角色安排与功能优化：我国老年人探访关爱制度研究

［摘 要］

建立特殊困难老年人探访关爱制度是推动实现全体老年人享有基本养老服务及健全新时代我国老年人关爱服务体系的重要内容和关键支撑。在国家基本养老服务的宏观范畴和居家养老服务制度网络的交互中精准把握探访关爱制度的要素构成、功能价值及运行逻辑。现时态中尽管从政策层面和制度层面对探访关爱服务进行了整体安排，实际运行中依然存在类型划定、资源整合、方法应用及功能联通等方面的缺失和障碍。从标准体系构建、运行机制协同及服务质量保障等制度层面加以建构，并从规范流程、内优外联和赋能业务等实践层面予以优化，确保其制度红利的充分释放。

［关键词］

基本养老服务；探访关爱服务；角色安排；功能优化

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2024）06-0055-11

推动实现全体老年人享有基本养老服务，是党中央为实施积极应对人口老龄化战略在二十大报告中确定的宏观目标，是新时代党中央对我国老有所养制度的顶层设计，也是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的内在要求。这项制度安排与实施对于深入贯彻落实习近平关于“加强养老公共服务，内容上要多样、财力上要倾斜、全社会一起努力，把老年人安顿好、照顾好，让老年人安享晚年”［1］重要指示精神具有基础保障价值。基本公共服务的受益对象是全体老年人，但在推进中仍需梯次优先保障经济困难的失能、高龄、空巢留守、孤寡和无人照顾的老年人。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、 推进中国式现代化的决定》在优化基本养老服务供给的整体改革要求下，强调改善对孤寡、残障和失能等特殊困难老年人的服务，并着力强化建立健全相关服务标准和综合监管体系等［2］（P186）。建立特殊困难老年人的探访关爱制度，是织密织牢社会救助网络、建立健全老年人基本服务和关爱体系的关键支撑，也是补齐特殊困难老年人群体基本养老服务供给短板的重要举措。

一、角色定位——探访关爱制度的形成与价值

（一）探访关爱制度缘起

基本养老服务是由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的普惠性、基础性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容［3］。基本养老服务制度重在保障全体老年人的基本生存发展权，即刚性确保每位老年人在出现单纯依靠个人和家庭难以应对和解决的风险和困难时，能够获得平等和兜底的国家服务机会。截至2023年末，全国有60岁及以上人口29697万人，占全国总人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国总人口的15.4%［4］。老龄人口的数量和占比的不断增加及老龄化程度的持续加深，遂向基本养老服务制度的健全优化提出了更为迫切的需求。当然，在制度和政策的实施落地中，首先要充分回应全体老年人最基本、最刚性、最共性的服务诉求，聚焦解决养老服务领域老百姓反映强烈的操心事、烦心事、揪心事，筑牢其生活安全底线。在此基础上，还要分类评估和重点关注具有特殊困难和较高风险的老年人群体，优先、针对性地给予其服务和保障。

面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人（以下简称“特殊困难老年人”）开展探访关爱服务是基本养老服务的重要内容，也是支持家庭养老、解决居家养老困难，强化养老服务“兜底线、保基本”功能的关键所在。一方面，大量老年人由于种种原因长期无法与子女及其他家人共同居住，客观上面临着居家养老生活、照护和精神关爱的多重困难，遂导致严重的安全隐患。根据调查，我国空巢老年人占比已超过一半，部分大城市和农村地区，空巢老年人比例甚至超过70%［5］。另一方面，基于传统文化观念和现实资源禀赋的双重影响，居家就地养老依然是绝大多数老年人的意愿偏好和方式选择。我国90%的老年人对选择居家养老方式秉持高意愿（“9073”中国式养老格局，即约90%居家养老、7%依托社区支持养老、3%机构养老），这样兜住老人生活、安全和健康的底线压力必然增大［6］。如此“双重窘境”，仅靠单个家庭或特定家庭成员无疑难以应对甚至根本无能为力，迫切需要国家和政府的介入帮扶，即在国家基本养老服务制度和政策的整体设计下，有效发挥地方党政部门的组织统筹能力，充分调动、整合各方面社会力量和行动资源，通过开展日常和定期的探访查访，及时了解特殊困难老年人身心健康、经济供养、生活照料及精神慰藉中的急难愁盼，并精准作出研判和绘制“个体画像”，进而寻找后续帮扶救助之“处方”，优化供给服务内容，在实现老有所养、弱有所扶上提供针对性支持。

（二）探访关爱制度价值厘定

置身于基本养老服务制度体系的宏观视域，以及从提供享有到内容扩展，公平性、可及性不断深化的动态情境，探访关爱服务作为我国养老服务的重要制度设计已在多个政策文件的共同规范中持续明确和完善。其中，重点包括2021年底出台《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，在“织牢社会保障和兜底性养老服务网”部分，专门针对农村留守老年人数量庞大和养老服务短板明显的现状，明确强调建立特殊困难老年人定期巡访制度，为老年人提供必要援助服务，帮助其解决基本生活安全问题，当然，该规定也应扩大惠及城市中的空巢老年人群体。2022年，民政部、中央政法委等10部门联合印发《关于开展特殊困难老年人探访关爱服务的指导意见》（以下简称《意见》）更是对探访关爱服务的定位、功能、实现等作出了系统规定。

根据《意见》之界定，探访关爱服务是政府主导，社会共同参与，通过定期上门入户、电话视频、远程监测等方式，了解掌握特殊困难老年人居家生活情况，支持赡养人、抚养人履行赡养、抚养义务，并根据实际需要提供政策宣传讲解、需求转介和必要救援等服务的活动。作为一项新的制度安排，探访关爱服务重在防风险、送温暖、强服务、促和谐，旨在精准识别和动态监测特殊困难老年人居家养老服务诉求和安全风险，为养老基本服务的全覆盖和养老需求全回应提供方案，确保老年人生活得安心、静心和舒心。通过探访关爱服务能够有效识别特殊困难老年人的服务需求，做好需求对接和资源供应；能够帮助特殊困难老年人在居家养老中发现、排除安全隐患，加强突发情况救援；能够就养老服务的政策等做好宣传，支持家庭成员主动履行赡养和扶养义务；能够组织动员社会力量广泛参与老年人关心关爱活动，营造老年友好的社会氛围。探访关爱服务价值重在链接、承载和赋能，即从特殊困难群众的需求获取和分类出发，为其提供政策信息、资金补助、扶助救济等多维服务，调动辖区多元化主体积极作用，放大服务保障的组合效应，针对困难老年人群体打造“一户一策”的帮扶方案。以此为平台链接，前移社会救助保障“关口”，推动后续养老资源的供给和配置，实现养老服务和救助资源顺畅转换和精准匹配，从而牵引形成立体化、动态化、全周期的基本养老服务保障新格局，提供支持资源赋能家庭养老，推动基本养老制度体系高效贯通联动与科学运维。

二、功能表现——探访关爱制度的应然设计与实然运行

（一）探访关爱制度安排

按照结构—功能主义的理论框架，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，构成社会的各个部分以有序的方式相互联系，并对社会整体发挥着相应的功能［7］。把握探访关爱制度的功能内容和实施逻辑，就必须将其放在国家基本养老服务的宏观结构、中观布局及微观运作中加以厘定。

1.宏观层面：探访关爱制度的嵌入结构。探访关爱制度属基本养老服务中“关爱服务”之范畴。作为织牢社会保障和兜底性养老服务网络的关键节点，与基本养老服务制度体系中的基本清单制度、响应服务制度、供给保障机制的转接联动。探访关爱制度重点在于支持和增强居家养老服务能力，即通过制度化调查巡访了解掌握特殊困难老年人的经济供养、健康状况、生活照料、赡养抚养、精神慰藉和安全隐患等状况，评估其最刚性、最突出、最迫切的养老诉求，并以此进行类型化、标识化分析，从而针对性地开展后续政策支持、需求转介和扶助救援等工作，为基本养老服务精准落地提供识别响应条件和前端安排。上述制度安排能够有效回应当前居家养老规模小型化、功能虚弱化、关系离散化、风险放大化及社区养老服务资源短缺、供需结构错位、精细化水平不足等客观困境［8］。

2.中观层面：探访关爱制度的要素范畴。一是探访关爱制度的实体内容。探访关爱服务重在优先保障特殊困难老年人群体，坚持问题导向、精准施策、守住底线之原则。在老年人个人自愿的前提下，通过组织化、长效化的探视、巡访，全面掌握其居家养老困难和安全风险，以此作出分类服务和后续回应。根据各地实践和《意见》之规定，其探访内容主要包括特殊困难老年人健康状况，包括表达能力、行动能力、反应能力、疾病情况、精神状况等。经济状况即了解老年人是否存在衣食住行的现实困难及是否享受相关社会保障政策；赡养状况即了解与老年人分开居住的家庭成员履行赡养义务和探望照料等；安全状况包括房屋、水电气暖设备是否存在安全隐患；需求状况即在生活照料、康复护理、精神慰藉、居家适老改造等方面诉求等，探访内容丰富、层次多元，既有物质层面也有精神层面，既有家庭层面也有个人层面，既有软件层面也有硬件层面，既有应然政策法律层面也有实然运行享受层面，从而勾画了特殊困难老年人诉求和关爱的“现实图景”。二是探访关爱制度的运行程式。确定探访关爱的服务对象是制度启动的先决条件。各地结合探访关爱的标准依据和客观实际，实施摸底排查和精准识别工作。民政部门指导乡镇精准到村、到户、到人，全面掌握本地域特殊困难老年人（家庭）的数量、特点、基本信息及接受探访关爱的意愿，并依据老年人的现实困难风险和需求结构进行类型化、专门化设置，在此基础上确定后续服务方式、资源转介对接及服务评估监督。三是探访关爱的工作机制。依据党委领导、政府主导、部门分工、社会参与的指导思想，构建区域统筹、条块协调、共建共享的特殊困难老年人探访关爱工作新格局。以探访关爱制度为牵引加大社会引导和宣传工作力度，营造全社会关爱、帮助特殊困难老年人的良好氛围；同时，督促老年人及其子女、亲属应知尽知相关政策内容，尤其确保让独居、空巢、失能等老年人及时获取救助资源、尽享制度红利。

3.微观层面：探访关爱制度的落地要求。探访关爱制度平台运作在基层，实现在基层，即在民政部门统筹下，以县级行政区为单位，在街道（乡镇）开展，落实到社区（村）居委员会，既发挥基层政府和群众性自治组织的统合作用，又广泛动员各力量参与。在探访关爱服务实施方式上和应急处置上明确探访关爱服务主要是人对人的服务，即以定期上门入户和电话视频等方式，并推动长效服务机制构建。同时，积极拓展“互联网+养老”在探访服务中的场景应用。此外，在制度上对探访关爱服务应急处置中的情境类型、处置标准程序等加以规范，包括拨打紧急求助电话、联系家庭成员，及时消除风险排除侵害，对接救治和紧急服务资源等，实现立体化推进、全链条贯通。最后，就探访关爱服务的推行时间表、任务书等进行了政策安排，特别要求2025年底，特殊困难老年人月探访率达到100%，失能老年人得到有效帮扶，关爱服务机制持续健全。

（二）探访关爱制度运行缺陷

《意见》的颁布既是多年来各地关于探访关爱制度实践探索的科学集成，也是对探访关爱服务的总体框架和制度实现的全面提级规范，为探访关爱制度良性、高标运行提供了科学指引和有力保障。从前期制度实施实现的情况而言，各地均高度遵循探访关爱制度的价值定位，通过探访关爱服务推行针对性的预防、减少、化解特殊困难老年人居家养老的风险，前移并加固了社会救助兜底的保障“关口”，差异化识别不同老年人养老核心诉求的性质和类型，反向评估了本地区养老服务资源配置和家庭养老服务短板弱项，并初步采取了对应举措予以回应和帮扶。但作为崭新的制度和机制设计，其在目标实现和制度绩效的发挥上依然存在相关问题。

1.风险标准未能精细划定。对不同老年人群体的风险隐患摸排和科学分类是探访关爱制度秉持问题导向，实现精准施策、落实后续资源对接的前提所在。从实际情况看，各地普遍缺少全面的摸底排查和基础数据支持。如此必然对老年人实际情况、老年人或其家庭意愿等难以做到精细把握，特别是围绕居家养老困难、安全风险等缺乏系统化的指标监测和评估依据，难以针对不同老年人绘出精准“画像”，导致后续制度实施缺少标准参照和内容侧重，服务对象和服务内容的适配性亦难以保障。实践中比较典型的情况包括：同为特殊困难老年人如何科学划定风险等级，如高风险对象、重点对象和一般对象依何区分，如何描述其困境差异等；如何针对不同对象的风险类型和关键需求进行细化匹配，即在探访和接续服务中，明确不同老年人的帮扶内容或救助重点，获取“精准滴灌”的领域。而这直接关乎是重点关注行动健康，还是重点保障衣食住行方面？是重点跟进社保待遇和赡养，还是重点检查家庭设施安全隐患和适老化改造情况？抑或上述所有均应统筹兼顾等。探访关爱制度在实施中切不可大而化之、千篇一律，要有明确的分类分级标准和评估体系予以前置支撑，唯有此方让特殊困难老人享受到制度的“专属红利”。

2.服务资源欠缺有效整合。从各地前期制度实施和实践探索情况看，目前已初步形成了以社区为资源汇集、供给平台，以基层党组织为统领，以包括社区工作者、社会救助干部、协助人员、党员及志愿者结对、楼组长、亲属邻里、物业为主体合作为特殊困难老年人提供探访关爱服务的治理格局。其机制运行对于获取相关特殊困难老年人实际信息，协调解决生活困难和防范化解安全隐患等发挥了积极的作用。但整体而言，多元主体分工协同机制尚未成熟，特别是各主体角色定位模糊、职责边界不明，实践中导致常规性探访和特殊性探访、普遍性探访和专业性探访、实体性安排和程序性协助等难以平衡或差别化推进。在缺少统一制度标准和评价体系的规制下，各主体运行往往各自为政，多以单向度、各自化、简单完成任务作为基本目标和工作模式，难以根据被探访人和家庭情况变化及时反馈整合信息并调整服务方式，打出关爱服务的“组合拳”。同时，职责重复交叉和缺位空白共生的现实，也造成探访关爱中资源配置失衡、对接错位及调剂失灵等诸多困难。以各地社区（村）居委会探访关爱制度实际运行的情况为例，由于工作负担沉重和事务性工作繁多，社区干部真正能够分配给探访关爱的时间和精力并不多，更多在于组织、号召社区内其他主体的共同参与。他们通常采用动员社区党员及志愿者结对帮扶、邻里互帮互助等方式实施，但由于主要是情感感召、柔性引导，实践中自然缺乏刚性约束、权责配置和规范评价，最终往往以“看见听见”作为关爱服务完成的主要“标尺”而收尾，距“守望相助”的价值目标仍有较大差距。而邻里互助结对子等方式，

也因各社区（村）居委会服务内容和标准不一和缺失，往往造成探访项目单一、关爱内容有限、实施效果难以把控。加之结对志愿服务关系又相对固定，各社区间信息在没有常态打通的情况下很难根据实际需求调剂，除老年人采用其他方式，如入住养老院机构养老；或获得子女、保姆的日常照料，享受长期照护险；或因病去世外，关系一般不会取消，导致有限资源难以根据现实变化而动态调度和优化配置。此外，由于结对志愿服务的待遇普遍偏低，也导致服务内容层次和质量难以保障［9］。

3.探访方式缺乏精准适应。探访关爱的实施方式主要包括“人访”和“技访”两大类别和范畴。政策文件要求强化探访关爱科技赋能，即拓展“互联网+养老”在探访关爱中的情景应用。在近年来各地的探访关爱实践中，都因地制宜地将信息科学技术、人工智能化、数字技术等应用到诸如安全监护（风险预警）、智能远程监控、智能救援、适老化功能改造等多个领域，精准、长效地获取了老年人居家养老各种情境诉求信息，与人访形成优势互补。但也发现了一些问题：“技访”和“人访”的价值评估和优势协同；技访的普适性和老年人诉求的适配度；常态化监控和老年人隐私保护的冲突；老年人对智慧养老产品存在的使用鸿沟，掌握度和接受度不高；相关家庭成员配合度不高、认识上存在误区；老年人触网机制不够简捷、优化，职能产品使用功能不够友好；一些高频使用产品和服务简单取消线下事项服务，而仅仅依靠线上，造成老年人获取困难；一些信息尚未实现互联，导致监测不全面、不准确等情况发生等，使探访关爱制度功效在实现中受到影响。

4.制度实施缺少全线延展。探访关爱服务的制度设计旨在支持、辅助居家养老，预防、减少老年人居家安全风险，并通过制度体系的实施最终强化和落实各方主体责任。从运作实效分析，制度供给和资源帮扶作用在持续强化，但督促推动的作用并未充分体现。通过探访关爱，在准确“测绘”和类型化整合的基础上，须将相关信息和诉求向主管部门和家庭成员进行输送和反馈，从而确保各责任主体精准发力、落实责任、综合施策，

如老年人家中公用设施是否保障充分或运行安全，相关生活照料、医养康复、居家适老化改造尚存哪些供给缺失；老年人在依据政策享受相关待遇是否适格和保障效果如何等，特别是在探访中出现了紧急特殊情况如何应急处置并对接后续资源；转介服务质量跟踪回访、动态评估等。

同时，还应特别包括制度延伸功能，即对家庭成员责任的强化和监督建议等，如在探访关爱中发现老年人子女照顾陪伴缺失，则督促和劝导其经常上门看望，加强情感交流和精神慰藉；如拒不履行赡养责任而导致老年人出现意外和严重事故的，要加强批评教育、涉嫌违法犯罪的要协助公安司法机关予以处理；针对家庭情况和老年人身体状况变化在探访后和子女加强沟通协商，推荐其选择更为适合的养老方式等。探访关爱服务不能仅限于“前端”巡访了解，更在通过其信息汇集，黏合“后端”问题处理和责任落实。此外，制度价值和功效全面达成，探访人员的责任意识和工作能力至关重要。

现实中探访主体的综合素质和工作本领仍有较大的提升空间，如何做到以一持万、恪尽职责、本领高强，用心用情用智与服务对象建立良好的情感互通和信任关系，准确获取第一手信息，熟练把握服务要求和处理策略，科学整合并反馈建议方案，也是制度体系运行中必须优化的重中之重。

三、优化策略——探访关爱制度基础设施与主体框架的打造

（一）构建“标准体系”

探访关爱制度启动和运行的“基础设施”和“底层要求”是实现对特殊困难老年人的底数清晰和类型评定。目前，“特殊困难老年人”之范畴在法律和政策上尚未完全统一，根据《意见》重点指独居等六类老年人群，而这些人群又存在差异化的安全和救助诉求，且不同群体尚存在交叉组合等不同状况，因此唯有严密划定其评估标准、类型模式，方能在探访中实现“有所侧重”并在后续的治理中达致“有的放矢”。

1.制度化明确探访关爱的对象特点和风险等序。依据科学标准，将60岁以上的特殊困难人群根据居家安全风险程度框定为不同的类型层次，包括高风险人群、重点人群、一般人群；或参照应急处置标准对应界定为A类、B类、C类或不同颜色类型［10］［11］。在此基础上，各地可根据实际情况和老年人群分布细化对象属性，如高风险人群（A类）为多重困难叠加集成的老年人群体，即包括高龄空巢独居老年人，

低保家庭中失能、半失能（失智）空巢独居老年人；计划生育特殊家庭中独居、失能、半失能老年人，遭遇重大变故身患重病低保老年人，高龄分散供养特困老年人等；重点风险人群（B类）则主要包括重病重残人员，独居空巢老年人，家庭共同居住两位老年人中有一方为失能（失智）、残疾、重病的或家庭长期照料失能（失智）或患重病的子女的，半失能独居老年人及其他分散供养的特困老年人等；一般人群（C类）则是上述两类之外的特殊困难老年人，并随着养老情境、人群特点和风险结构的动态组合演变，扩大、调整相应的覆盖范围。

2.全面摸查区域内对象底数，科学分档归类。加强统一动员和部署，在民政部门统筹下，由乡镇（街道）实施摸底排查，社区（村）居委会协助实施。通过网格化摸排全面掌握属地特殊困难老年人的基础信息和探访关爱接受意愿，准确获取老年人数量规模、经济来源、家庭结构、健康状况、照料情况、现实困难及家庭成员等信息。在此基础上，由省级民政部门构建统一的服务对象探访关爱平台，推进形成大数据比对机制和动态管理数据库建设。

3.动态化实施核对、匹配工作。在前期工作基础上，探访人员积极落实主动发现和报告机制，重点对照政策标准要求从经济状况、健康状况、生活（居住）状况、安全状况、赡养状况、政策保障、医疗状况等维度，对关爱对象常态化进行风险困难评估、巡查。通过交叉比对、关联分析和综合评估，重点发现、筛查、核准高风险老年人群，以需求为导向，一户一档建立台账，确保精准识别到户、精准建档到人，推动后续“政策找人”“补贴找人”“服务找人”，个性化制定关爱服务内容，针对性解决老年人居家养老困难，帮助化解居家安全风险。

（二）完善“协同机制”

探访关爱制度作为老龄社会治理的重要创新，是一个广泛吸纳各类主体参与并持续激发主体活力的运行过程。只有汇聚政府、企业、社会组织、公众等各方面的力量，形成各类参与主体相辅相成的治理体系，才能有效打通治理过程中的难点、痛点、堵点［12］。系统解决当前探访关爱存在的目标体系缺失、机制运行缺位及治理功效不足等困境。

1.加强党建引领。各级党组织要全面领导辖区内的探访关爱工作，充分发挥自身把方向、管大局、定政策、促改革的统领功能。积极引导各治理主体深度领会探访关爱制度在我国基本养老服务体系建设中的特殊价值，通过结构嵌入、资源嵌入、关系嵌入及价值嵌入，推动形成区域统筹、条块协同、共建共享关爱特殊困难老年人的新格局，实现横纵公共资源的高效链接［13］。将辖区老年人关爱服务嵌入党建服务平台建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，凝聚各方面力量、统筹协调、组织动员。通过开展“党建+”等多重活动，大力营造孝老敬亲、崇礼尚德、助老为老、亲帮亲邻的社会舆论环境。鼓励党支部与特殊困难老年人开展“一对一”联动匹配，发挥党员先锋模范作用，推动党员结对帮扶，让每位党员成为探访关爱老年人的一面“旗帜”，形成浓郁向上向善的良好社会关爱氛围。

2.强化政府责任。

充分发挥政府主导作用，履行宏观规划、健全制度、引导预期、资源整合的核心职责。在为探访关爱制度运行提供各种基本服务和公共资源的同时，统筹必要性和可能性，统领和激活各类市场主体和社会主体的进入参与，并为其服务治理功能的有效发挥营造氛围、搭建平台、创新机制、授权赋能。推动形成政府引导保基本、市场供给优质效、社会参与补弱项的老年人探访关爱新格局。政府做好分层布局和分类指导，促进各种政策资源系统集成、协调调度。夯实老年人能力综合评估“基础依据”，打造探访关爱中各项“政策找人”“服务找人”的“基础设施”，简化、优化关爱服务申请享受的

“基本流程”，坚持传统服务和智能化服务方式并行，实现政策直达快享，供需服务精准衔接。

建立养老服务部门议事协调长效化机制，加强顶层设计，推进跨领域、跨部门、跨层级的涉老数据共享，形成部门协同共建机制，针对特殊困难老年人组织跨部门社会帮扶联席会议，形成统筹协同、综合治理的新模式［14］。持续加强探访关爱制度网络建设，加强政策供给和制度设计，建立、优化生活救助与专项救助之间、社会救助和社会服务之间的转换通道，对接联通政府各社会救助部门、优化配置各类社会救助资源，形成辖区内“一户一策、一策管用”的救助和赋能方案，最大限度释放探访关爱的制度绩效。

3.凝聚社会合力。以社区为依托，加强多元主体融合和资源嵌入。一方面，纵向要为社区提供体制支持，提升“区—街道（乡镇）—社区（村）居委会”三级联动效能，切实下沉人力和行动资源，为社区组织蓄势赋能。

另一方面，横向以社区为平台，形成“五社联动”为关键支撑机制的多元主体横向协同的治理新模式。“联动”以责任为纽带整合各方力量，实现了从“嵌入式”到“内生式”社区治理和服务的理念和模式转变［15］。社区是探访关爱制度的运维空间、情感之所与资源对接的平台。社区社会组织依托社区居民需要产生，长期扎根社区具有很强的在地内生性，可与专业组织形成协同互补的格局，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用，是老年人服务供需的连接方和匹配效果的评估者［16］；而社会工作者是专业服务提供者，其在养老助餐、生活照料、适老改造、公益活动、康复训练等领域具有独特优势。社区志愿者作为承担社会责任、参与社区服务，奉献时间和资源的个人，其深度参与探访关爱过程对于营造孝老敬老的社会环境，促进老年人身心健康，回应慰藉情感需要，提升生活品质十分关键。社区公益慈善资源相较于前“四社”虽属于非主体性要素，但其作为社区公益和慈善资源的组合，可为高质量开展探访关爱服务提供多重资源和差异性解决方案。最终共同构建起党建引领、政府统筹，社区为组织平台，社会工作者为支撑、社区社会组织为载体、社区志愿者为辅助、社区公益慈善资源为补充的新型探访关爱行动框架［17］。

（三）保障“服务质量”

科技创新助力制度实施，技术应用提升关爱质量。发挥数据优势，依托大数据、云计算建立服务对象数据库，建立养老服务大数据平台，开展统一的老年人能力与需求综合评估［18］（P167）。按照“一人一档”建立探访服务大数据台账，加强信息动态更新和科学比对，能够促进老年人基本信息、探访关爱信息、服务绩效信息等在社区范围内实现“归集对接”。实时精准掌控老年人的困难范围和风险种类，对于高效“黏合”供需关系、提高资源配置效率意义重大。通过信息技术和智能化手段，积极探索和拓展“互联网+养老”在探访关爱中的应用，包括开发省级救助大数据系统特殊困难老年人的探访模块，加快开发市级家庭救助顾问应用模块，以及在社区（村）居委会小程序中加入探访关爱服务功能应用。

鼓励以区（县）牵头，打造党政部门、社会组织、老年人、子女等“四端合一”的探访关爱应用场景，在充分尊重和保障老年人隐私前提下及时共享、科学分析老年人生活、健康、安全等数据信息，因人因时因势，为后续资源对接和业务联动提供高效的行动方案。

技术创新和科技应用（技访）固然能够回应和满足探访关爱全天候、动态化等诸多需求，但要明确探访关爱服务的终极质量仍取决于“人”的因素，特别是探访者的品格和能力。从制度和机制上进行规范和保障，组建以社区（村）居委会为主责单位，以其工作人员、网格员为主体的探访关爱队伍，针对每位特殊困难老年人的具体情形和诉求明确探访关爱联系人，并从制度上对其权利、责任关系和服务的内容等加以厘定，确保探访关爱的目标要求清晰规范，并以此作为考核评价、激励约束的依据。在此基础上，组织动员和广泛吸纳社会多元化服务力量，激发基层老年人协会、业主委员会、“银发顾问”、家庭医生、养老服务工作人员、社会工作者、志愿者、社区民警、老党员、低龄健康老年人、亲属邻里等共同参与、协同配合、尽力尽责的动力热情，全程强化探访主体和参与各方的责任意识、品德修为和胜任力建设。高点定位、拓展格局，加大教育引导力度，让入户探访者和参与者从思想上充分认识探访关爱制度的实践价值。深刻领会探访关爱制度的构建和实施是“以人民为中心”发展理念在养老服务领域的生动体现，是深度聚焦解决养老服务急难愁盼问题的关键之举，也是兜牢国家基本养老服务体系底线的重要环节。入户拜访慰问的过程，对于服务对象（特殊困难老年人）本身而言就是政策红利，是一种特有的获得感、满足感和安全感。在此制度认同和价值认同下方能更好地充分尊重老年人的意愿和诉求，持续提升其带着感情和责任做好工作的主动性和自觉性。通过学习不断增强自身专业能力和实践本领，从根本上消除走马观花、蜻蜓点水、打卡留痕的形式主义之做法。同时，更好地在探访关爱实践中体会助人自助、自助助人、助人为乐的幸福感和认同感，更好地营造全社会关怀、关爱老年人的良好氛围和共同受益的价值目标。

四、路径探索——探访关爱制度运行设计与方法应用的集成

按照《意见》的推进目标和时间安排，各地均本着任务顺推和时间倒推相结合的要求，一方面，严格遵循整体安排和制度框架，加强体制机制建构和完善，确保机制无缺失、不漏项；另一方面，加强对前期的运行实践的总结，因地制宜进行拓展和细化，力争更加规范、精准、贴心地提供关爱服务。

（一）规范流程处置

探访关爱机制的运行是“标准—排查—实施”环环相扣的过程。在这种链式机制运行中应针对不同对象群体，分类分层落实探访关爱服务频率，实现普遍探访和重点探访、即时通信巡访与实地入户巡访的科学结合［19］。对于高风险人群（A类），在充分征求对象的同意后，应规定上门探访底线次数，如常态化至少上门探访2次，电话和视频问候2次；发生重大变故和事件后24小时走访到位；建立精准优先服务机制，把探访关爱服务及时有效供给最需要帮助的特殊困难老年人。对于重点群体（B类）则规定每周至少上门探访1次，电话或视频问候1次；而一般特困老年人（C类）应当每周至少上门或视频探访1次，上门探访和视频问候时间应当相对固定，不得随意挤占和调整，并且两种形式要科学交替进行。如遇到自然灾害、传统节日及疫情灾病等高发时期，应加大应急处突力度，创新方式、增加探访频次，有效化解各类风险并做好特殊困难老年人身心调适。每次探访后应深入了解对象人群的生活状况、健康状况和服务需求，全面及时记录并上传各项信息数据，动态更新探访人群的底册和“一户一档”的关爱台账。

针对探访关爱获取现实情况和困难信息，探访主体应当首先按照政策标准和内容进行分类处置。具体包括：力所能及地帮助解决衣食住行医等各类困难；提供相关救助政策宣传解答；做好心理疏导、情感慰藉；协调家庭关系、化解家庭养老问题矛盾等；居家安全隐患的提醒和相关资源转介对接，特别是对生活照料、康复护理、居家适老化改造现实困难和问题等协助做好资源调度和协调。在探访中出现的紧急特殊情况，更要做好应急处置，即立即拨打紧急求助电话及时向相关部门报告，联系老年人家庭成员和紧急联系人，同时，要对风险隐患排查和紧急情况缓解等进行跟进报告和跟踪反馈。在此基础上，积极分析应用探访关爱的信息数据资料，在科学整合中生成“一户一策”的帮扶建议和关爱举措，持续放大探访关爱服务的价值功效，为居家养老提供关键性、务实化的指引和支持。通过探访服务，动态“绘制”不同家庭和老年人“需求相册”，优化统筹相关评估指标和帮扶模式，前瞻性提供各种需求类型的定制化应对方案。这些需求类型包括针对基本生活条件存在困难、失能失智重残高龄老年人的兜底救助型；针对现实中生活照料和医疗康复护理存在较大诉求及存在较大安全风险亟须解决的急难救助型；针对家庭关系紧张、家庭成员赡养义务不履行的协调救助型；针对老年人儿女长期分离，长期独居空巢，渴望情感交流和感情慰藉的关爱救助型；针对相关低龄、计划生育等特殊家庭参与社会交往、积极融入社会的发展救助型等［20］。当然，不同老年人还会同时出现多种类型复合情况，需进一步细化分析，形成多重组合的回应模式，真正做到“对症下药、药到病除”，高质、高标地服务家庭基本养老保障体系构建。

（二）强化内优外联

各地在实施探访关爱服务中应结合其资源禀赋和实战经验，本着顶天立地、全面覆盖、注重实效的理念，在上级党委政府与社区党组织引领下加强各主体间结构性组合和创造性协同，在筑牢制度根基的同时，因地制宜整合拓展资源，创新探访关爱服务机制。

1.扩展“本土力量”。组建“社区探访专员（网格员）+社区志愿者”的双防模式，严格落实探访内容要求和频率次数，动态调整特殊困难老年人信息数据和需求台账，防止漏访和信息滞后。通过探访和问题处置，反向强化家庭主体责任。对于疏于探望照顾老年人的子女要加强教育引导，督促其经常性看护和精神陪伴，对拒不履行赡养和照料义务的家庭成员要批评教育、依法帮助老年人维权。对于确无子女亲属、联系人的要为老年人特别明确联系人，针对老年人身体和健康状况和家庭实际，为老年人提供养老服务建议，提升老年人生活质量和安全保障水平。

通过探访关爱制度运行有效激活家庭成员的主责意识和内生动力，从而在外部力量的援助加持下，妥善化解特殊困难老年人居家养老的各类风险。同时，扩大社区内志愿者队伍，特别是挖掘小区内退休党员、老年人协会积极分子等作为中坚力量，以此带动社区内其他人群为老年人提供关怀帮助，以点拓面、打造以邻互助、救急救助、参与支持等活动，让社区本土资源真正活起来。

2.依托专业力量。组建“社会工作者+网格员”队伍，充分放大“社会工作+志愿组织”的组合效益和联动机制，通过“共同在场”和“互构赋能”，形成社工组织动员、支持志愿组织，志愿组织协助、配合社工组织的互助建构式联动治理［21］。在此基础上各地政府可通过政府购买、设立公益性岗位及给予奖励补助等方式，探索建立“1名网格员+1名社会工作者+1名救助义工（志愿者）”结对“1户困难家庭”的组团式探访机制，启动并推广开展“家庭救助顾问”工作，探访人员发现老年人需求和困难后，应及时向社会工作者反馈，后者将通过入户评估对老年人进行个案信息收集和研判，并在救助团队支持下进行综合分析，探讨“急难问题”的弥补对策和解决方案。志愿者和义工则基于其贴近洞察老年人需求的组织优势和互助公益的志愿效能，为上述专业解决方案提供落地资源及精准化和补缺性服务，最终实现专业增质、志愿增能、整合提质，为探访关爱制度实施汲取更多专门社会资源和专业行动力量。

3.联动外部力量。通过探访精准了解老年人个性化诉求，采用不同的回应和救济方式，全面打通和链接外部多重资源。发挥家庭医生签约服务优势，强化健康监测、上门巡诊和老年人慢性病管理；加强与社区嵌入式养老服务机构的资源联动，依托乡镇（街道）社会工作服务站等机构，与外部医养康养机构、专业服务部门、第三方评估机构、建筑安装企业等形成合作关系，及时、高效为特殊困难老年人提供定制化服务并对探访关爱运行绩效进行满意度调查等；鼓励发展基层老年人协会等社会组织，调动社区周边力量提供关爱服务；支持老年人互助组织，引导低龄老年人和高龄老年人开展“老伙伴”互助，形成安全守望、亲帮亲邻的组织机制［22］；引导在校学生积极参与探访关爱活动，创新计分计学机制；鼓励邮政投递人员、物流快递送餐人员参与其中，因地制宜设置助老护老公益性岗位，开展慈善和公益活动，鼓励区域内物业单位、企业、行政组织、事业单位等与特殊老年人建立挂钩联系制度，并在政策上给予奖励保障。最终，在齐抓共管、共建共治共享中打造“社区吹哨、部门报到”的治理格局和实现机制，增强条块合力和资源接引，破解探访关爱制度 “最后一公里”的落实难题［23］。

（三）赋能技术业务

1.加强技术支持。将智能语音、北斗定位等技术，全天候、立体式地支持和应用于探访关爱制度构建和实施中。为特殊困难老年人在家中配置智能预警联动装置，包括智能呼叫系统、智能电水表、燃气报警器、烟雾报警器、健康监测产品、养老监护装置等实现实时监控，一旦监测异常，及时预警并同步向紧急联系人发送提示信息。迭代升级相关信息系统，加快大额医疗费用、电费、税费等信息联网，通过智能分析，加强对因病因残因灾困难和意外情况进行自动监控，提供风险预警。

在探访关爱获取精准信息后，要基于不同的需求偏好和自助能力，为特殊困难老年人定制和引荐智慧养老产品和服务，如可穿戴设备、助老机器人、智能轮椅、移位机、康复护理床等生活照护产品，以及健康管理类、养老监护类、心理慰藉类智能产品，推广智能护理、家庭服务机器人、防走失终端等智能设备应用。当然，还要针对特殊困难老年人的特点，降低智能化应用门槛，简化操作流程和要素设计，为老年人不分年龄地融入智慧社会提供支持和配套服务。消除老年人与科技发展失衡、脱钩等困境，改造老年人触网机制，特别照顾老年人熟悉的传统服务方式和线下消费习惯，区别化保留“非数字化”服务选项和线下高频事项服务，延伸打造智能和人工融合、线上和线下互补的新型探访服务体系，精准回应老年人的多样化诉求［24］。

2.持续提升业务能力。探访者在工作前要精心准备，开展类型化分析，做到心中有数。有效建立与受访对象的信任关系，换位理解特殊困难老年人抗拒探访的心理特点。具体包括：不愿意“外人”介入自己生活，误认为如此会影响面子和侵犯隐私；对制度设计理解力较低，在信任度较低的情况下，对探访者入门心存警戒和误会，在交流时故意保留真实情况或传递虚假信息；存在既想有人能够上门解决养老难题和身心帮助，又不想让人过度打扰和打破生活平衡的矛盾心理，最终索性阻止探访等［25］。针对上述情况，探访工作者应当未雨绸缪，对每位探访对象做详尽的“功课”，多方面了解基本情况和各类信息，提前做好相关知识、专业技能和应急准备。入户后始终站位关心老年人、关注老年人、帮助老年人的立场上，简明清晰地宣介探访关爱服务的价值和优势，确保受访者及其家属在政策上、心理上、情感上的理解和认同，建立起彼此充分信任的良好人际关系。在此基础上由浅及深地询问、了解特殊困难老年人的各项信息，整理其不同的诉求类型，给予其支持帮助和理解安慰，与受访人共同商讨中谋划“一对一”的解决方案。与此同时，在探访中要特别关注自身的交流方式和沟通技巧，做到同理共情、耐心平和，多倾听老年人真实心声和核心诉求，选择老年人最为熟悉和接受的交流方式和话语体系，用心用情用力回应老年人的急难愁盼。探访结束后要全面总结其过程，将各种信息和问题详细记录和分门别类，并对实践中存在问题和不足要经常性反思，更新理念、改进方式、优化过程，进而为下一次探访活动提供指引借鉴，最终科学形成探访工作的项目闭环，持续提升探访关爱服务的质量和温度。

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责任编辑：王 篆

Role Arrangement and Function Optimization： A Study on the System of Visiting and Caring for the Elderly in China

Huang Jian

Abstract：

Establishing the system of visiting and caring for the elderly with special difficulties is an important content and key support to promote the realization of basic elderly care services for all the elderly and improve the care service system for the elderly in China in the new era. Accurately grasp the elements， functional value and operational logic of the system of visiting and caring in the interaction between the macro category of the national basic elderly care service and the home-based elderly care service system network. Although the overall arrangement of visiting and caring services is made from the policy and system level， there are still some shortcomings and obstacles in the actual operation， such as type delineation， resource integration， method application and functional connectivity. It is constructed from the system level of standard system construction， operational mechanism coordination and service quality assurance， and optimized from the practice level of standard process， internal outreach and empowerment business to ensure the full release of its system dividend.

Key words：

basic elderly care service， visiting and caring services， role arrangement， function optimization

收稿日期：2024-06-11

作者简介：

黄 建（1978-），男，国家税务总局党校习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心教授，公共教研部副主任，江苏扬州 225007

本文系国家社科基金一般项目“我国新人口政策下个人生育权益和责任的平衡研究”（批准号22BFX200）的阶段性研究成果。