我国人大代表选举制度70年演进分析（1954—2024）

内容摘要：自全国人民代表大会制度成立70年以来，我国逐渐形成具有中国特色的社会主义国家选举制度。基于我国选举法的历次修正内容，采用历史制度主义的分析方法，通过对人大代表选举的制度演变进行系统研究可发现，人大代表选举制度在较好平衡历史因素和现实社会要求的情况下，在选举理论、规则和程序方面都取得了具有本土特色的重要发展，在选举的领导力量、选举原则和投票表决方式等8个方面的制度规定越来越科学规范。但在社会主义现代化建设新的历史时期，仍存在较大的可完善空间。为进一步满足全过程人民民主建设的新要求，还需在积极遵循国家选举制度历史演进逻辑的基础上，全面推动人民代表大会制度的体系化健全完善。

关键词：人民代表大会制度；选举制度；历史制度主义

作为世界上最大的社会主义人口大国，如何在新中国实行具有真正普选意义的选举制度，这是我国进行社会主义现代化民主国家建设所面临的重要挑战。早在新中国成立前期，周恩来同志通过对资本主义国家选举制度局限性的深刻剖析，明确提出我们要实行平等的“真正的普选”[1]。为实现这个伟大的目标，我国对选举法进行了多次修正完善，逐步形成跟我国国情相适应的中国特色社会主义国家选举制度。党的二十大报告进一步明确提出，要保证人民依法实行民主选举[2]。在社会主义现代化建设新的历史时期，如何基于全过程人民民主制度体系建设的现实需要，及时开展对70年来国家选举所形成的制度结构及其演进规律的系统探讨，就成为现代化政治发展不可或缺的重要研究。

我国70年来通过逐步探索建构起相对完善的国家选举制度，不仅积累了较丰富的本土化历史发展经验，而且基本形成符合本国国情发展的社会主义国家选举制度体系，在“历史观”和“制度观”方面都极大丰富了选举政治的研究范畴。基于历史制度主义的分析视角，通过建构选举政治系统模型，有助于拓深对我国选举制度历史演进路径的系统研究。

历史制度主义，主要是基于政治环境对制度变迁的影响，从“历史观”和“制度观”的角度来认识和解释制度变迁的主流理论学派[3]。历史制度主义理论的重要特征，就是将历史维度纳入制度分析之中。根据历史制度主义观，制度在历史演进过程中是一个增量调整[4]的过程。这种增量调整，既包括从无到有的或是相反方向的制度调整，也包括制度内部要素结构及其排列方式的正向调整。根据我国选举法的历史变迁，选举制度的演进主要是对选举程序和选举规则两种结构要素的有机调整。从选举的程序结构而言，一个完整的选举程序主要包括划分选区、选民登记、确定正式代表候选人等7个主要组成环节[5]。相应的，选举规则结构主要包括选举领导力量、选举原则、代表名额的分配制度以及投票制度等方面的内容。70年来，经过历次选举法的修订和地方实践探索，我国选举制度在内容、形式和程序等制度结构要素方面都得到较系统的发展，在整体上形成相对完善的社会主义选举制度结构化体系（见表1）。

（一）领导制度：党对选举工作的领导得到不断加强和改善

习近平总书记曾提出：“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”[6]回顾选举法在历史上的七次修正过程，贯穿其中的一条主线就是党对选举工作领导方式的不断健全完善。实践证明，一个高度制度化的政党能对外界环境实施广泛的控制，并且在必要时主动改善环境；而制度化水平较低的政党则易受外界环境的限制，只能靠调整自身予以被动适应[7]。70年来，中国共产党对选举工作领导制度化建设的重视，也在很大程度上表明党对政治环境的主动适应与改善。在选举法的历次修订过程中，全国人大常委会党组都向党中央请示汇报，充分体现了党在选举制度完善中的领导作用发挥。其间，虽然选举组织机构经历了从行政机关到立法机关主导的转换，但核心领导力量一直是中国共产党。目前，选举组织过程已形成党领导下的自上而下动员、组织的三级分工模式，即最高层负责整体部署，中间层负责协调指导，基层负责组织选举[8]。在党的十九届四中全会提出的关于加强国家治理体系和治理能力建设的系列举措中，第一次明确提出要加强党的领导制度体系建设[9]。在2020年10月修正选举法时，第二条明确增加要坚持中国共产党对选举工作领导的相关规定，由此使党对选举工作的领导成为制度化的法定内容。

（二）指导原则：组织投票原则得到本土化的调适和完善

根据历史制度主义，选举原则是选举制度横向“现实结构”中的重要制度变量。现代国家通常实行普遍、平等和秘密投票等选举原则，并在实践中根据自身国情状况进行原则规则化的具体调适。在我国选举法的历次修正中，根据社会经济发展状况，不仅逐步探索形成具有中国特色的直接选举和间接选举相结合的选举原则，而且通过对普遍选举原则的完善，形成选举主体从有限主体发展到普遍享有等原则的本土化制度化完善。

1.组织原则：实行直接选举和间接选举相结合的选举原则

一般而言，民主选举组织方式可分为直接选举和间接选举。其中，直接选举是指国家代表机关的代表（议员）或其他公职人员由选民直接投票选出；间接选举指先由选民选出代表或选举人，再由代表或选举人选出上一级代表或国家公职人员[10]。约翰·密尔曾对代议制下间接选举与直接选举的利弊进行过系统比较，认为直接选举是代议制下实现民主最大化的最佳选择[11]。但对幅员辽阔、人口基数庞大且经济基础薄弱的新中国而言，直接选举对经济和社会发展的成本要求也大大高过间接选举，因此我国采取了由直接选举与间接选举相结合，并逐步扩大直接选举范围的渐进策略。

我国在1953年颁布的选举法中，原则性规定了直接选举和间接选举相结合的组织原则。对此，邓小平同志曾解释道：“我们的选举还不是完全直接的……这是由于我国目前的社会情况、人民还有很多缺乏选举经验以及文盲尚多等等实际条件决定的。”[12]直到20多年以后，在1979年修正选举法时，考虑到当时国家社会生活的实际情况，虽在表面上只是保留了“直接选举与间接选举”相结合的原则性规定，但在制度层面进行了切实的补充，即在总结新中国成立以来经验教训的基础上，把直接选举人大代表的范围扩大到县一级，即形成了县级以下实行直接选举，设区的市、自治州以上实行间接选举的格局[13]。通过原则制度化落实，由此形成具有中国特色的直接选举与间接选举相结合的选举制度，有效充实了选举原则本土化调适及其制度化的内容。

2.投票原则：选举主体从有限主体发展到普遍享有的制度完善

选举的普遍性，是一个国家民主政治发展水平的重要衡量指标。作为人类政治文明发展到一定阶段的产物，世界各主要发达国家的选举普遍经历了主体从有限选举到普遍选举的演进过程1。在新中国成立之初，考虑到全国还有西藏等部分地区仍存在敌对势力而未完全解放，故1953年选举法并未对选举的普遍性作出规定。在国家首部选举法颁布实施后，尽管公民的政治参与得到一定的规范，但实行普选制的条件还不够成熟。尤其是在改革开放以前，公民的政治参与基本局限在“单位制”的体制内渠道，或是国家动员的运动式政治参与，甚至是革命化的政治参与，如果在这时候实行普遍选举，极大可能会产生对政府的冲击等难以控制的后果，难免会造成国家动员初衷与民众利益诉求之间的对立[14]。直到国家首部选举法颁布实施20多年以后，在积极总结国家社会主义制度建设正反面经验教训的基础上，1979年颁布的选举法才进行了新的调整，规定除极少数被剥夺政治权利的刑事犯罪分子以外[15]，成年公民都被普遍赋予选举权与被选举权。这一规定，极大满足了广大人民群众政治参与的需求。根据1981年全国普选统计数据显示，选民占18周岁以上公民人数达到99.9%[16]。此后，这一有效做法得到制度化的肯定。在1983年，b7vYYh3OV/OCCQuk9yP0nCWTL68ghtoxQZpHsbubsu4=全国人大常委会通过《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，其中对某些被依法限制人身自由的公民，仍明确规定准予其行使选举权利[17]。并依据普遍选举原则对公民的法律责任和政治责任进行明确的区别对待，极大增强了基层选举制度运行的科学合理性。

（三）代表名额分配制度：逐步实现代表名额分配的法定化和平等化

对人大代表名额的分配，是我国根据自身国情状况逐步建立起来的本土化制度运行机制。一般而言，在当今世界的现代法治国家建设中，代议机关议员（或代表）的名额往往是通过宪法进行原则性规定，依据选举活动进行确定的。在我国，人大代表的名额分配不仅要考虑地域因素，还需考虑拟选代表的职业、民族和年龄等多种因素对代表功能发挥的影响，使代表名额的分配成为选举活动举行前需进行综合统筹协调的关键环节。70年来，我国根据经济社会发展状况等客观制度环境的综合影响，在地方人大积极探索的基础上，对代表名额分配适时进行了一系列动态的制度化调整。

1.代表名额的确定：以法定形式规范地方人大代表的名额

代表名额的确定，对统一的多民族社会主义大国治理而言，不仅是选举系统对输入政治系统中“制度要求”和“制度支持”的有效互动，而且是选举政治机制运行过程中的多元利益平衡过程。对人大代表名额的确定，我国在制度建设方面经历了一个相对曲折的探索过程。根据我国1953年颁布的选举法，当时仅仅规定了各级人大代表名额的上下限额1。然而，这种幅度性简单量化规定，不仅因“选代表一百人至四百人”这样的含糊表述而给地方人大带来极大的自由裁量权，而且造成各地的代表数量极不平衡。1958年以后，许多地方人大都开始陆续增加代表名额。到1979年时，已有十多个省、自治区、直辖市的人大代表名额超过一千名，甚至有两个省的代表名额接近二千名[18]。因代表数量的空前膨胀，对人大会议的组织工作带来诸多不便。在1979年修订选举法时，当时虽曾提出各级人大代表名额的分配方案，但由于各地方意见很不一致[19]，仅对全国人大代表名额作出了不超过3500人[20]的上限规定，对地方各级人大只提出了确定代表名额的原则[21]，并没有具体规定名额数量。由于这种原则性规定过于笼统，放权又过于分散，不仅在执行中造成各地的代表数量普遍增多，而且地区之间的代表数也渐趋失衡，造成即使人口差不多的省市县之间的代表名额数量也相差较大。

为进一步规范各地代表名额数，经过较广泛深入的调查研究，全国人大常委会办公厅和法制工作委员会于1986年提出《地方各级人大代表名额方案》[22]并上报中央，以中央文件的形式下发各地参照执行，以期能削减过多的代表数量，使各级代表名额分配规范化。经过随后9年的实践和经验总结，1995年选举法在修正时参照1986年的方案，对地方各级人大代表名额没有再做具体的数量规定，只是以法律的形式规定地方各级人大代表名额的确定原则，即先为地方各级人大确定一个代表名额基数，再规定按一定的人口数增加代表[23]。该规定虽在实践中得到较好的执行，但随着改革开放的纵深发展又面临新的问题，即城乡人口大范围流动以及人口比例变化所带来的新挑战。

在2010年修正选举法时，由于乡镇人口数的变化较大，给代表名额分配带来“最高限额”和“计算基数”的双重挑战。一方面，针对许多地方政府进行了较大规模的乡镇合并，合并后的乡镇人口数增加较多，不得不将乡镇人大代表总名额的“最高限额”提高为160名。虽然该制度调整解决了当时人口“合并”后的“最高限额”不够高所带来的难题，但又面临“撤乡”后新的人口“基数”计算问题，即随着“撤乡并镇”和“乡镇改设街道”工作的深入推进，每撤并一个乡镇，就会减少40名代表名额基数，造成乡镇人大代表数量大幅减少且呈逐届减少的趋势，已在1997年到2017年的20年间减少了逾19万名[24]。因此，在2020年选举法修订时确定的方案（见表2）中，适时将每个县级人大代表名额基数增加20名达至140名，将每个乡镇级人大代表名额基数增加5名达至45名，进一步弥补乡镇人大被撤后基层代表的数量流失问题，在新的历史时期较好地保证了城乡代表数量的均衡配比。

2.投票权的平等化：逐步实现城乡按相同比例选举代表

在新中国成立初期，为适应当时农村人口占绝大多数的制度环境，规定在城乡人口代表选举比例中实行八比一的差别对待1，虽然后来曾遭到各种诟病和质疑，但在当时是符合社会发展所需要的必要选择。对此，邓小平同志在1953年“关于选举法（草案）的说明”中提出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”[25]。由此可见，由于受到当时社会生产关系发展水平的局限，在“形式平等”和“实质平等”存在历史性割裂的情况下，如何通过对代表比例进行技术化处理以促进选举的“实质平等”，就成为当时推进选举工作全国化所面临的重要挑战。由于受到特定历史阶段制度环境的局限，直到改革开放以前，我国的城市化建设进程一直都徘徊不前，到1979年城镇人口比重也只有18.96%，故1979年选举法的修订也基本上延续了1953年的规定，只是将农村与城市选举人大代表所需的人口数进行了比例化规定2。

改革开放以后，随着我国经济社会快速发展和城镇化建设不断推进，造成城乡人口比例在短时期内发生明显增变，对如何平衡城乡代表数量带来新的考验。于是，在1982年修改选举法时增加规定，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同乡镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1甚至1∶1。随后在总结实践经验的基础上，于1995年修改选举法时，将省（自治区）和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的 5∶1和8∶1，统一修改为4∶1[26]。这标志着在实现城乡平等选举权的道路上前进了一大步。但随着社会主义现代化建设时期国家工业化、城镇化进程的不断深入推进，由于东西部之间城镇化发展存在较大的区域差异，使代表比例在不同区域间的失衡问题也越来越突出。以第九届全国人大代表数为例，各省、自治区、直辖市的全国人大代表名额差距逐渐拉大，名额数最少的是海南省和宁夏回族自治区，只有18名代表，最多的是山东省，高达185名代表，二者的差距有10倍之多[27]。因此，在经济社会结构发生快速变化的背景下，2010年选举法修订时为推进社会主义民主政治建设，规定城乡按1∶1相同人口比例选举人大代表而废除了“四分之一条款”[28]，标志着城乡公民平等选举权的完全实现（见表3），使中国城乡人口的选举权彻底实现“形式平等”和“实质平等”的相互统一。

（四）代表候选人的提出：提名和介绍制度实现法定化和规范化

从历史制度主义理论来看，代表候选人的提名介绍是选举制度运行的正式开端，是整个选举系统工作流程中“选举系统”与政治生活“现实结构”之间的互动衔接。在选举系统运行中，能否采取适宜的代表提名介绍制度，是关系能否依法保障选民的知情权，以及能否建立起选民和代表之间政治信任的关键举措。

1.代表候选人的提名：从等额选举到差额选举制度的确立

等额选举制在我国的实行，主要是根据新中国成立后至1953年选举法颁布前这三年多的政治实践和具体情况，以及在参考苏联实行等额选举制的经验基础上确定的。尽管，1953年制定的选举法没有明确规定等额或者差额问题，但根据1953年中央选举委员会发布的《关于基层选举工作的指示》要求，基层选举委员会提到选举大会上的代表候选人名额，一般应与当选代表人数相等[29]。因此，新中国成立后相当长的一段时间内，人大代表选举一直实行等额选举制。这虽在一定程度上有利于保证经党委协商产生的候选人当选，但也成为贿选等选举腐败问题滋生的温床，存在较明显的制度短板。

随着十一届三中全会的召开，人大代表在国家政治系统中发挥的作用日益凸显。在1979年修改选举法时，作出两项新的规定：一是把等额选举修改为差额选举，规定候选人数必须多于应选人数。二是明确规定了提出候选人的两种制度化途径：（1）中国共产党各民主党派，各人民团体，可以联合或单独推荐代表候选人；（2）选民或者代表也可以联名推荐代表候选人。这一制度规定，虽从源头上扩充了代表候选人的多种途径来源，但因对提名人和当选代表的比例规定不够明确，在法律实施中给选举组织工作带来一定的挑战。在1986年修改选举法时，为便于组织选举和降低选举成本，根据代表提出的进一步缩小差额选举幅度的建议，在代表法中明确规定：“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍。”[30]然而，实行差额选举后，对于推荐代表候选人是按应选人数提名还是按差额人数提名，这又在实践中造成理解和执行的混乱。由于提名人如果按差额数提名，就不能明确表达准确的提名意愿，与选举的本意相冲突。因此，2010年选举法修改时增加了对“等额提名，差额选举”1的明确规定，在实践中得到较普遍执行。从差额选举制近十多年的运行情况来看，由于差额选举“竞争性”制度因素的引入，对代表候选人的介绍工作以及当选代表后的履职积极性具有显著推动作用，优化了整个选举制度结构的运行机制。

2.代表候选人的介绍制度：由无序向有序组织的转变

对代表候选人的介绍，是选举制度运行的基础性工作环节，在我国选举制度建构中经历了从无到有、从无序到有序的探索发展过程。新中国成立初期受到计划经济体制下“单位制”的影响，人们往往对工作在同一单位的被选举人比较了解，认为“介绍候选人”属于多余的形式化过程而不太受重视。但随着社区制逐渐成为社会管理的新模式，陌生人成为现代化社区的主要聚居者，如何使人大制度适应社区制的新发展就成为新时代的现实要求[31]。在这种情况下，对代表候选人的介绍就成为让参加投票的选民或者代表对候选人的情况有所了解的必要程序。近年来，根据一些地方人大选举实践中涌现出的新情况新问题，选举法也进行了相应的修改和完善，为把好选举“入口关”和确保选举结果的公正合理性提供了制度规范。

关于对候选人的宣传介绍，1979年颁布的选举法规定较为原则，即各党派、团体和选民都可通过各种形式宣传介绍代表候选人。但在随后的20世纪80年代初，因受到西方选举自由化思潮的冲击，一些年轻人便利用这一方式搞竞选，有人甚至借机发表“自由化”言论[32]。故而1982年选举法进一步作出规定，代表候选人只能由党派、团体或者选民在选民小组会议上介绍。但在实践中，选举法所规定的介绍候选人的方式过于原则，不少选民不得不在不了解候选人的情况下投票[33]。故2004年修改选举法时增加规定，“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”。2010年在选举法修改过程中，根据许多地方人大的反馈又增加新的规定，不仅使“选举委员会”成为法定的义务组织机关，而且增加了选民与候选人之间的互动环节，从制度上促进了选举过程中协商民主机制的有序运行，极大促进了选民和代表之间的政治信任建构。

（五）投票表决：实现从记名投票到无记名投票的制度完善

选举系统的运行，难免受到现实政治结构深刻的制约和影响。一般而言，由于选举是一个选民基于政治偏好而作出选择的过程，为保证个人选择过程中的意愿表达能得到真实反映而免于不必要的干扰，并对选民选举过程中的个人意愿及其选举后的人身安全提供必要保护，理想的选举过程应当是通过无记名投票进行的。无记名投票，又称秘密投票，是与记名投票或以起立、举手、鼓掌等公开表示自己意愿的方法相对立的一种选举方法[34]。相比于记名投票而言，无记名投票可更好地保障选举人按照自己的意愿选举理想的代表人，但这也对选举人的文化素养水平，以及选举组织条件提出了较高的要求。

作为选举系统运行的核心环节，投票表决既是投票者个人和选举系统之间政治沟通的过程，也是推动选举系统实现制度变迁的重要动力来源，从根本上取决于选民的政治诉求及其投票意愿。近70年来，随着选民文化素养的不断提升，人大代表选举投票方式经历了一系列的制度化调整，实现了从无记名投票—举手表决—普遍实行秘密投票的制度化发展。在新中国成立之初，由于我国选民中文盲比例较高，一律要求填写选票有困难，为提高人们的参选热情和方便选民参加选举，我国1953年颁布的选举法采取了举手与无记名投票并用的方法，这虽有违秘密投票原则，却为广大不识字工农选民行使选举权提供了方便[35]。随着社会主义市场经济的发展和人民群众文化素质的提高，1979年选举法明确规定，全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。同时，在罢免代表投票制度方面也进行了完善。1995年修改选举法时，根据各地人大的意见，明确增加“罢免代表采用无记名投票的表决方式”的规定，以有利于选民和选举单位更好地依法行使罢免权。由此，无记名投票原则在我国得到较普遍执行。为保证“无记名投票”原则的贯彻落实，保证选民投票意愿的客观有效表达，尽管七届全国人大已率先在会场设立了“秘密写票处”，但绝大多数地方人大还存在一些违反无记名投票原则的做法，使投票人难以完全按照自己的意愿行使选举权利。因此，为保证选民能够更加自由充分地落实无记名投票原则，2010年修改选举法时又明确增加了“设立秘密写票处”的规定，进一步对投票选举的民主科学性提供法定场所的制度化保障。

概而言之，人民代表大会制度成立70年来，人大代表选举制度基于社会生产力的发展，在选举原则、代表名额的分配、代表候选人的提出和投票表决等方面都进行了较全面的完善，在制度原则、制度规则方面都制定和完善了一系列的具体规定，较系统搭建起选举制度结构化的总体框架。但也应看到，随着社会发展现实需要以及民众政治互动需求的变化，尚在选举组织机构、选举程序和选举机制运行等方面存在较大的完善空间，仍需根据新时代中国特色社会主义现代化建设的现实要求进行系统完善。

人民代表大会制度70年的历史演进表明，在特定制度环境中选举系统的良好运转，是需要以“历史因素”和现实“制度结构”的平衡发展为前提基础的。在新的历史时期，习近平总书记曾指出：“我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应”[36]，这既是对当前选举法治状况非常深刻的思考，也对未来的民主法治建设提出了更高的要求。在社会主义现代化建设的新时期，如何基于我国本土代表政治的演进逻辑而完善选举法治体系，如何通过选举民主制度完善而加强人民当家作主的制度体系建设，就成为国家政治系统现代化提升所面临的重要任务。人大代表选举制度历史演进给我们的启示是多方面的：

1.完善党对人大代表选举工作的领导机制。依据“党管干部”的重要原则，在我国现行的人大代表候选人提名环节中，各级党组织是人大选举组织体系的核心领导力量，在总体上影响着整个选举系统运行的制度环境。但是，我国至今还没有关于党委及其相关部门参与人大代表选举组织工作事务的规范性法律文件，还有待加强党领导人大代表选举工作的制度规范化建设。（1）在意识形态方面，适时推进党委对选举工作的积极价值引领。鉴于以往辽宁等地方人大所发生的贿选等不良选举事件，党委对候选人标准的设定和政治倾向的把控，不应以一种行政管理的模式起到保选功能1，而应基于党组织对候选干部的培养和工作资历的专门考察，积极引导候选人作为“政治代表”树立起责任担当意识。（2）在选举过程中，应规范党委在领导选举过程中的相应规则和程序。目前的选举法规定比较笼统，仅在第二条提及要“坚持中国共产党的领导”，但对党组织在领导人大代表选举工作中经协商推选人员的资格审核、考察方式及其操作流程等方面的工作，还有待推进从非正式制度向正式制度的完善。（3）在结果确认中，应加强党委对选举结果的正当性合理性审查。通过贯彻落实“党管干部”原则，不仅应使人大代表候选人的考察受到宪法和法律的约束，还应保证选举结果的公平正当性和合理性。在党内法规与程序规范建设方面，应健全党领导人大代表选举工作的法治体系，使党在人大代表选举中不仅确保整个工作沿着正确政治路线进行，而且进一步发挥出“总揽全局、协调各方”的利益平衡作用。

2.优化代表选举程序及其运行机制。程序正义，被誉为“看得见的正义”，是对实体正义的必要保障。从选举制度的历史演进而言，除非因贿选等不良事件造成“事后型”的“塌方”路径否决点，选举程序往往具有较强的路径依赖性。依据选举制度演进的历史经验，为防止选举被特定的利益主体或利益集团所操控，还需做好从“事后”惩治转向“事前”防范的系统科学规划。（1）规范代表候选人介绍形式。由于法律规定的相关规范不够具体明确，各地在人大代表换届选举中的具体操作比较随意，虽然在制作介绍海报、提供联系方式和召开选民见面会等方面有一些创新，但还缺乏有效的互动环节，在很大程度上仍停留于形式化介绍阶段。（2）明确对代表候选人的介绍重点。对代表候选人的介绍，虽然不能缺少对个人单位和工作业绩方面的介绍，但更重要的是应注重对参选代表政治主张和工作规划方面的介绍，积极引导代表候选人实现从“荣誉代表”向“责任代表”的转变。（3）优化选举程序的运行机制。为避免选举中形成“比官衔”“比财气”等个体化标签选择而造成当选后的“荣誉代表”现象，尚需加强对公共职责的履行和以责任承担为核心的选举机制建构。简而言之，对代表选举程序及其运行机制的完善，不但要丰富代表候选人的介绍形式和内容，还需将介绍重点从个人的“光辉形象塑造”转变到对当选代表的参选意愿，以及公共职责履行方面的公共价值建构，基于程序正义而适时建构起代表与选民之间的政治沟通和信任网络体系。

3.推进对地方人大代表选举制度创新的系统研究。选举作为典型的政治沟通活动，决定着现实政治结构中“自下而上”的民意表达与疏导渠道是否能畅通运行。从全过程人民民主的运行机制来看，地方人大的制度创新正是推动代表政治制度创新的主要渠道，选举制度效能也在根本上取决于基层地方人大的工作效能。但长期以来，我国在基层选举中一直存在“迷茫的选民”与“陌生的代表候选人”之间的利益联结困境。为此，还需切实加强对地方人大代表选举制度创新的系统研究。（1）加强对地方人大代表直接选举运行机制的研究。为避免选举人与陌生的候选人之间存在“信任隔膜”，在地方人大代表直接选举中，还需切实拓深代表候选人与选民之间政治沟通的有效路径。（2）推进对地方人大代表间接选举运行机制的研究。在地方人大选举制度运行中，针对直接选举层级较低、间接选举层级过多等现实难题，如何解决选举系统中人大代表与选民之间、上下级人大代表间信息传递失真以及代表受人民监督弱化等方面的问题，还需根据地方人大实践探索经验，适时推进间接选举机制运行的优化路径。（3）拓深对地方人大代表选举机制的创新研究。选举作为现代民主政治的一种制度安排，投票选举并非其唯一的民主实现形式。针对“富人治村”[37]等基层治理困境，还需积极探索切实可行的本土化基层民主选举运行机制。

4.加强对选举公正性和公信力的制度保障。选举政治运行的历史经验表明，政治代表的产生过程往往是政治利益激烈竞争的过程。若将政治代表视为民主政治运行的沟通桥梁，那么选民参与政治代表的选举活动，就是关乎政治利益和政治信任网络建构的关键过程。如何保证选举结果的客观公正性，就成为关系选举制度公信力的重要考验。然而，由于信息不对称等方面的体制机制运行问题，当前在选举中还存在“权力”“财力”甚至是“武力”凌驾于“民意”之上的状况，且“贿选风波”“地下组织部长”以及地方选举中出现的“政治掮客”[38]等各种基层治理乱象，也极大地破坏了基层选举民主的公正性和公信力。从我国近年来的政治选举实践来看，对选举的破坏行为有隐性的和显性的等不同类型。早在2004年选举法修改时，有的地方就提出，针对贿选、拉票的情况时有发生，需在行政处分和刑事处分的基础上，增加关于行政处罚的规定[39]。但是，从近20年的制度运行来看，仅仅以“事后惩戒”很难规范破坏代表选举的行为，还需通过全过程人民民主加强对选举制度运行的事前防范和全程规范，使选举系统能跟现实政治生活产生切实有效的利益联结。当然，这也对相关的选举制度保障机制完善提出了现实要求。

5.全面加强国家选举法治的体系化建设。选举制度作为国家政治体系运行的核心，关系到国家政治组织体系运行中的国家组织和人员队伍建设等各个方面，还需通过代表法和地方组织法等多项法律的协同运行综合实施，全面加强相应的制度体系化建设。为健全完善相应的选举制度，我国在1953年制定选举法，为规范人大代表在代表大会上选举地方国家机关领导人，随后又于1954年制定了地方组织法。经过近30年的实践运行和经验总结，1982年10月又制定通过了全国人大组织法，进一步健全全国人大的组织和工作制度，在实践中得到较好的贯彻落实。2015年，为全面落实党中央关于加强县乡人大工作和制度建设的要求，为进一步健全地方人大特别是县乡人大组织制度和运行机制，全国人大又对地方组织法、选举法和代表法三部法律进行了相应的制度体系化修正完善。从实践来看，这三部法律着眼于中国实际对直接选举和间接选举，以及选举的组织和工作制度等内容进行了较全面的规范，成为选举政治系统运行的重要依据和选举制度体系化建构的重要载体。但随着2020年选举法的修订，以及近年来社会发展所出现的新变化，如何适时推进相应的配套制度体系建设，又对新一轮的制度体系化完善提出了新的更高要求。

总的来看，人大代表选举制度在70年来经历了较系统的结构变迁，在较好平衡历史因素和社会现实要求的情况下，逐步形成具有中国特色的社会主义国家选举制度体系。70年来的伟大历史实践表明，选举制度之所以被认为是特定制度环境下政治系统的核心，其制度价值就在于能通过“选举”机制的运行形成纵横交织的政治信任和沟通网络，在将“历史因素”和“现实结构”建立联结的同时，通过人大代表的作用发挥，可积极有效促进国家—社会—个人之间的一体化利益衔接，进而为国家政治系统的健全完善提供持续的制度支持。但是，在新的国家社会建设时期，随着国家现代化治理体系的不断提升，尚需系统研究总结选举制度历史演进的有机规律，积极推进我国人民代表大会制度效能的现代化提升。

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1虽然，美国早在1776年就在《独立宣言》中提出“人人生而平等”，但是联邦和各州的法律对选民资格都设定了一些包括种族、性别、财产所有权和纳税额等方面的限制，直到20世纪60年代中期才确立了“一人一票”的选举制度。

1按照我国1953年选举法的规定，县人口在二十万以下者，选代表一百人至二百人，人口超过二十万者，选代表二百人至三百五十人，省人口在二千万以下者，选代表一百人至四百人；人口超过二千万者，选代表四百人至五百人。

1据当年的人口普查统计，1953年城镇人口只占近13.26%，而工人阶级和为数不多的知识精英主要居住在城市，为体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向，当时选举法作出规定：“各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每八十万人选代表一人；中央直辖市和人口在五十万以上的直辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每十万人选代表一人。”

2根据1953年选举法（第二十条）的规定，即全国为八比一，省、自治区为五比一，自治州、县为四比一，即农村每一代表所代表的人口数分别为八倍、五倍和四倍于城市每一代表所代表的人口数。

12010年修改选举法时增加规定：“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”

1有学者认为，我国选举管理机关对于党委推荐的候选人往往充当了一个保证当选的功能性定位，缺乏中立性。参见蒋劲松：《人大代表贿选案的代议法学反思》，《法学》2017年第4期。

基金项目：国家社科规划课题项目“人大代表监督作用发挥机制研究”（项目编号：19BZZ006）的阶段性成果。中国法学会2023年度课题项目“坚持以宪法为根本立法依据”（项目编号：CLS（2023）XZX12）的阶段性成果。

作者简介：周长鲜，法学博士，兰州大学政治与国际关系学院教授。