城市社区空间治理的价值基准、复合困境与优化路径

［摘 要］

城市社区既是居民生活的基本空间，也是空间治理的关键场景。随着城市化进程的加速，城市社区复杂性问题凸显，城市社区公共空间治理成为一个有待深入的重要课题。从价值基准的角度看，城市社区空间治理的变迁基本围绕公平、民主和可持续展开，分别指涉城市更新中的资源分配与空间利用、城市规划中的协商治理、城市建设中的长期适应性与宜居宜业。现实中的城市社区空间治理面临主体困境、空间困境和制度困境等问题，多元主体协调难题、功能与需求失衡及政策与执行脱节，掣肘着城市社区公共空间治理的价值目标实现。城市社区空间治理的优化路径需从构建协同治理机制、优化空间规划与设计、完善制度保障体系展开。

［关键词］

基层治理；空间治理；社区营造；城市社区；空间性

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2024）06-0036-10

一、文献综述与问题提出

城市社区是城市发展的基本单元，城市化进程的加速使城市社区公共空间的复杂性显著增加。大量人口涌入城市，为城市发展注入活力的同时，也带来了诸多挑战。一方面，快速增长的城市人口和资源压力使城市空间的供需失衡问题日益突出；另一方面，城市公共空间的多功能性需求不断增加。这种多维度需求的叠加，导致城市社区空间的规划和使用面临前所未有的挑战。城市社区不再是传统意义上的简单居住区，而是公共空间、社会关系和经济活动交织的复杂网络。在这一过程中，城市公共空间的复杂性剧增，社区公共空间的治理问题日益复杂。在此背景下，强化城市社区公共空间的治理效能，不仅是应对城市社区复杂性增加的迫切需求，也是实现高效、可持续城市发展的关键。

就现有研究来看，城市公共空间研究关注两方面内容：一是从治理单元的角度分析空间治理的实践形式，如特定行政区划的治理［1］、城市公共空间的治理模式［2］等，因为国家治理活动是依托一定空间进行的［3］；二是强调治理的空间尺度，探讨特定尺度之下的空间治理何以可能，所谓“尺度”，指的是权力和空间交互作用的产物，即探讨如何通过重构尺度来构建某种新的空间，以实现特定的治理目标［4］。两种研究思路并行不悖，即空间塑造治理，治理又重构了空间。

现代社会促使城市空间发生着深刻的变革，将空间视角和社区治理相结合是解决社区治理难题的重要路径［5］。当下的空间治理作为一种由役物至化人的现代化城市公共治理的创新形态，致力于对空间的治理和谋求治理的空间，创新城市公共治理的空间结构与生态，以求实现风险中的空间治理科学性、公平性和可持续性［6］。学界对城市社区空间治理的研究不断深入。

一是聚焦城市空间与权力的互动关系，探讨空间的生产与再生产如何影响权力的分布和治理结构的变迁。我国社区的转型可以看作是内外部空间快速生产、治理模式转向和生活世界重构的综合过程［7］。有学者指出，改革开放以来，我国城市治理从单位治理向空间治理转变，形成了以政党和驻区单位为核心的基层治理单位化机制［8］。城市社区的空间治理愈发向“微治理”发展，旨在弥补社区层面的政社力量越位、缺位问题［9］。通过有效的社区空间治理，期望实现居民在共识－结果维度上的美好生活愿景，从而创造社区公共价值［10］。二是关注空间治理的公平性和社区成员的参与度，强调在城市治理过程中，如何确保不同社会群体在空间资源分配上的平等权利。随着城市公共空间逐渐成为各种社会矛盾的集聚地，空间不公、边缘化群体的排斥及资源分配不均等问题日益突出。作为城市稀缺性资源的城市社区公共空间，成为国家权力、市场力量和社会组织参与的“角斗场”［11］。如何推动空间之争向协调合作发展，已是公共事务治理的重要内容之一，如违建商铺、流动摊贩等构成的社区非正规经济空间暴露空间生产中的争夺冲突［12］；商品房社区空间中政社不平等关系进一步加剧了业主的物权与治权关系异化［13］等。实现社区空间的良性生产，需要理顺不同形态空间秩序的逻辑，处理好空间不同表征之间的冲突［14］。城市空间正义性在不同群体间有待进一步加强［15］。此外，技术驱动下的空间治理创新成为新的研究趋势与发展方向，互联网的发展深刻影响了城市空间的演化，城市空间结构逐渐压缩、功能日趋兼容与混合，社区成为高质量城市空间建设的基础［16］。数字空间与物理空间的融合为解决社区空间稀缺性和复杂性问题提供新的技术机遇［17］，以此为契机，构建以新型智慧社区为平台，技术赋能为支撑的智慧治理共同体［18］，在提升社区治理能力的同时，逐渐成为未来城市社区发展的理想模式。

尽管学界围绕城市公共空间展开了丰富的研究，但依旧存在可进一步探讨之处。一是对城市社区空间治理的动态把握不足。现有研究多从权力分配、空间正义等角度探讨社区空间治理，但社区空间治理中的权力关系、利益协调机制如何随时空变化而动态调整需要加以深入研究。换言之，城市社区逐渐从传统治理模式转向更为灵活、包容的模式。然而，关于这种转型过程中的具体机制、价值判断标准演变及其对社区治理目标的影响尚未得到充分探讨，即有待从动态变化的治理逻辑中把握不变的价值内核。

二是对城市社区空间治理的问题缺乏系统分析。当前研究大多关注单一维度的治理问题，如权力结构、资源分配、空间破碎化等问题，较少从整体角度对社区空间治理的复合性进行系统分析。城市社区空间治理中的多重力量博弈及其间相互作用产生的复杂困境分析不足，掣肘着空间治理的效能。

党的二十届三中全会强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民。健全城市规划体系”［19］（P29），“深化城市安全韧性提升行动”［19］（P29）。这一论述明确了以人民为中心的城市发展理念，对未来城市建设提出了更高要求。城市发展必须回归人民的根本需求，既要由人民参与建设，也要为了人民的福祉和长远利益服务。城市空间政治研究内容逐渐向中观、微观转变，对具体的社会现象进行精细化研究［20］。从历史回溯的角度看，社区作为城市高质量发展的基本单元，

从单位大院到现代社区的变迁深刻反映了治理转型的核心价值、目标、手段，其间蕴含着基本的价值内核，引导着社区的建设实践和未来社区的谋划。本文通过把握社区空间治理的价值基准，找出城市社区空间治理实践存在的系统性困境，寻求未来发展方向，旨在为理解与阐释基层治理提供新的思路。

二、公平、民主与可持续：城市社区空间治理的价值基准

社区空间治理既是一种治理形式，也是一种价值选择。随着城市化的深入推进，社区空间治理不仅是技术手段的革新，更是价值导向的体现。在社区空间治理从单一化向多元化、精细化模式演进过程中，如何在治理过程中确立合理的价值导向已经成为关键问题。公平、民主与可持续贯穿城市社区发展始终，而这些价值基准，为衡量治理成效提供了重要依据。

（一）公平价值：城市更新中的资源分配与空间利用

在城市更新过程中，公平价值是社区治理的重要衡量标准，直接影响不同社会群体的利益平衡与空间正义。公平正义是现代政治生活的重要原则，党的二十大报告指出：“我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”［21］（P22）在城市治理的全过程中，城市更新不仅仅是物理空间的改造，更是空间资源再分配的过程。这一过程主要涉及如何推动城市更新，其目的旨在通过重组城市资源要素促进城市更新的可持续性和发展繁荣［22］。由此，资源分配与空间利用必须以公平性为核心价值导向。通过合理调节资源分配、均衡配置公共空间、有效协调利益冲突及健全公众参与机制，真正实现城市社区空间治理的公平目标，进而推动城市的健康、和谐发展。

第一，在空间规划层面要充分考虑不同的社会阶层，使不同社会阶层都能公平地获得相应的生活空间，都能平等地使用公共空间中的各类资源。城市更新通常伴随着土地的重新规划、住房的重建及公共设施的改善。然而，不同社会阶层在资源获取方面存在不平等现象，低收入群体在城市更新中常常面临被边缘化的风险，这种空间排斥不仅加剧了社会分层，还削弱了社区的凝聚力。公共空间的规划与利用是衡量社区治理质量的重要维度，在一些快速发展的城市中，公共空间往往忽视了弱势群体的空间权利，表现为居住空间拥挤、绿地缺乏及公共设施分布不均衡等。

在城市更新项目的实施过程中，不同利益群体之间的矛盾与冲突不可避免，往往涉及政府、开发商、居民等多方利益博弈，利益分配上的不公平，容易引发社会矛盾甚至导致信任危机。只有在资源分配平等的基础上，才能体现发展成果由人民共享的价值意蕴，从根本上消弭社会矛盾产生的温床，

进而保障社会秩序的和谐稳定。

第二，构建低成本的参与式规划渠道，使不同利益群体都能拥有表达自己利益诉求的机会。“现代民主理论的一个基本前设是每一个人都是他自身利益的最佳判断者，当与自身利害密切相关的事态发生时，只有当事人本人才最清楚自身利益所在，因而才最有可能作出符合自身利益的

决策”［23］。社区是人生活的基本空间，直接关涉人生活的基本状态，一定程度上影响人对美好生活的体验与期待。社区规划必须回归于人，人们结合自身的体验使社区规划满足人的基本诉求。参与式规划能让社区居民有方式、有平台表达自己的需求和利益诉求，从而在平等地表达中促进政策制定和实施的公平性。影响社会公平正义的一个重要因素在于部分社会阶层或者社会群体在治理过程、成果分配中的相对失语。利益表达的精英化倾向在很大程度上阻碍了改革发展成果的共享，长此以往会固化弱势群体在社会中的地位，拉大社会不公平。社区规划必须平等地向所有人开放，同时所有人合理的利益表达都能被平等地照顾。

（二）民主价值：城市规划中的协商治理

在城市规划与治理的转型中，民主价值是保障公共利益、实现社会共治的重要基石。采纳专家的意见并广泛吸纳公众和利益相关者参与城市规划的编制，为城市规划的公信力奠定了科学和民主的基础［24］。随着城市治理由自上而下的传统模式逐步向多主体协商的模式转变，民主成为贯穿城市规划各阶段的核心原则。

第一，协商治理作为民主价值的社区实践，通过公众广泛参与，实现政策制定与实施中的透明性和包容性。宏观意义上，中国特色的协商治理指的是“政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制”［25］。在基层社区的场景下，协商治理则是社区多元主体针对社区发展和个人发展进行的协商对话程序，并以凝聚共识为结果。传统的自上而下的城市治理模式，往往忽视居民的需求与意见，导致政策执行与实际需求脱节，容易引发社会不满。而基层治理现代化的一个基本原则就是增强基层的协商议事能力，将协商治理引入基层治理之中，成为基层社区治理的重要方法。协商治理为多元主体搭建了平等对话的平台，使政府、居民、专家和社会组织能够共同参与决策。合理的议程设置、包容性的主体参与、科学的程序设计、负责的成果落实构成了基层协商治理的全过程，不仅通过凝聚共识调和了不同利益群体的矛盾，也有效提升了治理过程中的科学性、公平性和民主性。

第二，协商治理贯彻城市规划中“以人民为中心”的价值理念，使人在民主参与中促进了个人的发展及塑造了社区治理共同体。协商治理不仅仅是形式上的权利保障，更是居民在城市发展过程中真实参与及实际利益的体现。通过协商治理，居民可以在城市更新、基础设施建设等项目中发声，从而使规划更加精准地回应他们的实际需求，贯彻了“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”［26］（P18）重要价值，深刻体现了“以人民为中心”的价值向度。此外，小单位的参与可以培养人的政治效率和政治认同，社区中的民主也为人发展自己的才能提供了可能［27］（P353-355）。在这个意义上，社区多元主体广泛参与的协商治理可以成为居民的民主训练场，人们不仅在参与中锻炼了自己的民主能力和对社区的认同，也在协商治理程序中贯彻人人有责、人人尽责、人人享有，进而塑造一个参与有序、生活和谐的社区治理共同体。

（三）可持续价值：城市建设中的长期适应性与宜居宜业

可持续价值是现代城市建设的核心理念之一，关乎城市的长期适应性、环境的可持续发展，以及居民的生活质量与福祉。可持续城市建设被视为化解城市问题的一种普遍诉求［28］。可持续性不仅关乎城市资源利用与环境保护，还关系到城市结构对未来发展和挑战的适应能力。

第一，城市建设必须具备应对未来不确定性的长期适应能力，通过灵活的空间布局与绿色基础设施，提升城市在气候变化、资源枯竭等挑战下的韧性，“社区韧性”是实现城市韧性的基础。随着风险社会的到来，“城市韧性”成为城市规划与治理的重要概念。“深化城市安全韧性提升行动”是党的二十届三中全会提出的重要要求［19］（P29）。城市韧性是

城市系统和区域通过合理准备、缓冲和应对不确定性扰动，实现公共安全、社会秩序和经济建设等正常运行的能力［29］，而人类生活的社区构成了城市韧性的基本要素。一个具有韧性的城市社区分为脆弱性分析矩阵、城市治理、预防、不确定性导向的规划四个部分，其中，脆弱性分析矩阵旨在分析城市社区可能面对的风险及其分布等情况；城市治理旨在强调应对风险中的协同合作程序；预防在于规划和评估减少风险出现的政策；不确定性导向的规划则强调通过日常的准备等行动来回应风险不确定性的趋势［30］。城市的可持续发展必须做好应对不确定性风险的准备，而社区作为城市应对风险的基础防线，必然要以社区韧性推进整体的城市韧性。

第二，可持续性作为城市治理不可或缺的价值基准，其实现依赖环境保护、经济增长和社会公平三者之间的多维度平衡。这不仅仅是对生态、经济和社会三个领域的独立考量，更是对它们全面协调发展的深刻洞察。在城市化进程持续加速背景下，如何把握环境保护与资源利用的平衡尤为关键。推动紧凑型发展和生态友好型的城市设计，有助于提升土地利用效率，减少资源消耗与环境污染，同时增强城市的生态韧性。在经济层面，实现可持续发展意味着城市必须在追求经济增长的同时，考虑生态保护的需求，确保两者协调并进。绿色经济与创新产业的蓬勃发展，有利于促进城市发展摆脱对传统资源密集型产业的依赖，推动经济结构转型优化与升级，有效实现经济增长与生态保护的双赢局面。在社会层面，宜居宜业是实现城市可持续发展的核心目标，通过优化公共服务、提升基础设施质量及促进多元经济Zvk/XpKkQ125sTpSC62Now==发展，提高居民的生活质量与就业机会。与此同时，社会包容性是城市可持续发展的基础，通过确保各类群体，尤其是弱势群体平等地享有现有城市发展成果，让城市发展成果惠及每个人，在城市的治理过程中城市政策的制定和实施充分考虑各类群体的利益，通过加强公众参与，确保决策过程的透明和公正，以此回应居民需求。

三、城市社区空间治理实践的复合性挑战

在城市社区空间变迁过程中，城市社区治理始终致力于对空间非正义问题的解决。空间单元是空间分析的基本单位，也是实现有效治理的基础空间场域［31］。城市社区空间治理在理论和实践的结合过程中，逐渐暴露一系列复合性非正义性挑战，亟待深入探讨与解决。权力是影响空间的最基本、最重要的因素［32］（P248），权力最直接“加持”的对象是治理结构。在治理结构体系中，多元主体自身的权责定位，影响着资源分配和治理实践。

（一）主体困境：多元主体的角色冲突与协作难题

城市社区中的多元主体是空间治理的主要角色，各主体对为什么要开展空间治理的认识直接影响其参与程度与实际成效。市场化的社区治理已成为资源共同供给、社区共同建设、治理共同参与的合作式营造模式。社区规模越大，其囊括的主体越发多元，所涉及的主体间关系亦愈发复杂［33］。社区空间治理涉及政府、市场、社会组织、居民等多元主体，这些主体在权力分配、责任承担和利益诉求上存在显著差异，导致合作过程中频繁出现冲突与协调困难。这一困境不仅源于多元主体间权责划分与利益冲突的复杂性，也反映了现有治理机制在应对复杂利益结构和多样化需求时的局限性。

第一，政府与社区主体之间的权责模糊是冲突的主要来源。传统的城市社区治理往往由政府主导，政府在社区事务中的决策权和资源配置权相对集中，社区自治的空间有限。随着基层治理的多元化趋势加剧，社会组织和居民的参与日益活跃，治理主体间的权责界定问题愈发凸显。政府在推行社区复杂事务时，往往希望社会力量分担部分治理职责，但未能同步下放相应的决策权，导致了“权责失衡”的局面。居民和社会组织在自治过程中缺乏有效的自主权和资源支持，容易陷入治理被动，进而加剧了政府与社区主体间的矛盾。

第二，市场力量的介入加剧了多元主体的角色冲突。市场主体逐渐成为社区空间重塑的重要力量。尤其是在近几十年的城市更新和空间再开发过程中，房地产开发商等市场力量对社区空间的商业化利用往往与居民对宜居环境的需求相冲突。市场主体的逐利性与社区居民的长期利益和公共需求常常相悖，形成了短期商业目标与长期社区可持续发展之间的张力。市场化逻辑对效率的偏重进一步压缩了其他活动主体在社区治理中的话语权。

第三，多元主体之间的协作机制缺乏完善的制度保障，导致合作难以持续。虽然近年来在我国城市社区治理实践中，协同治理的理念逐渐推广，如基层协商、共建共享等机制的引入，但这些机制往往缺乏强制执行力，各主体在具体操作中的参与仍然不足，导致合作流于形式。政府主导的顶层设计和基层的执行过程之间存在较大脱节，居民与社会组织缺乏有效渠道参与社区治理决策，市场主体的参与机制也不健全，导致治理过程中协同效应难以发挥。

第四，居民主体内部的差异性困扰治理协作。城市社区的社会结构愈发复杂化、人口流动性增强，使社区内部的利益诉求差异显著。尤其是当涉及公共资源分配、空间规划和社区服务等事项时，居民内部的分歧使他们在与其他治理主体互动时难以形成有力的整体性诉求，从而削弱了其在社区治理中的话语权和行动力。

（二）空间困境：功能需求失衡与空间供需不匹配

公共空间具有地方性和管理属性，以一定的具体空间为载体，因为共同的关切，在其中形成某种接近于公众舆论的一致意见［34］。回顾新中国成立以来城市社区的发展历程，城市社区的空间治理逐渐暴露功能需求与空间供给之间的矛盾，实质反映了城市化快速发展过程中多元需求与有限资源之间的深层次矛盾。

第一，居民对社区功能的需求呈现前所未有的多样化态势。随着城市居民对社区功能需求的日益多样化，传统以居住功能为主的社区设计已经无法满足人们的多层次需求。现代居民不仅需要居住空间，还渴望社区具备休闲、文化、医疗、教育等多种配套功能。然而，城市社区的规划滞后于社会需求的变化，功能分区往往不合理，生活设施不足，空间配置与居民实际需求错位。这种错位导致城市社区空间的使用效率低，直接影响居民的生活质量。

第二，城市土地资源的稀缺性与空间使用效率低下的矛盾加剧了社区空间的供需不匹配。尤其在老城区和人口密集的社区，土地供给的紧张限制了公共空间的合理规划与再开发。一些社区中，闲置或低效利用的公共空间未能发挥应有的作用，而居民急需的生活配套设施严重短缺，如社区拥有闲置的广场或健身设施，但由于管理不善或设计缺乏合理性，这些空间长期未被有效使用；与此同时，社区急需的教育、医疗等服务设施无法得到及时供应。这种空间资源的浪费与急需资源的短缺进一步加剧了城市社区的空间困境。

第三，人口结构的变化加剧了功能需求的失衡。随着我国社会老龄化进程的加快，老年人口对无障碍设施和康养服务的需求日益增加，而年轻人更关注创新创业空间、社交功能等现代化服务。现有的社区空间规划未能兼顾老年人与年轻群体的多样化需求，导致功能失衡问题日益显著。

许多城市社区在无障碍设施和老年服务上明显不足，限制了老年居民的生活便利性；同时，年轻群体在工作与生活空间上的需求也未得到充分满足。

不同群体需求的失衡不仅影响了社区的宜居性，还削弱了城市整体空间治理的有效性。

第四，社区空间治理机制滞后加剧空间发展资源的供需矛盾。城市社区的规划多以自上而下的方式进行，缺乏对居民需求的深入调研和有效反馈，居民参与社区空间规划的渠道有限。这种治理方式导致社区空间规划与居民实际需求脱节，最终加剧了空间的供需矛盾。此外，各政府部门间的协调不畅、规划标准的不统一，也阻碍了社区空间资源的合理整合与有效利用。

（三）制度困境：政策执行脱节与技术个性挑战

制度治理是重塑主体间利益格局、实现治理协同和权力公平的重要保障。在城市社区空间治理实践中，制度性困境逐渐显现，尤其体现在政策执行的脱节和技术应用的个性化挑战方面，不仅受制于传统多层次制度设计的复杂性，而且反映出技术创新在社区治理实践中的滞后与不适应。制度和技术之间的错位加剧了社区治理的难度，形成深层次的“制度困境”。这一困境反映出多层次、多方面制度设计与基层实际需求之间的冲突。

第一，顶层设计与基层实践的鸿沟导致政策执行的断裂。国家出台了大量政策推动社区公共空间的可持续发展与居民福祉提升，但在实际执行中政策目标与基层需求之间存在明显的错位，国家层面的宏大叙事难以精准对接地方社区的微观需求。政府自上而下的决策逻辑与地方治理实践的不协调，特别是在不同发展水平的城市社区，这种“一刀切”的政策模式难以满足各地社区的实际需要，加剧了治理效果的不均衡性。

第二，政策协调机制的不完善加剧政策执行脱节。在城市社区治理中，多个政府部门共同参与，如住建、规划、环保和交通等，但各部门之间缺乏有效地协调与配合。职能部门目标不同，往往导致政策执行“碎片化”，责任不明。如何进一步深化行政体制改革，实现体制机制的良性运行是

城市社区协同有序发展的关键。

第三，技术应用中的个性化挑战形成制度困境。随着智能化技术在城市治理中的普及，智慧社区平台、物联网系统等技术手段逐渐被引入社区空间治理。然而，这些技术在不同社区的应用常常面临本地适应性问题，每个社区在社会、经济、文化等方面的差异性使单一的技术解决方案无法有效满足所有社区的需求，技术的高成本和维护难度也限制了其在资源匮乏地区的推广，进一步拉大了社区间的治理差距。

第四，数据安全和隐私保护是技术应用中的关键。智慧社区建设依赖大量居民数据的采集与分析，但数据安全和隐私保护缺乏明确的法律保障，导致居民对个人信息泄露的担忧日益加剧。信任危机的出现，不仅削弱了技术在社区治理中的正面作用，还在一定程度上使居民与社区管理者之间的关系更加紧张，尤其是在一些技术应用较为广泛的社区，数据滥用和隐私泄露的风险成为居民抵制技术应用的主要原因。

四、城市社区空间治理的路径优化

城市社区空间治理关涉城市治理水平及人民群众的幸福生活水平，完善城市社区空间治理，需在价值基准基础上明确问题，进而有针对性地破解困境。就基层治理本身而言，体系的建设是能力提升的基础，城市社区空间治理要以制度机制建设为基础，以城市社区空间治理的价值基准为指导，实现对困境的全面突破。

（一）构建协同治理机制与优化决策流程

在复杂的城市发展背景下，单一主体主导的治理模式已难以应对多元化的需求与挑战。构建协同治理机制，形成多方力量的整合与协作，成为破解社区空间治理难题的关键。协同治理不仅有助于优化决策流程，提高资源分配与利用效率，还能增强政策执行的精准性和效力，最终推动社区的可持续发展。

第一，多元主体的合作与分工是协同治理的核心。城市社区空间治理涉及政府、市场、社会组织与居民等多个利益相关方。政府作为领导者和政策制定者，在治理中发挥主导作用，但其力量有限，无法解决所有问题。社区自治是协同治理的重要一环，不仅可以缓解政府的治理压力，还能通过激发居民参与，形成更具活力的治理模式。市场主体可以提供资金和技术支持，社会组织则能推动公共服务和调解工作，居民的积极参与更能确保决策符合实际需求。多元主体的协调分工提升了治理的系统性与执行力，弥补了单一主体在资源与能力上的不足。

第二，优化决策流程，实现跨部门协作是提高协同治理效率的关键环节。城市社区空间治理涉及多个职能部门，各部门间条块分割的管理模式往往导致协调不力，影响政策的执行效果。建立跨部门工作小组或协调机制，打破壁垒，推动信息共享与资源整合，确保各方在执行过程中目标一致、步调协调，避免管理真空或资源浪费。传统自上而下的治理模式往往忽视了基层需求，导致决策滞后、脱节。通过建立透明、开放、包容的政策制定机制，确保各方利益相关者的广泛参与，增强政策的合法性与执行力。居民通过参与听证会、咨询会等方式，表达对社区更新、空间规划的意见，有助于避免规划与实际需求脱节。同时，利用智慧社区平台等信息化手段提升决策的科学性与时效性，可以为治理创新提供有力支持。

（二）强化公众参与和创新空间规划

公众参与作为建构我国规划管理审批制度的重要理念，是实现城市规划管理决策科学化、民主化的必由途径［35］。相比于传统自上而下的规划模式，公众参与不仅能够更好地反映居民的实际需求，还能提升规划的执行力与适应性，有效应对城市社区空间实践中的公平性、民主性挑战。

第一，拓展多元化的公众参与形式是空间规划创新的公平性基础。

公众参与是将公平理念落实到实处的具体体现，构建多渠道的参与机制，不仅能够激发居民空间规划实践的参与积极性，也可以在充分汇集民力、广泛汇集民智上实现城市社区的有效治理，使治理的方案、规划与结果充分体现居民的需要。社区层面的参与渠道包括线上线下的咨询会、听证会、公众意见征集平台等，通过“社区设计工作坊”等多元创新形式，使居民能够直接参与社区空间设计的讨论，与规划者和政府相关部门协商，提升对规划方案的理解与认同感。多元化的参与形式，不仅解决了传统规划中的信息不对称问题，还为不同背景的居民提供了表达意见的平台，使规划过程更加民主、透明。

第二，强化“以人为本”的空间规划理念，提升空间规划方案的适应性和合理性。空间治理机制的一大优势在于通过“在域”概念将各类要素统筹到同一空间单元内［36］。居民作为空间使用的直接受益者，能够为规划者提供最具实践性的反馈，确保规划设计符合社区的实际需求。

为了保证规划的方案充分满足居民的意愿和需求，相关部门需要在公众参与的基础上主动向居民问计问需，精准获取基层反馈，避免空间治理中的“官僚化”倾向。例如，老旧社区改造中的无障碍设施需求或低收入家庭的住房问题，通过有序、合理的互动参与机制，避免规划与实施的脱节，提升规划的合理性和执行效果，从而降低后期调整成本，增强社区发展的持续性。

第三，发挥技术创新为公众参与提供工具和平台，构建双向互动机制，强化空间治理的及时性、准确性。数字化转型和社会系统的分化与重构是同步的，数字化在重塑社会系统的同时创造了化约复杂性的可能［37］。数字技术的迅速发展使居民能够通过智慧社区平台、移动应用、社交媒体等多种方式随时参与规划讨论。与此同时，加快虚拟场景提前体验的空间治理公开化建设，通过虚拟现实（VR）等技术的应用使居民能够直观体验社区空间规划方案，并提供直接的反馈。发挥技术带来的沉浸式参与方式，增强规划的透明度与居民的参与感。社区公共空间治理应注重提高公众参与的包容性，避免“精英化”的现象，在公众参与的过程中兼顾专业性和民主性，确保多元主体需求和意见在空间治理实践中有序呈现和合理采纳，实现多主体参与空间共治的协同状态。

（三）完善制度保障体系与提升基层执行力

健全的制度保障体系与强有力的基层执行力是确保政策有效落实、提升治理效果的基石。制度为治理实践提供了方向和规范，执行力是政策转化为现实效果的关键。

第一，制度保障体系的完善与创新是提升城市社区治理的前提条件。有效的制度保障不仅要求政策本身具备科学性和合理性，更需关注政策实施过程的监督与评估。政府应围绕社区公共空间管理、资源分配、居民权益等建立一套系统的法律法规体系，为社区空间治理提供明确的制度框架，确保治理过程的透明与公正。在政策执行过程中，设立相应的考核机制，定期评估政策实施效果，以确保政策与实际情况相符，及时调整与优化治理策略。社区空间治理的复杂性要求政策制定者在设计制度时，充分考虑各地的社会、经济和文化差异，统一的政策框架可能难以适应不同社区的需求，应鼓励地方政府根据实际情况进行灵活调整。在此过程中，地方政府应发挥主动性，依据居民的反馈和具体需求，适时调整政策内容，确保政策的适应性与有效性。

第二，提升基层执行力，建设积极有为的政府治理与活力社区。制度的生命力在于执行，社会治理场域中制度效能的发挥，必须处理好空间层次的关系和主体关系的矛盾［38］。基层是政策实施的“最后一公里”，其执行力直接影响政策的成效。一是加强基层干部的培训与能力建设。定期组织针对城市社区治理的专业培训，提高基层干部对政策的理解与执行能力。通过引入先进的城市治理理念与实践经验，增强基层干部在空间治理中的专业能力与实践技能，提升基层组织的管理能力，鼓励社会组织参与社区治理，形成政府与社会的良性互动，共同推动政策的落实。二是优化基层治理结构与流程。

结构优化能够有效提升组织效率，简化审批流程、减少中间环节能够提高政策实施的效率与透明度。推动信息化建设，建立数字化治理平台，实现信息共享与资源整合，提升基层治理的智能化水平。三是增强居民的参与意识与监督能力。

监督是保证政策有效落实，政策结果与目标相互契合的重要手段，建立社区监督反馈机制，鼓励居民积极参与政策的评估与监督，使政策过程始终运行在科学的轨道之上，同时使政策结果能够充分满足居民的需要。

第三，激励与约束机制的双管齐下对于提升基层执行力具有直接的促进作用。一是设立奖励制度，表彰突出的团队和个人，激发基层工作人员的积极性和责任感。

激励是影响组织中个体行为的关键性要素，合理的激励手段能够使组织成员的行为始终保持合理性，避免组织成员行为的“越轨”。在合理激励的基础上，组织成员能够始终恪守其职责，保证制度执行的有效性。

二是健全的问责体系是确保制度得以严格执行的重要保障。对于执行过程中出现的疏忽或失职行为，实施问责制度，威慑和纠正不良行为，维护制度的权威性和严肃性。制度的完善与执行力的提升并不是孤立的过程，而是相互依存、相互促进的有机整体，制度为基层提供了规范框架和实施依据，而强大的执行力确保制度的真正落地。在城市社区空间治理中，制度和执行的良性互动，能够推动社区的长远发展和治理创新。通过制度建设和执行能力的双重加强，城市社区治理将更加高效、规范，并具备长期可持续性，从而为城市空间的合理利用和居民生活品质的提升奠定坚实基础。

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责任编辑：王 篆

Value Benchmark， Compound Dilemma and Optimization Path of Spatial Governance of Urban Community

Liu Baiqiao， Zhang Liwei

Abstract：

Urban community is the basic space for residents’ life， and it is also an important context for spatial governance. With the acceleration of urbanization， the complexity of the urban community emerges. Therefore， the public space governance of urban community has become a vital issue. From the perspective of the fixed value， the spatial governance of urban community

ought to follow values of fairness， democracy and sustainability. These values respectively refer to the resource distribution and space utilization in urban renewal， deliberative governance in urban planning， long-term adaptability and livable and suitable for business in urban construction. However， in the real world， the spatial governance of urban community faces to difficulties in main body， space and institution， including difficulty in actors’ coordination， unbalance between function and demand， and tension between policy and implementation. These dilemmas have a negative impact on the value of the public space governance of urban community. Based on these dilemmas， the optimization of spatial governance of urban community ought to build the mechanism of collaborative governance， enhance the space planning and design， improve the system of institution security.

Key words：

primary-level governance， spatial governance， community-building， urban community， spatiality

收稿日期：2024-09-02

作者简介：

刘柏桥（1989-），男，吉林大学劳动关系研究院讲师，吉林长春 130012；张力伟（1992-），男，吉林大学行政学院副教授，博士生导师，吉林长春 130012

本文系国家社会科学基金青年项目“社区韧性视角下公共卫生应急治理能力提升研究”（批准号21CZZ044）的阶段性研究成果。