“治理”概念的现代化重构与中国实践

[摘 要] 治理是重要的学术概念，但有关治理的概念界定尚未形成定论。通过系统梳理近三十年的治理概念界定，并依据现代治理术语的多元定义与学术话语取向，可以归纳和建构权威型治理、制度型治理、网络型治理、互动型治理四种现代化治理类型。应当看到，治理的多维取向构成了现代化治理的多元方式与能力维度。结合现代化治理概念的中国应用，可以发现中国治理的现代化重构特征：中国现代化的国家治理概念更强调制度安排取向，并以增进人民公共利益和维护公共秩序为主要的价值取向。为更好实现国家治理体系与治理能力现代化，应在制度型治理基础上多元兼顾，推进全球治理的平等参与，实现从大国治理向强国治理转型。

[关键词] 治理；权威运行；制度安排；组织间网络；社会政治互动

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.005

[中图分类号] D60 [文献标识码] A [文章编号] 1004-0544（2024）11-0044-09

基金项目：中国社会科学院博士后创新项目“政府掌舵公共教育系统的角色定位及其治理战略研究”。

作者简介：张晴（1989—），女，中国社会科学院社会学研究所助理研究员、博士后。

一、治理何以现代化？

“治理”是20世纪90年代以来在全球兴起与流行的一个重要学术概念，治理理论及其相关改革实践推动了现代化公共行政范式的新变革。我国治理现代化改革在党的十八届三中全会以后持续推进，国内学术界积极响应，在理论层面迅速推出了大量研究成果，但与治理概念相关的系统整合研究还比较少。在国家治理现代化改革进程中，形成对现代化治理概念的整体性理论认识，明确作为现代学术概念的治理具有哪些内涵，以及中国式治理现代化概念呈现出怎样的发展特征等，有助于全面深化社会各个层面的治理改革探索。

现代意义上的治理概念是社会科学领域中一个经典的专业术语。“治理”一词于20世纪90年代被引入中国。在中国传统语境中，“治理”可以追溯到大禹治水的传说、儒法墨道诸家对治国安邦的讨论1，等等。传统意义上的治理主要包含统治和管理、理政的成效（如天下大治）、治理政务的道理以及处理公共问题四层含义2。西方语境中的“治理”（Governance）起源于拉丁语和古希腊语中为控制引导的“操舵”一词，涉及国家公共事务的法律执行与管理活动，与“统治”（Government）一词存在语义交叉1。东西方国家的治理概念大多与国家层面的统治相近，主要涉及政府及其公共行政行为，与现代治理概念有较大差别。

“现代化”意味着“成为现代的”（to make modern），包含时间与价值两个维度2。在20世纪90年代，由于现代社会发展的一些特定因素驱动，如为解决全球化进程中复杂的国家公共事务，应用于政治和经济领域的“治理”一词被国际社会赋予了许多新的内涵。重塑后的治理概念被学术界视为一种相对于政府单一主体统治的“新治理”。1989年，世界银行发布《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》的报告，提出用于描绘非洲国家所面临问题的“治理危机”（Crisis in Governance）一词3，此后治理概念被广泛应用于全球政治发展研究，尤其是用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况4。现代治理注重构建政府与社会之间的伙伴关系，以实现多元共治格局。

基于此，为探讨治理概念的现代化重构特征及中国的“在地化”实践，本文拟从现代治理概念出发，尝试分析和建构不同治理概念的现代化内涵，努力重构现代化治理界定的学术话语体系，并结合近十年现代化治理概念的中国应用，讨论中国治理的现代化重构特征。

二、治理概念研究回顾

有关治理（Governance）概念的研究已在诸多学科领域展开。我国政治学领域率先引入并阐释了“Governance”一词，将其译为“治理”，认为其内涵主要涉及公共权力的运行方式5。随后有学者尝试分析公共行政中治理概念的兴起背景与内涵，并试图厘清公共治理概念与统治、新公共管理等概念的区别6。包国宪、郎玫依据国外治理理论和治理文献，梳理和解读了政治学、行政学视角下的治理概念，并根据中西方学者对治理概念的差异化应用，进一步分析了中西方政府、市场与社会发展演变路径的不同7。殷琦分析了传媒领域中的治理概念8。马全中解读了政治学、新公共管理以及经济学等视域下的治理概念，诠释了服务型政府理论视角下的治理概念9。方涛分析了治理概念在中国古代汉语、西方话语体系、马克思主义经典文献和中国共产党文献中的应用10。曾庆捷评析了治理概念的缘起及其在我国公共管理中的传播与本土化过程11。任剑涛重点考察了治理话语的古今属性与中西特质12。杨雪冬、季智璇分析了政治话语中的治理及其作为新概念在当代中国政治话语体系中的形成过程13。

现代治理概念的内涵多元、应用广泛，有学者认为，治理至少涉及最小政府（Minimal State）、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统（socio-cybernetic systems）以及自组织网络六个层面1，或彼此互补且不冲突的五个方面2，等等。客观来看，治理牵涉管理主义、多元主义、制度主义、网络性以及对善治二元划分的跨越等诸多领域3，具有多重价值取向与实践维度4。

也有批判研究表明，治理概念存在滥用问题5，认为“治理”这一术语已由最初作为一个区别标记逐渐演变为一个用于包罗万象的通用术语，其应用广泛但内涵模糊，更像是一个颇受欢迎的“空能指”（Empty Signifier）术语6。治理概念的滥用，反映了治理概念内涵的模糊及其被泛化且过度夸大7。国际从业者倾向于用治理概念来暗示一系列复杂的公共与私人结构及过程，而相当一部分知名作者则倾向于将治理概念等同于“政府”来使用8，治理术语也通常与多元化的“辖区”（如超国家、国家、次国家）及“参与者”连同使用，意为国家通过监管框架及各种网络途径实现“掌舵”9。

现有研究从不同学科视角分析了治理概念，为治理概念研究尤其是我国本土的治理概念应用奠定了重要基础。但是，以往研究偏重新自由主义的规范主张，缺乏扎实的实证根基，尽管在一些场域中含糊不清的治理概念沦为“空能指”，但治理概念不应被抛弃，对其研究更应正本清源、回归到国家治理能力层面，推动形成治理的话语体系10，进一步深化治理概念的相关研究。

三、多元学术话语体系建构的现代化治理

治理可视为治理方式的理论化概念之和11，而多向度的现代化治理界定则构成了一个融合多重现代化治理方式的现代治理概念。依据授权理论（认为治理的关键在于建立恰当的授权机制）、网络管理理论（将治理视为许多主体和组织混合而成的网络的运作）、社会解释理论（将治理视为一种开放、发展、反思的沟通关系）、新制度主义经济学（将治理视为一种必要且可能的制度供给方式）等理论对治理方式的不同理解，并结合治理概念界定本身的多元内涵特征，可将学术界近三十年有关治理界定的学术话语体系大致归纳为四种学术话语取向：权威运行取向、制度安排取向、组织间网络取向、社会政治互动取向。每一种取向的治理概念都指向不同的治理本质，构成了权威型治理、制度型治理、网络型治理、互动型治理四种治理现代化类型。

（一）权威型治理

权威型治理普遍将治理视为一种权威行使过程，该类观点始于全球治理委员会并为全球范围内的主要国际组织所接受，且已构成我国政治学研究领域对治理概念判定的一种主流说法。权威型治理的典型定义表现为“在政治系统的特定范围内行使权威，对政务或公共事务作出有效的安排，以达到维护政治秩序和维护正义价值的目的”1，抑或“在特定范围内行使权威……在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”2。权威型治理认为，在这种权威行使的持续进程中，冲突化或多元化的利益可以被容纳，合作化的行动也可能被采取，既涉及授权强制执行的正式组织与制度，也涉及人们与组织已经同意（或认为符合其利益）的非正式安排3。

权威型治理属于现代政治学科中的政治行为范畴4，表现为垂直治理和平行治理两种不同的行为方向5。同时，权威型治理也属于一种偏重工具性的政治行为，是一种以维持正常的社会秩序为最终目的的政治管理过程6，致力于“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”7。权威型治理不同于传统意义上单一的政府统治。治理所依靠的合作网络权威，源于以自愿性质为主的公民认同与共识；治理主体涉及公共机构、私人机构以及公、私机构的合作；治理权力运行是上下互动，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等多元、相互的方式实施公共事务管理；民族国家乃至国际领域构成治理的范围，而基于政府与公民对公共生活的合作管理以使公共利益最大化的善治，则是治理的最佳状态8。权威型治理主要适用于权力结构多级化的治理主体，如国际政府组织、国家政府组织，从而有利于集体目标的高效达成；在政府治理的公共权威运行中，社会参与则显得不可或缺。

（二）制度型治理

制度型治理主要表现为“只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系”9。制度型治理将治理视为一种社会制度体系（或社会决策体系），该类观点主要源于罗西瑙（Rosenau，J.N.），并在国际社会中引起一些共鸣。制度型治理认为治理是“由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”，治理“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”1。这种集体政策制定型治理意味着政府机构可能不扮演领导角色，甚至不扮演任何角色，尤其是在国际公共事务情境中；在国际公共事务情境中的治理就是“通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”2。制度型治理是一套复杂管理体制，包含组织、管理、秩序等全球体系中的经常性管理措施，其所构成的社会大体制从属于全球政治体系，而其最小成分组织则象征着控制行为者社会关系的社会规则系统3。

制度型治理认为治理概念属于一种广义的制度范畴，且与传统的国家中心治理观有着深厚渊源，还可被视为对传统公共政策理论的重要补充。原因在于，从治理的概念属性来看，治理确实属于一般化的制度范畴，反映各行为者之间的关系认知，而相应的规章制度也以功利和实用的目的设立4。从治理的词源与概念前提来看，治理意味着“掌舵”或采用一些为社会提供凝聚方向的机制，其概念假定是“如果一个社会要成功地应对其所面临的所有挑战，至少需要某种中枢指向”；治理关涉目标设置（目标设定或确定优先事项是治理的核心要素之一）与冲突消解，它不是一场零和博弈，而是一个适应性过程，属于一种分化型活动，也需要公共受托责任5。从治理与公共政策的关系来看，“治理是一个超越先前政策的新理念，因为先前政策已经显现其不足与局限性”6，“治理”一词“干脆被用来代替‘政策’或‘公共政策’”7。制度型治理主要适用于国家范畴与超国家范畴的复杂性公共事务治理，这些治理场域（如全球治理）的参与主体较为多元，存在正式与非正式的组织力量和制度供给，权力结构多中心化；制度型治理能够为其提供有效的公共问题解决机制。

（三）网络型治理

网络型治理将治理视为一种组织间网络，其实质上是补充市场和等级制以进行的网络治理。治理概念的组织间网络取向主要源于英国的一些治理理论研究者，罗茨（Rhodes，R.A.W.）、斯托克（Stoker，G.）是其中的重要代表人物。我国学术界的网络型治理界定主要表现为“依靠政府、社会公共组织或个人机构的合力，通过面对面合作方式形成网络管理系统，并通过一定的合作机制来实现公共行政的目标”8。网络型治理理论研究者认为，“治理”一词至少涉及治理作为最小政府（Minimal State）、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统、自组织网络等六种不同用法，并通过整合各种用法的重要元素，将治理明确界定为“自组织的组织间网络”，而这种自组织的组织间网络是“补充市场和等级制，以作为权威地分配资源和实施控制与协调的治理结构（governing structures）”1。并且这种治理意味着治理方式的新发展，它所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动，并不依靠政府权威2。网络型治理的理论思想显示出较强张力，且学术界对其应用相对较广。

自组织网络治理的本质特征在于，它是有且通过网络的治理（governing with and through networks）3。自组织网络治理的普遍特征主要表现为四个方面，一是组织间的相互依赖，治理涵盖非政府行为者，因而比政府统治更宽泛，而变换政府界限也意味着公共、私人和自愿部门之间的边界变得流动且不透明；二是网络成员间的持续互动，这是基于交换资源和协商共同目的之需要所形成的；三是博弈式互动，这植根于信任并受制于网络参与者所协商和同意的博弈规则；四是源于政府较大程度的自治，网络是自组织而不对政府负责，因而政府未占据特权和主导地位但仍可以间接且不完美地掌控网络4。网络型治理较为适用于市场治理，通过组织间网络缔结，以平衡组织间、区域间的结构化差距，从而弥补市场调节机制与政府干预机制的失灵局限。

（四）互动型治理

互动型治理将治理视为一种社会政治互动，该类言说主要源于荷兰学者库伊曼（Kooiman，J.），其典型的治理定义为，治理是指“创造一种不能外部强加而是多重治理性且相互影响性行为者互动所形成的结构或秩序”5。互动型治理认为，“社会、政治及行政行动者的所有活动可以被视为有目的地引导、驾驭、控制或管理社会（部门或方面）”，并将这些治理互动合称为社会政治治理，而社会政治治理模式是公私互动的结果6。社会政治治理是生活的一个事实，它意味着对任何“集体的”社会治理都采用分析性且规范性的视角，而这种“集体的”意义就在于将社会政治治理的公共任务（国家政府）、私人部门（市场）或第三部门（公民社会）的责任视为一套共同的责任而不是彼此割裂的，且公私治理互为参照，旨在解决社会问题或创造机会，从而相关治理活动就会涉及自主性治理、联合性治理以及等级性治理等多种治理类型7。互动型治理所主张的这种“共同管理、共同掌舵、共同引导”理念，明显区别于国家中心式的制度治理观及自组织的组织间网络说8。

将治理视为一种社会政治互动现象，意味着互动会塑造行动者，行动者也必然会塑造互动，社会政治实体的治理能力（Governability）取决于其治理互动的质量，而相应的治理也将建立在被治理与自治理社会的多样性、动态性以及复杂性基础之上1。这种现代治理会嵌入国家、市场以及公民社会等所构成的制度情境当中，而这三种制度本身属于二阶治理范畴，该范畴区别于问题与机会的一阶治理，以及元（Meta）的三阶治理2。互动型治理强调共同目标作用下多元利益主体间的协调互动，因而互动型治理主要适用于社会治理，以构成社会事务治理实践中多元利益主体间利益调和的协商机制。

四、中国治理的现代化重构

现代治理理论的兴起，是人类政治社会进入现代化发展阶段的一个重要标志和普遍现象。现代化治理界定的制度安排取向、组织间网络取向、社会政治互动取向以及权威运行取向主要发源于美国、英国、荷兰以及全球治理委员会。虽然权威运行取向的治理概念在21世纪初期已发展成为我国治理概念界定的主流取向，但这些具有国际属性的治理界定取向是否适用于中国情境的治理问题呢？客观来看，传统的治理概念对中国来说并非完全意义上的“舶来品”；现代化的新治理概念也并没有国别属性，它既要回应发展中国家面临的公共行政危机，也要回应西方发达国家的福利危机。中国是正在崛起为世界强国的发展中国家，中国治理理念的现代化重塑是治理概念现代化的典型体现。

（一）中国治理的现代化变革

中国本土的治理概念在中国传统政治文化中主要指统治者的治国理政，即统治者治理国家和处理政务，这种治理言说虽然在一定程度上属于传统意义上的旧治理，但实际上一直是中国传统政治文化的重要命题与构成内容3。而当现代“治理”成为中国的一个学术和政治热词时，主要是指政治学范畴的“国家治理”，而国家行使政治统治、经济管理、社会管理等国家职能的过程就是治理的过程，这与国际组织最初所提的发展中国家面临的治理危机中的新治理属于同一层面4。“国家治理”实则是中国共产党在扬弃“国家统治”与“国家管理”概念基础上提出的一个极具中国特色的科学概念，属于中国共产党的一种执政理念与方式，旨在通过社会公共事务的合作管理以增进公共利益和维护公共秩序5。这一概念强调现代社会转型中国家的主导作用，也吸收了治理理论的合理要素并均衡考虑了治理理念所带来的社会诉求6。

改革开放以来，严格意义上的现代化治理概念应用可以追溯至党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，即“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”7。为贯彻落实党的十九大报告作出的“深化机构和行政体制改革”重要部署，2018年出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障”，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”8。党的十九届四中全会围绕“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题”作出了系列重要决定，明确指出“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”1。

因而我国政策议程中的“国家治理”实则主要强调的是制度安排取向的治理，且高度重视制度对于国家治理的意义。我国古代法家思想学派曾在《商君书》中记载：“凡将立国，制度不可不察也。”“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”2党的二十大报告指出，新时代以来，“国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”3，这说明我国近十年来积极推进的国家治理现代化改革，尤其是中国特色社会主义制度的完善建设，已取得突出成效。党的二十届三中全会作出的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，进一步强调全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，明确要在2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化4。当然，我国治理现代化改革离不开中国共产党的领导，中国共产党领导与社会主义制度是我国治国理政的本根，“我国的实践向世界说明了一个道理：治理一个国家，推动一个国家实现现代化，并不只有西方制度模式这一条道，各国完全可以走出自己的道路来”5。

中国式现代化的国家治理通过赋予现代化治理以“国家”特征，不仅体现了中国特色社会主义的制度特色，也符合我国作为人口大国的具体国情。当前我国处于现代化社会的深度转型阶段，面临百年未有之大变局，强大有为的党政领导与国家治理是我国社会发展的现实所需。应当看到，现代化中国之治是“中国之智”“中国之制”“中国之志”的有机结合，彰显了中国式治理理念、治理方略以及治理愿景6。中国现代化治理理念是在中国特色社会主义现代化建设过程中，基于中国治国理政之需而提出的现代化“治道”7，也是基于中国经验而重构的马克思主义国家治理话语体系8。

（二）进一步推进中国式现代化治理重构

中国式现代化是实现中华民族伟大复兴与社会主义现代化强国建设的康庄大道。面对2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的远景目标，未来应该如何完善中国式现代化的国家治理？新中国成立以来，中国特色社会主义现代化建设在中国共产党的坚强领导下锐意进取、改革创新，在经济、教育、科技、政治、文化、生态等诸多方面取得了巨大成效，积累了丰富的大国治理经验，未来如何实现强国治理也是从大国向强国转型的关键一步。随着现代化公共行政的治理范式转换，新时代中国式现代化的国家治理界定已从传统的权威运行取向的治理转向了以制度安排取向为重心的国家治理，呈现出较强的依法治国特征。为建设共治共享的社会治理格局，在推进治理现代化的过程中，处理好传统与现代的关系尤为必要1。随着现代社会治理的发展，我国社会治理实践已呈现出政社合作逻辑、社会自治逻辑、社会服务逻辑三种逻辑路径2，存在管理取向、合作取向、权利与服务取向等多重治理理论取向3。国际社会的治理理论在中国已显现出明显的本土化实践特征，但我国社会治理范围及其标准在理论层面、政策层面、实践层面还存有不明之处，由此形成了治理概念模糊与泛化现象，迫切需要进一步明确治理的问题导向与目标导向4。

中国式现代化治理重构是中国特色社会主义现代化强国建设的顶层设计，需要坚持和加强中国共产党的全面领导，发挥我国现有的大国治理体制与社会主义制度优势。第一，以制度型治理现代化转型为主，全面系统推进国家治理现代化改革。国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，关乎社会主义现代化国家建设和中华民族伟大复兴的实现5。中国式治理现代化改革在新时代应该更好地坚持以人民为中心，以维护公共秩序和增进人民利益的制度型治理方式转型为主，以网络型、互动型、权威型等多元治理方式与能力建设为辅，在制度安排的国家治理集体行动中构建更加专门化的组织间网络协作机制、更加民主化的社会互动机制以及更加合理化的公共权力运行保障，促进国家治理从表层的社会问题治理向深层的制度治理、机会治理、元治理等治理的高阶层面不断完善，促进多元治理主体协同参与并共同发挥作用，最终助力于更好实现中国特色社会主义的治理现代化建设。

第二，积极参与并切实推进现代化全球治理的制度建设，平衡全球治理的国际话语权。当前全球治理制度体系尚不健全，我国在诸多问题上还比较被动且缺乏国际话语权。如在芯片研发与制造等国际高新技术发展中相对被动，这不单纯是科技发展相对滞后形成的专业技术壁垒，也间杂有国际社会上的科技治理话语霸权。这种话语霸权严重制约了后发国家的科技发展，不利于人类社会共同发展，更不利于新型国际关系的建立和在应对全球性复杂问题上的国际合作。在全球教育治理领域，不同区域使用语言的多元化，造成了一定程度的国际差异，加之国家间历史不平等的再生产，也使得我国在一些关键的国际教育评价体系中缺乏参与优势。为改变全球治理参与的不平等局势，我国不仅应积极推动社会主义现代化强国建设，还应该积极参与现代化全球治理尤其是科教治理，推进国家间合作型治理制度建设，平衡国际治理话语霸权，促进全球治理走向规范化与常态化。

五、结语

综上，本文解析了现代化治理概念的四种主流学术话语体系，建构了治理的四种现代化类型，即权威型治理、制度型治理、网络型治理、互动型治理，不同的治理现代化类型表征不同的现代化治理方式。审慎视之，现代化治理范式虽然带来了全球公共行政范式的现代化转型，但从全球来看，不同国家间、区域间的国家治理现代化变革仍然存在难以弥合的鸿沟。在网络化社会中没有一个国家能够真正独善其身，无论是发展中国家，还是发达国家，在现代化治理变革的理论层面、政策层面、实践层面也都还需要更多与时俱进的协同探索与共同创新，才能有助于厘清千丝万缕的社会难题，更好应对人类社会在全球化、现代化进程中面临的多重国家治理困境，也才能更好地安邦定国和开拓人类未来。从研究角度来看，随着数字技术发展与人类现代化社会深度转型，未来的国家治理现代化改革与全球治理现代化演变都值得进一步讨论。

责任编辑 申 华

技术编辑 王文浩