要充分发挥监督在基层治理中的作用，推动监督落地，让群众参与到监督中来。”票决制主要包括民生实事项目征集初定、审议票决、实施评估三个阶段。在票决制监督层面，其本质逻辑是在宪法和法律框架内，在程序上整合社会公众与人大代表等主体，通过提出意见、听取报告、调研视察、专项督查等方式，对项目实施情况与效果进行监督评估。由此实现社会公众同人大主体在监督层面上的创制结合，彰显人大制度与民主政治建设之新成效。

习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出，人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体[14]。由此，我国人民代表大会制度丰富了全过程人民民主的时代架构。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对中国民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主重大理念并大力推进，民主价值和理念进一步转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践。习近平总书记指出我国人民民主的本质优势，即我国全过程人民民主实现了过程与成果、程序与实质、直接与间接、人民与国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主[15]。2022年10月，党的二十大首次将“全过程人民民主”的表述写入中共党代会报告，明确指出“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，并将“发展全过程人民民主”纳入中国式现代化的本质要求。票决制构想的实践与发展，符合我国新时代全过程人民民主的科学内涵与逻辑。同时，全过程人民民主的时代架构体现了民主参与、民主决策与民主监督机制，三者不分主次，相互贯通，共同作用于票决制全过程。

（三）现实逻辑：票决制发展的阶段化进程

就民生实事票决制度的地方实践而言，该制度以浙江省为代表。在程序上，现今包括海南自贸港在内的各地所开展的票决制基本上沿用了浙江省宁海县的做法，程序皆主要包括征集初定、审议票决、实施评估三项步骤。票决制的发展经历了早期探索、理论指引、逐步推广以及全面铺开四个阶段（见表1）。事实上，关于票决制的探索，其最早源自2003年上海浦东惠南镇为解决老百姓急需政府办理的实事和生活中的急难愁盼问题而推出的民生实事项目落实制度。2004年10月，习近平总书记在浙江提出“建立健全为民办实事长效机制”的民主实践构想，旨在要求政府在充分征求意见的基础上，每年办10件实事并写入政府工作报告。由此为票决制地方实践的开启提供了理论指引。随后，浙江省出台全国首部针对民生实事项目落实的规范性文件《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，要求通过民情反映机制、民主决策机制、责任落实机制等一系列工作机制，保证为民办实事工作进一步规范化与制度化。值得注意的是，该份文件将民生实事项目的落实责任交由政府，仍未确立由人大代表行使民生实事项目票决权。2008年伊始，浙江省宁海县在镇级层面开展实施票决制，行使民生实事项目票决权的人大代表正式登场。随后，浙江省逐步在全省范围推行实施票决制，并取得显著成效。2022年3月，全国人大修正地方组织法，吸收了票决制实践创新做法，为全国各地开展票决制提供了明确的法律依据。

三、票决制的法治运行

在国家法律层面，票决制实施中的人大机关、人民群众等主体权力来源于宪法、地方组织法等法律的赋予。在地方规范层面，地方人大结合本区域的发展特色制定出符合本地域的地方性法规，为票决制的地方创新提供规范依据。同时，以人大监督为统筹的监督格局，保障并强化票决制在法治轨道上有序运行。然而，就票决制实践之法治化运行而言，诸如在票决制规范、程序以及监督等层面尚存困境并亟待解决，以此切合票决制之法治需求。

（一）运行基础：宪法法律赋予票决制权能基础

其一，宪法确立的人民代表大会制度为票决制实施提供根本制度遵循。毛泽东同志认为：“至于还有所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”[16]对此，宪法第二条体现了人民代表大会制度的三重价值意蕴。第一，其蕴含着我国国家的一切权力属于人民的人民主权原则；第二，人民主权原则的实现方式，在于我国的政权组织形式即人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的国家机关行使国家权力；第三，人民管理国家事务的方式，在于人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。由此，票决制正是基于人民主权原则的行权逻辑，创制了人大与社会公众参与社会事务管理的新型格局。其二，宪法相关法新设了人大票决制“项目”之讨论决定权。地方组织法作为宪法关于地方政权建设规定的立法实施，是关于地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律。党的十八届三中全会明确提出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。” 2017年，中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，就加强人大讨论决定重大事项作出顶层设计，明确提出制度性、程序性要求。2022年3月，地方组织法的修正吸收了票决制实践创新做法，将票决制项目的讨论、决定权纳入地方人大及其常委会的职权范畴。详言之，新修正的地方组织法第十一条第三项、第五十条第一款第四项和第二款中，在县级以上地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的“重大事项”后并列加入“项目”一词；第十二条第一款第三项中，在乡镇人大决定本行政区域内的“建设计划”后，增加了“项目”。由此为各级各地开展票决制提供了明确的法律依据。同时，在第五十条关于县级以上人大常委会的职权规定中，专门增加一款，规定县级以上地方人大常委会讨论“本行政区域内的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关国家机关或者单位研究办理”。此外，结合《海南省乡镇人民代表大会工作条例》第二十八条规定，乡镇人大主席团履行宣传贯彻上级人大及其常委会和本级人大决议、决定的职责。由此为乡镇级人大实施票决制提供了地方立法行权依据。其三，具有地域特色的海南自贸港法律亦明确了自贸港社会治理导向。中共中央、国务院印发的2020年《海南自由贸易港建设总体方案》中进一步强调，“打造共建共治共享的社会治理格局”。为此，2021年《海南自由贸易港法》第八条明确海南自由贸易港需构建系统完备、科学规范、运行有效的海南自由贸易港治理体系，并提高社会治理智能化水平，完善共建共治共享的社会治理制度。自贸港票决制融合了人大、政府、社会公众等多元主体的治理需求，并侧重于化解社会矛盾的治理格局，此亦与党的二十大报告提出的“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”相契合。

（二）地方运行：自贸港票决制之地方立法实践

2022年10月19日，海口市正式启动2023年民生实事项目征集工作，标志着海南省票决制工作正式拉开序幕。海南自贸港进一步推进了票决制的地方立法实践。首先，海南省委领导自贸港票决制全面推行。2023年7月21日，海南省委出台《关于全面推行民生实事项目人大代表票决制的意见（试行）》，明确将在全省范围内分步推进实施票决制，并于2025年底前实现票决制全覆盖。相较其他省份而言，鲜有省委专门出台意见，并要求包括省人大在内的全省地方各级人大实施票决制。其次，自贸港票决制高度融合地方人大行权履职保障。2024年1月25日，海南省七届人大三次会议审议通过自贸港票决制决定，由此意味着在全国范围内，海南省首次以人代会表决形式通过自贸港票决制决定。基于法理视角，海南自贸港的做法更贴合票决制实施中以人大主体为统筹的立法、决策与监督之行权方式，为自贸港票决制推行提供更为科学的地方人大职权依据与保障。再次，自贸港票决制在项目征集、筛选机制与票决程序上更趋向规范化。如2022年9月通过的《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》第十五条虽在审议环节中规定，人大代表有权提出项目审议意见，同级人民政府依据第十四条规定具有派员听取意见、回答询问、并根据要求介绍具体情况的职权，但并未规定同级人民政府具有“提出意见权”，政府主体在审议阶段显得较为被动与“无力”，一定程度上会挫伤政府参与积极性。基于此，为发挥多元主体治理的能动功效，海南自贸港决定第六条规定，人大代表在审议中提出修改意见的，本级人民政府有权提出处理意见报请大会主席团决定。由此发挥政府等多元主体在票决制实施中的能动牵引效能。此外，决定还为自贸港票决制实践提供了地方立法创新（见表 2）。最后，自贸港票决制扩大深化了监督类型。如海口市人大常委会将民生实事项目督办列入年度监督工作计划，并制定《2023年市级民生实事人大代表票决项目监督实施责任分工》，强调票决制实施的“全过程监督”理念。2024年，自贸港决定进一步吸收了海口的地方立法实践经验，如其第一条、第九条明确票决制的组织实施需接受如人大、群众及审计等各类监督，相较其他省份的票决制实施，其扩大深化了票决制组织实施的监督类型，推动各类监督贯通协调票决制“全过程”。此外，海南省人大结合自贸港发展，实现了票决制省级实施的地方立法创制。如自贸港决定第一条明确提出“在全省全面实施民生实事项目人大代表票决制”。这标志着，海南省率先在全国省级层面实施票决制，并建立全国首个省级层面人大主体牵头责任制。

（三）监督运行：以人大监督为统筹的监督格局

监督保障执行，强化制度执行力，通过监督保障党和国家治理各项决策部署、政策措施贯彻落实[17]。“以监督促执行”，以人大监督为统筹的监督格局，亦包括自贸港在内的各地票决制治理效能，体现在三个方面。

首先，人大主体的独有性质决定其在票决制中的角色地位。习近平总书记在2021年10月13日中央人大工作会议上，首次提出“四个机关”的重要论述：各级人大及其常委会要成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关[18]。我国各级人大及其常委会具备“四个机关”的复合型功能。基于法理视域，人大及其常委会集决定权与监督权于一体。人大及其常委会决定权主要依据地方组织法；各级人大常委会监督权则归属于监督法，如第八条第一款规定各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府的专项工作报告。在票决制层面，监督法为地方人大及其常委会开展票决制监督提供了上位法依据。譬如，自贸港决定第三条明确票决制项目需征集人民群众普遍关注的民生问题，这与监督法中第八条第一款规定的“社会普遍关注的重大问题”相对应，由此促成自贸港票决制地方立法与监督法中人大常委会监督权相切合。

其次，人大代表在票决制监督格局中发挥“统筹”作用。人大代表是人民代表大会的主体，是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。人大“统筹”意旨在票决制实施全过程，由人大代表负责协调各主体，共同参与并组织实施票决制，以期实现“1+1>2”的多元治理效能。如海南自贸港为推动票决制落地，在省人大常委会指导下，组织省人大代表征求市县人大常委会、市县乡基层人大代表以及广大群众意见[19]。在监督治理逻辑层面，人大统筹各类主体旨在推动各类监督贯通协调于自贸港票决制“全过程”。如2023年9月，琼海市委办印发《关于全面推行民生实事项目人大代表票决制的意见（试行）》明确提出，“全过程监督推动民生实事项目落地见效”“发挥人大监督与纪委监督、审计监督的贯通机制”。此外，海南省人大常委会研究制订《省级民生实事项目实施情况监督评价方案》和《2024年省级民生实事项目督办分工方案》，并成立由省人大常委会、省人大代表与省政府督察室人员等组成的监督小组，形成有机贯通、相互协调的监督机制，进一步提升人大监督的实效性[20]。在统筹监督方式上，人大代表以联席会议制度、制订年度民生实事监督工作方案等方式，协调各票决制参与主体，开展专题调研、询问、视察等日常监督。此外，人大常委会对政府等主体的“直接”监督，体现于项目筛选与组织实施等环节；而人大通过对人大常委会监督职权的再监督，实现对票决制参与主体的“间接”监督。

最后，自贸港票决制实践证成了以人大监督为统筹的新型多元化监督治理格局。目前，自贸港决定中已明确的监督类型包含：第一，以人大及其常委会为主体的人大监督。如自贸港决定第九条明确各级人大常委会和乡镇人民代表大会主席团应将项目实施情况列入年度监督工作计划，通过听取和审议专项报告、专题询问等法定方式，监督本级人民政府实施民生实事项目，并对项目实施情况进行满意度测评。第二，以社会公众为主体的群众监督。“民生实事项目”是票决制以“人”为面向的具体体现。自贸港决定第一条明确了票决制需接受群众监督。如在项目征集环节，应广泛收集人民群众普遍关注的民生问题，使公共服务最大限度覆盖辖区全体群众，突出票决制普惠性。此外，人大会议票决后，需向社会公众公布项目票决与组织实施情况，社会公众具有“主动”监督职能。第三，以新闻媒体、网络平台等为主体的舆论监督。自贸港决定第三条明确规定票决制通过新闻媒体、网络平台等途径发布民生实事项目征集公告，并充当社会各界参与票决制项目征集与实施监督的“引导”角色，其本质监督力量亦在于社会公众，而票决制强调社会公众通过媒体等渠道实施监督，旨在追求监督的及时性、广泛性。第四，以地方政府为主体的行政监督。自贸港决定第四条明确各级人民政府负责项目筛选，并兼顾考虑政府财政承受能力等因素，筛选初步候选项目；若有不具备保障要素或者可能增加群众、企业负担和政府债务风险的项目，人民政府有权不将其列为初步候选项目。第五，以审计机关为主体的审计监督。自贸港决定第九条规定各级人民政府审计机关应当加强对民生实事项目资金使用的审计监督，确保民生实事项目财政资金依法使用。

（四）法治需求：票决制实践之法治化运行困境

首先，在票决制规范层面。目前，包括海南自贸港在内的各地票决制实施中，做法皆不完全一致，总体而言，仍存在标准不一、程序不规范等不足。如，在实施评估环节，项目实施的评价方式，监督评估的科学性、专业性与精准性有待进一步加强[21]。诚然，海南省七届人大三次会议虽于2024年1月23日通过了决定，为海南自贸港票决制实施提供地方立法依据，但其规定较多侧重于票决制实施的程序层面，在诸如票决制应如何在实质层面科学组织、监督及评估等考量依据并未规制，票决制的整体实施仍处在“摸索”阶段。2018年《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确了海南自贸港发展目标的总体要求：到2025年，民主法制更加健全，治理体系和治理能力现代化水平明显提高，以地方导向推进票决制合乎自贸港民主法制与治理需求。由此，需从党领导自贸港票决制、发挥人大统筹立法优势、健全考核评价与责任追究机制等方面，完善地方立法并出台相应规范，推动自贸港票决制各行权主体用权规范化。

其次，在票决制程序层面。如前文所述，当前包括海南自贸港在内的各地票决制开展仍处于“摸着石头过河”阶段。如民生实事项目征集渠道较为单一、范围不广，社会参与度低，与人民群众的期望还有距离；在项目审议票决环节，个别项目说明过简、量化不够，不利于代表的审议和票决等问题，在自贸港等各地票决制的开展中亟待解决。党的二十大报告明确提出了“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的行动纲领，并对加快建设数字中国、法治中国作出了具体部署。2023年3月，国务院新闻办公室发布《新时代的中国网络法治建设》白皮书，提出要以法治力量护航数字中国高质量发展，为网络强国建设提供坚实的法治保障。数字法治包括法治领域数字化维度，即以数字化提高法治效率、赋能法治效果，用数字技术推动法治方式变革、塑造数字正义形态[22]。故此，自贸港票决制的发展需与“中国式现代化”数字法治发展相接轨。

最后，在票决制监督层面。近年来，全国各地开展票决制虽取得了阶段性成效，但票决制工作机制尚未健全，如在项目监督上，政府主动接受人大监督的意识有待加强，现有的人大监督方式形式比较单一，监督仍缺乏计划性和系统性[23]。当前，健全党和国家监督体系已进入系统集成且协同高效的新阶段，各监督类型的关联性及互动性愈加增强。而外部监督作为党内监督的有力补充，是不可或缺的监督机制。党的二十大报告明确指出，我国未来五年的主要目标任务之一，是全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高，中国特色社会主义法治体系更加完善。故此，在自贸港票决制监督层面，需注重外部监督类型在健全党和国家监督体系之功效，并以党内监督为主导，推动各类监督贯通协调于票决制全过程，形成“合力”与“闭环”监督。

四、票决制的法治保障

法治保障体系是指“确保法治建设进程顺利推进与法治建设目标如期实现的各种条件、要素所构成的一个相互联系、相互作用的系统”[24]。法治保障应涵盖法律制定、实施和监督全过程。故此，为回应票决制法治化运行之法治需求，需从票决制行权规范、实施流程以及监督机制等领域，为包括自贸港在内的各地票决制开展提供法治保障借鉴。

（一）依法行权：加强自贸港票决制规范化建设

其一，需健全党内法规制度，为党领导自贸港票决制提供党规依据。党内法规为把党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面提供重要制度保障，在形成全面依法治国总体格局中发挥重要作用，在保障“党对全面依法治国的领导”实践中担当着举足轻重的角色[25]。为此，在党领导自贸港票决制之党规层面上，各级党委、党的工作部门可结合本区域特色出台相应意见或指导意见等，优化党委领导票决制“质”之层面建设。

其二，需发挥人大主导立法之优势，健全自贸港票决制规范制度。第一，注重自贸港票决制科学立法。地方各级人大常委会需切实加强对票决制工作的组织指导，加强统筹联动，健全完善机制，及时分析研究并推动解决票决制中遇到的新情况、新问题，必要时可直接作出决议决定，为票决制工作开展提供法治保障[26]。第二，加强自贸港票决制民主立法。党的二十大报告指出，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”。为此，需充分运用“对话榕树下”基层立法联系点制度。基层立法联系点是民主民意表达的重要平台和载体，是新时代催生的民主立法新实践。票决制根本目的旨在以民为本，由此意味票决制立法须结合基层民主意见，通过国家立法“直通车”直击广大群众最关切的问题。

其三，需完善考评追责制度，为自贸港票决制营造依法监督的法治环境。自贸港决定仅明确了票决制需接受监督，但未规定末梢监督的考核评价与责任追究制度。为此，可结合本区域特色，出台“海南自由贸易港票决制考核评价和责任追究规定”，为自贸港票决制考核评价与责任追究提供明确规范指引。详言之，就考核评价的主体与对象而言，一是规定考核评价主体是由各级人大代表组成的票决制考核评价小组，负责具体票决制考核评价工作；二是规定考核评价对象是下级人民政府及本级人民政府负有票决制组织实施及管理职责的部门。就考核评价的内容与结果而言，一是建议需将目标任务、完成时限、资金安排、保障措施以及群众满意度等事项纳入指标体系；二是建议将考核评价结果作为对被考核评价人民政府、部门及其负责人综合考核评价及责任追究、奖惩任免、票决制资金安排等的重要依据。就责任追究而言，建议明确在票决制或考核评价工作中不履行或者不正确履行职责等进行责任追究，实行票决制终身追究制。此外，为推动票决制有序落实，建议充分结合《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》，将“支持实干、激励创新”作为首要原则，以“三个区分开来”机制1为在海南自贸港票决制建设中勇于改革与担当者提供容错纠错保障机制。

（二）数字改革：推动自贸港票决制流程再构造

其一，以“数字化”推动优化自贸港票决制实施程序。第一，通过“数字”改革，拓宽民生实事项目民意征集渠道。建议在项目征集前，通过“海南人大”等官方平台发布本年度有关征集事宜，给予社会公众参与社会治理必要且合理的预期。在项目征集时，通过微信、自媒体以及相关官方网络平台多渠道发布有关项目征集公告。在项目征集后，亦通过“海南人大”等官方平台向社会公众公布民生实事项目征集情况，并根据征求意见与建议，结合公众意见求证有关项目实施的可行性。第二，结合“数字”改革，提升自贸港票决制人大代表审议与票决质效。需充分结合地方数字化技术及其立法效能，在无记名投票原则上，实现人大代表民生实事项目审议、票决权间的有机互动。如《海南省人民代表大会议事规则》第二十四条与《海南省人民代表大会常务委员会议事规则》第十五条皆规定需运用现代信息技术，推进会议文件资料电子化，采用网络视频、电子化报到等方式为代表或组成人员履职提供便利和服务。

其二，探索建立自贸港票决制“数字”监督机制。运用“互联网+”，开展网络监督，将“键对键”与“面对面”相结合，推动监督小组与基层监督有效衔接。如浙江省宁海县人大常委会探索开展“已票决民生实事项目实施过程代表跟踪监督系统”，以数字赋能票决制监督[27]。此亦为自贸港票决制开展实施监督提供借鉴经验。故此，建议通过微信建立由省级人大常委会主管的“自贸港票决制监督平台”公众号，并由人大代表专门负责管理。详言之，需在该监督平台内设置“一键监督”专栏，引导社会公众按照级别管辖原则及相关流程提交评价意见与建议，并附上有关图片或视频。负责管理的人大代表通过梳理归纳相关意见与建议，移交至对应的票决制监督小组。各监督小组应以事实为根据，直击自贸港票决制开展中的问题，并向负责落实该民生实事项目的政府或部门提出监督检查建议，结合“数字”监督推动各类监督贯通协调于自贸港票决制“闭环”监督。

（三）主导监督：坚持党委全面领导票决制实施

事实上，目前在全国范围内实施的票决制皆形成了党委领导、人大统筹、政府主责、代表票决、群众参与的工作机制。党领导票决制工作，是推行票决制法治化进程之“强保障”。

首先，在票决制主体层面，切实发挥各级党委领导作用。党委充当说服与命令各主体的“领导”角色，这与人大主体统筹并推动票决制全局发展的“主导”作用存在差异。在工作层面，应在各级党委坚强领导下开展票决工作，总揽全局，把党的领导贯穿于票决制工作的全过程。在党委的全面领导下，推进各级人大及其常委会按照“四个机关”2定位不断强化自身建设。在机构层面，将票决制工作纳入各级党委重要议事日程，构建相应的票决制工作领导小组或工作小组，专门负责票决制工作的领导和推进实施。在配置层面，领导小组或工作小组一般由党委书记任组长，并由人大主席、政府“一把手”任副组长。

其次，在票决制监督层面，坚持党内监督贯穿于自贸港票决制全过程。健全各类贯通协调机制，推动完善“1+9”之党和国家监督体系，是推动国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在党和国家监督贯通协调机制下，其主导机制是指党内监督制度[28]。江泽民指出：“努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。对领导干部工作时间内的表现要监督，工作以外的活动也要注意。”[29]习近平总书记强调：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”[30]党内监督应体现于票决制征集提出至实施监督的各个环节。党内监督有力有效，方能推动外部监督发挥治理功效。

再次，构建自贸港票决制党内监督机制。《中国共产党党内监督条例》第九条规定了党内监督体系，监督主体包含党委（党组）、纪律检查机关、党的工作部门、党的基层组织、党员，监督方式对应全面监督、专责监督、职能监督、日常监督、民主监督。故此，在党委全面领导自贸港票决制背景下，需充分发挥党内监督之多元主体的监督效能，以期在党领导自贸港票决制下开展党内自我监督，紧盯“关键少数”与“绝大多数”相结合。此外，“一把手”及广大党员干部需着眼预防违纪违法，基于“质”的层面预防“票决制腐败”。

最后，推动党内监督同外部监督贯通协调于自贸港票决制。《中国共产党党内监督条例》第三十七条规定，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，为党内监督同外部监督相结合提供了党规依据。基于此，自贸港票决制下党内监督和外部监督贯通协调机制，体现于自贸港票决制实施需接受党委全面领导与在党内主导下开展监督，亦体现于外部监督互补于党内监督，即有关国家机关发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的，应当及时向有关党组织报告，推动自贸港票决制党内监督贯穿于外部监督。

（四）闭环监督：形成人大统筹监督的监督合力

其一，完善票决制监督小组组成。在级别层面，组建镇（乡）、县、市、省监督小组，实现自贸港票决制“四级”监督全覆盖。各级监督小组因地制宜监督本区域票决制工作，并接受上级监督小组领导与指示。在配置层面，充分吸收各票决制参与主体，如党委、人大机关、纪检监察机关、审计机关、政府部门、群众代表等，并形成“党委领导、人大统筹、纪检监察专责”之“1+1+1+N”自贸港票决制监督贯通协调机制。在程序层面，各级监督小组应开展票决制日常监督或专项检查，形成监督检查报告，并定期向本级党委汇报；各级党委可根据监督小组汇报对其作出指示，监督小组应落实；各级监督小组依据党委指示或通过民主评议方式，对票决制实施情况形成监督检查建议，并向政府及有关主体提出监督检查建议，政府及有关主体应据此整改完善（见图1）。

其二，监督贯穿票决制全过程。在监督类型层面，需在自贸港决定中已明确的监督类型基础上，增加如纪检监察监督、财会监督以及民主监督等监督类型。详言之，就纪检监察监督而言，其充当专责监督之角色，专职于自贸港票决制实行下党员及行使国家公权力的主体监督，确保“三不腐”理念融汇自贸港“清廉票决制”中，如2024年2月海南省纪委监委制定了《海南省纪检监察机关贯彻落实〈关于加强基层纪检监察监督的若干意见〉的工作措施和任务分工》，将推进市县加强基层纪检监察监督列入年度重点工作任务，直击基层监督工作问题。就财会监督而言，其同审计监督具有较强互补性，二者皆可针对国家机关及政府部门的财务等活动实施开展监督，健全财会监督同审计监督贯通协调机制，利于化解自贸港票决制下“财务上的腐败”。就民主监督而言，其作为我国宪法序言中明确的多党合作与政治协商制度的重要场域，通过提出意见、批评与建议的方式加强各党派有机互动，利于自贸港票决制之集思广益。在监督阶段层面，票决制监督应贯穿项目征集初选、审议票决与实施评估阶段之全过程，且各监督类型在各阶段中的监督强度应张弛有度。详言之，第一，在人大会议前之项目征集初选阶段，项目需经民意征集，并经政府的综合考量筛选。在此环节，各级政府需准确把握票决项目的“初步”决定权，强化政府主体的行政监督并兼顾群众监督，将不具备保障要素抑或可能增加群众、政府债务等风险的项目“拒之门外”。第二，在人大会议中之项目审议票决阶段，项目正式进入人大主体的审议决定权范畴。人大代表处于票决制流程之关键纽带，其通过票决会议行使项目最终决定权，故在审议票决环节中需强化人大监督的主责作用。第三，在人大会议后之项目实施评估阶段，需强化人大主体统筹各类监督贯通协调。建立自贸港票决制满意度测评工作机制，开展各监督主体查出问题整改情况满意度测评。在党委领导下，人大常委会组成人员、人大代表围绕各监督小组监督检查建议，听取与审议整改情况报告，以期督促各监督主体准确落实整改情况。

五、结语

民生治理已然成为全面推进全过程人民民主与实现中国式现代化之着眼点与落脚点。票决制实践为人民群众参与重大决策与民主监督提供了科学路径，亦为政府科学民主决策和管理公共事务搭建了制度载体。当前，全国各地不断创新票决制实践方式。自贸港票决制率先在全国省级层面开展，自贸港决定明确扩大了票决制实施监督类型，为全国各地票决制开展提供了地方经验。而事实上，包括海南自贸港在内的全国各地票决制实施仍存在较大探索与完善空间。概言之，海南自贸港票决制实施充满机遇亦不乏挑战。故仍需不断完善该项制度，在法治层面，推动出台票决制在各领域实施的地方立法，形成“规范合力”，为全国票决制实施提供多元化、多层次的法治保障经验，更好地发挥民主决策与各类监督的协作机理，探索出一条“让人民当家作主”的新路径，以期推动完善海南自贸港乃至全国范围内的票决制之民主与法治建设，对放大票决制的地区效应和长效优势有所裨益。

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基金项目：本文是司法部项目“海南自由贸易港法规制定权研究”（21SFB2008）；2023年海南省研究生创新科研课题“海南自贸港建设下各类监督贯通协调机制研究”（Qhys2023-163）的阶段性成果之一。

①2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出“三个区分开来”机制：要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

②2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上对人大及其常委会作出了“四个机关”即政治机关、权力机关、代表机关与工作机关之重要定位。

作者简介：蔡运权，海南大学法学院硕士研究生；陈志英，海南大学法学院教授、博士生导师。