正确区分个案监督与监督个案 建立健全人大监督个案的制度机制

内容摘要：人大常委会能不能对司法个案进行监督，这是长期困扰理论界和实务界的一个重大课题。个案监督与监督个案是两个不同的概念，人大常委会不搞个案监督，但可以监督个案。人大常委会监督个案要顺应新时代人大司法监督工作需要，明确监督原则、监督渠道和监督形式。

关键词：个案监督；监督个案；人大监督

人大常委会能不能对司法个案进行监督，这是长期困扰理论界和实务界的一个重大课题。当前，理论界和实务界大多认同一个观点，就是人大常委会不搞个案监督。虽说如此，但并不是说人大常委会不能以任何形式对司法个案进行监督。实际上，个案监督和监督个案是两个不同的概念，人大常委会不搞个案监督，但可以监督个案，只不过监督的程序在监督法中没有明确规定而已。不能说监督法没有明确规定就不能对这类情况进行监督。十届、十一届全国人大常委会委员长吴邦国在十届全国人大常委会第十一次会议上指出：“宪法和有关法律对人大监督的职权、内容和方式有明确规定。近年来全国人大常委会为加强监督工作，还专门制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定、关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强经济工作监督的决定等。也就是说，人大的监督工作即使没有监督法也是有法可依的。”[1]监督法是一部程序法。监督法第二条第二款规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”比如对重大建设项目的监督，监督法对这个问题没有直接作出规定。但是全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》和《关于加强中央预算审查监督的决定》对此作出了规定，人大常委会可以依据这两个决定监督重大建设项目。“审批建设项目，是一项科学性、技术性较强的工作，按照分工，是属于政府的职权，人大常委会不管建设项目审批。在一般情况下，重大建设项目，人大在审查和批准计划和预算及执行情况报告时，可以对其中涉及重大建设项目的内容一并进行审查和批准。如果列入经人大批准的计划和预算的重大建设项目，在实施过程中遇有重大问题，人大常委会可以通过听取和审议专项工作报告进行监督。”[2]又如监督法对政府环境状况和环境保护目标完成情况的监督没有作出规定，但是环保法规定，“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况”。现在县级以上人大常委会把听取和审议本级人民政府环境状况和环境保护目标完成情况报告作为当年一项法定工作来开展。所以，不是说监督法没有从程序上规定监督个案工作，人大常委会就不能对个案进行监督，而是要怎样进行监督。本文尝试从含义、主体、程序、形式以及法律后果方面厘清个案监督和监督个案这两个概念，进一步提出做好监督个案工作的建议。

一、个案监督不等于监督个案

个案监督与监督个案既有相同的地方也有不同的地方。相同的都是对个案进行监督，不同的是监督程序不一样，监督形式不一样。其区别主要表现在：一是含义不同。个案监督不等于对个案进行监督，个案监督约定俗成，是指人大常委会依照法定的程序，通过调查取证，集体行使职权，对某一司法案件提出具体处理意见的司法监督行为。个案监督应该满足三个条件：常委会集体行使职权，调查取证，提出具体办理意见。个案监督是一个准法律术语，监督法在起草和审议过程中都提到这个概念。全国人大常委会在审议监督法草案过程中多次提到个案监督。“在制定监督法牵涉的几个重大问题上，也是一直有不同意见。一是关于述职评议。……二是关于个案监督。”[3]十届、十一届全国人大常委会委员长吴邦国在有关讲话中也提到个案监督。“监督法草案制定过程中有关干部述职评议、个案监督等焦点和难点问题，都涉及上述这些改革。”[4]“关于干部述职评议和个案监督如何规范的问题。”“当然对个案监督要有个界定，不能把转封人民来信叫做‘个案监督’。”[5]监督个案是指人大常委会依照法定的程序，对个别事例、个别案件进行监督，本文特指对司法领域的个别案件的监督。相对个案监督，监督个案外延更广、范围更宽、方式更多，属于广义的监督范畴，不限于监督法规定的程序、形式。二是主体不同。个案监督的主体是人大常委会，监督个案的主体可以是人大常委会，也可以由人大常委会主任会议或者人大各专委会、常委会各工作机构办理。比如处理信访问题，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，这也是人大常委会行使监督权的一种形式。全国人大宪法和法律委员会原主任委员李飞认为，“工作监督涉及多种形式：一是听取和审议‘一府两院’的专项工作报告……四是受理人民群众的申诉、控告”[6]。三是监督程序不同。监督法对个案监督的程序没有作出规定，但是监督个案的程序在有关法律、法规中有体现。比如处理公民涉及司法不公的信访程序在《信访工作条例》中有规定，处理人大代表涉及司法不公的个案的建议、批评、意见在《代表建议、批评和意见处理办法》中进行了明确。四是监督形式不同。个案监督法理上要求人大常委会遵循监督法规定的七种形式，监督个案不限于监督法规定的七种形式，在七种形式之外还可以采取听取汇报、专题调研、专项视察、办理群众来信来访等形式。五是法律后果不同。个案监督是人大常委会集体行使监督权，其作出的决议、决定，形成的审议意见，相关监督对象必须认真研究，合理的必须采纳吸收，落实到位。而监督个案中形成的意见虽然不是人大常委会集体行使监督权而无法律约束力，但必须高度重视，认真处理。

二、人大监督个案的法理分析

人大是权力机关，代表人民行使权力，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，这种监督是全方位、全链条、全过程的监督。办案是司法机关的主责主业和中心工作，对司法工作的监督当然包括对案件办理的监督，对案件办理的监督必然包括对个案办理的监督。不能把对个案办理的监督排除在对案件办理的监督之外。“对司法的监督不等于对案件的监督，对案件的监督不等于个案监督，对个案的监督不等于超越了人大职权。”[7]人大常委会有权对司法个案进行监督。一是中央有要求。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上强调：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[8]在2021年10月13日至14日召开的中央人大工作会议上，习近平总书记强调：“人大要统筹运用法定监督方式，加强对法律法规实施情况的监督，确保各国家机关都在宪法法律范围内履行职责、开展工作。要完善人大监督制度，健全人大对执法司法工作监督的机制和方式。”[9]十三届全国人大常委会委员长栗战书在十三届全国人大常委会第四次会议上强调：“对于监督中发现的具体问题、具体案件，要‘解剖麻雀’，提出有针对性的意见和建议，但不直接处理，以典型案件推动面上问题的解决。”十届、十一届全国人大常委会委员长吴邦国指出：“关于司法个案监督工作。集体行权是个案监督的一个原则，不是某一个领导说了算，这就需要有一个程序。……人大的监督应坚持党的领导、依法监督、不具体办案、集体行使职权和启动司法内部监督机制的原则。”[10]从习近平总书记和栗战书、吴邦国两位委员长的讲话精神中不难看出，人大可以监督个案，通过个案，以点带面，从而推动同类问题的解决，只是在监督的程序上要集体行权，在监督的方式上不能直接办理案件。二是法律有依据。宪法第三条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”地方组织法第五十条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（七）监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，听取和审议有关专项工作报告，组织执法检查，开展专题询问等；联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”代表法第三条规定：“代表享有下列权利：……（三）提出各方面工作的建议、批评和意见；……”第四十二条规定：“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。”不管是普通公民还是人大代表都有对国家机关和国家工作人员提出建议、批评和意见的权利，而且包括人大常委会在内的国家机关都应该限时认真办理，这里的建议、批评和意见涉及面广，当然包括反映司法机关、司法工作人员司法不公情况和具体的司法不公案件。三是理论有支持。我国著名宪法学家蔡定剑认为：“从我国人民代表大会的性质和宪法权力结构看，不能排除人大对司法不公和存在腐败导致的案件有监督的权力。人大监督司法案件可以从理论上找到依据。问题不是能不能监督，而是怎样进行监督，监督方法和手段是否适当的问题。”[11]著名法学家江平教授认为，“对‘两高’的监督到底权限多大，值得研究。我倾向于人大对重大案件、错案有责令改变的权限，对其他具体案件不要干预”[12]。人大工作者杨留强认为，随着监督理论和实践的深入，人大可以对司法个案进行监督，“应当将人大对司法案件的监督同原先意义上的个案监督区别开来，不能将‘个案’视为禁区，不能说人大对司法案件的监督就是个案监督”[13]。四是现实有需要。党的十八大以来我国社会的主要矛盾已经发生了深刻转变，人民群众对公平正义的追求比以往任何时候都更为迫切。司法实践中，由于司法人员司法能力和水平的欠缺，案多人少、保障不力、不科学的考核以及案外干预等种种原因，目前司法不严、司法不公、司法不廉现象还大量存在。据不完全统计，人大的信访中涉法涉诉信访占总信访量的一半以上。而作为法律监督特别是诉讼监督的专责机关的检察院，由于职能弱化、队伍素能参差不齐、监督体制不顺、监督手段乏力等原因，其法律监督特别是对法院审判活动的监督作用不能充分发挥出来。因此，作为权力机关的人大及其常委会，其对司法个案的监督就显得尤为重要和必要。

三、构建人大监督个案的制度机制

做好司法监督工作，依法纠正不公正的司法个案是人大及其常委会的职责所在，也是公正司法所需，人民群众所盼。如何顺应新时代人大司法监督工作需要，依法做好监督个案工作，有以下几点建议。

（一）明确监督原则。监督个案应当遵循以下原则：一是依法行使职权的原则。人大常委会监督个案必须依法依程序进行，监督法有规定的，遵循监督法所规定的程序；监督法没有规定的，适用其他有关法律的规定。二是集体行使职权的原则。民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。人大常委会监督个案，也要依照法定的程序，经监督主体集体讨论，会议表决，得到过半数的赞成才能获得通过，个人无权作出任何决定、决议。三是不直接办理案件的原则。我国宪法对国家权力机关、监察机关、审判机关、检察机关的职权都有明确的规定，人大及其常委会依法监督法院、检察院的工作，但不能代行法院、检察院职责，不能直接办理案件。也就是说人大不能调查取证、不能给案件定性、不能说构成什么罪、判多少年徒刑等等。四是事后监督的原则。除程序性问题外，对于实体性个案问题的监督，应当事后进行，待司法机关把案件终结后，人大常委会才能介入，不能干扰司法机关正在进行的办案行为。

（二）明确监督渠道。司法个案可以通过信访处理、代表建议办理、类案监督等渠道进入人大常委会的监督程序。（1）信访处理渠道。人大信访工作中有大量反映司法不公的案件，对这些案件进行分析研究，如果认为确实存在问题，可以转交司法机关处理。信访的受理应该由人大信访部门统一受理、统一转办或交办，可以由信访部门督办，也可以由人大相关专委会督办。人大监督个案应该以信访监督渠道为主。（2）代表建议办理渠道。人大代表对司法工作提出建议、批评和意见是法律赋予人大代表的权利，是依法执行代表职务、代表人民依法参与管理国家事务的主要方式。人大代表在履职过程中收到群众反映的司法不公案件可以向相关人大常委会提出建议、批评和意见，由人大常委会代表工委以常委会名义向有关司法机关转办、交办，由代表工委和监察司法委进行督办。但是，涉及人大代表本人及其亲属个人的案件不能作为建议、批评和意见提出。（3）类案监督渠道。对于司法不公的个案问题，可以把个案的问题折射到某一类案件上来，以点带面，进而对这一类案件进行监督，从整体上推动个案问题的解决。比如法院对某件网络诈骗案件判决不公，如同类型的问题案件比较多，人大常委会就可以采取听取和审议法院关于网络诈骗案件办理情况的报告，指出法院在裁判中存在的问题，列出包括有反映的问题案件的问题清单，转交其研究处理，以类案监督推动个案问题的解决。

（三）明确监督形式。人大常委会监督个案主要有以下几种形式：（1）转办、交办、督办。对司法不公的案件可以直接转交同级有办理权限的司法机关办理，或者转交下级人大，由其转交同级有办理权限的司法机关办理，或者提交上级人大，由其转交同级有办理权限的司法机关办理。这里的有办理权限的机关可以是原案件的办理机关，也可以是原案件办理机关的上级机关。还可以转交有办理权限的检察机关办理。当然，人大常委会还可以就司法机关的办理情况进行督办。（2）听取专项汇报。人大监察司法委可以听取司法机关就人大常委会转办、交办的司法个案以及涉及司法个案的建议、批评和意见办理情况的汇报，提出有关建议，再视情况提请常委会采取相应监督形式进行监督。（3）听取专项工作报告。主要是针对同类司法不公案件比较多、影响比较大、群众呼声高的，有必要对这类案件进行监督，通过纠正一类从而解决一片。比如人大常委会发现检察机关多件不起诉案件有问题，可以采取听取和审议检察机关不起诉案件办理情况的报告，提出检察机关在办理不起诉案件中存在的问题，包括反映的司法个案问题，转交检察机关办理，从而推动这些个案的解决。（4）组织执法检查。人大常委会发现某类司法不公案件反复出现，人民群众意见很大，可以采取执法检查的形式对这些案件进行纠正。比如法院受理取保候审的刑事案件就不加区分地对取保候审的被告人一律予以逮捕，人民群众对这一明显违反刑事诉讼法的行为意见很大，人大常委会就可以组织对刑事诉讼法的贯彻执行情况进行检查，从而纠正这一普遍现象，程序违法的司法个案就迎刃而解了。（5）开展专题询问。在听取和审议专项工作报告或者组织执法检查过程中，人大常委会可以就某一司法个案的办理情况或者转办、交办件的办理情况进行询问，督促司法机关依法正确处理。（6）组织特定问题调查。主要是针对案情重大、影响广泛、群众反映强烈的案件，人大常委会可以组织调查委员会进行调查，根据调查情况分别交有权限的机关办理。人大常委会可以跟踪办理情况，如有必要还可以听取办理情况的专项报告，监督有关机关依法正确办理。

参考文献

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[13]杨留强.人大监督司法案件的探索与思考[J].公民与法治，2021（15）：14.

作者简介：汪德华，湖南省郴州市人大法制委主任委员、常委会法工委主任。