自媒体时代邻避型政策议程的创设路径： 一个类型学分析

[摘 要] 在政策网络的资源依赖研究路径下，以利益整合度与信息融合度为划分维度，自媒体时代的邻避型政策议程创设过程展现出四种理想类型，即有限合作型、逆向动员型、外压妥协型和冲突延宕型。基于类型学的研究发现：在自媒体环境下，邻避型政策议程设置呈现出与经济、社会、技术发展等外部环境相契合的影响机制，如信息资源的分布与流动成为影响议程设置路径的关键变量，由外而内的逆向动员路径日益凸显，设置路径受到多重因素的约束，以及有限合作型路径成为可资借鉴的满意类型等。由此，地方政府在设置邻避型政策议程时要坚持融合发展理念，积极回应民众关切，建构舆情风险智控网络，倡导限定性妥协策略。

[关键词] 邻避型政策议程；利益整合；信息融合；政策网络；自媒体时代

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.004

[中图分类号] D60 [文献标识码] A [文章编号] 1004-0544（2024）11-0035-09

基金项目：国家社科基金青年项目“农村环境治理结构的脆弱性及其韧性治理机制研究”（22CZZ016）。

作者简介：张则行（1989—），男，中共浙江省委党校（浙江行政学院）地方治理现代化研究中心副主任、副教授、硕士生导师，浙江省重点智库“八八战略”创新发展研究院研究员。

一、问题的提出

塞缪尔·亨廷顿（Samuel Phillips Huntington）曾说：一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡1。中国近十年来，由环境保护议题引发的社会事件一度占据新闻头条，引起广泛讨论。在未来可预见的时期内，伴随着“美丽中国”、生态文明建设以及新型城镇化的稳步推进，人们的环境权利意识也将显著增强，为各地政府兴建垃圾焚烧厂、化工厂、公共墓地、变电站、核电厂等设施的政策议程增加了更多的不确定性2。与此同时，在智能终端呈现爆发性、几何式增长的自媒体时代，邻避项目引发的环境议题因其公共性的本质具有天然的溢出效应，在不断更新的公共传播平台的裹挟下，将自身的复杂性结构与冲突性特征成倍数地释放于公众视野和舆论之间。一方面，这种现象在很大程度上型构出新的政策制定路径与约束条件；另一方面，这也为政策议程的演进生产出与传统政策过程理论所描述的设置过程大相径庭的新的路径依赖。

邻避型政策议程是指地方政府将在辖区内兴建邻避设施或项目纳入政府议程的过程，包括提出立项动议、进行项目论证以及政策采纳等阶段。在自媒体环境下，邻避事件呈现出“连接性行动”（connective action）逻辑，即个体表达与大众传媒的结合成为系统议程的核心特征1。前者的“邻避情绪显性化”将在很大程度上掌控议程的走势2；后者的“自媒体联动”也将深刻影响议程设置的结果偏好3。二者的结合将对政策议程设置产生不同于传统媒体的新化学反应。那么，这种“反应机制”具有哪些新的时代特征？在不同影响因素的交互作用下，各场域的邻避型政策议程又将衍生出哪些典型的设置路径？这一过程又蕴含着怎样的普适性的解释逻辑和内在规律呢？

总体而言，既有研究关注到了自媒体对邻避风险的影响，但对其与邻避型政策议程的互动关系则没有给予应有的重视，自媒体在邻避型政策议程设置中的独特作用机制尚待进一步地揭示。鉴于此，本文将研究议题置于“自媒体时代”（We-media era）这一重要背景之下，研究重心聚焦于邻避型政策议程的创设过程，尝试从政策网络的资源依赖视角出发，以行动者的利益整合度与信息融合度为分析维度，建构自媒体时代邻避型政策议程创设的理想类型（ideal type），进而开展基于逻辑推演的具有类型学意义的比较分析，从而识别自媒体时代邻避型政策议程不同创设路径所蕴含的一般规律及其政策启示。

二、文献综述与研究框架

（一）文献综述

1.资源依赖视角下的政策议程设置研究

政策议程设置是政策循环最为关键的环节4。国外研究议程设置的文献主要归集为两类视角：一是政策阶段论的视角；二是政策网络理论的视角。第一类研究将议程设置视为政策生命周期的重要一环，甚至是首要的一环，暗示了包括议程设置在内的政策过程或阶段的线性演化逻辑5。这种线性思维的观察和解释，虽然在一定程度上认识到了议程设置过程及其路径的复杂性，但随着客观世界的变化，这种阶段隐喻法已经无法为贯穿公共政策过程始终的网络化演进取向提供更好的分析工具6。

与之相比，第二类研究则充分认识到了议程设置与周围环境、外部要素的互动关系。在政策网络理论看来，包括议程设置在内的政策过程是国家与社会生成的一种网络关系7，任何网络类型中行动者之间的资源分配都将深刻影响其在网络互动中的地位，意即“网络植根于资源的交换”8。国内有学者归纳出西方政策网络研究的三种路径：资源依赖路径、基于共同理念的倡议联盟路径和社会学意义上的话语路径。其中，资源依赖论的政策网络研究将政策产出解释为不同行为主体之间围绕资源与利益互动的结果。限于资源的有限性，不同主体在理性主义思维支配下，将最大限度地使用自身掌握的资源，以期对政策制定施加影响1。对于邻避型政策议程而言，行动者围绕着邻避项目是否立项建设展开频繁互动，而信息资源在行动者之间的分布和流向成为影响邻避型政策议程创设路径的重要参数2。

2.自媒体对邻避型政策议程设置的影响研究

公共政策的本质是对价值进行权威性配置。价值或利益是包括政府、新闻媒体、大众、立法机构等众多行动者的效用偏好。在议程设置阶段，特定行动者之间利益关系的稳定性以及相互依赖性是形塑政策网络类型的重要变量，在很大程度上决定了网络成员互动路径的选择3。而在自媒体时代，信息的传播和流通方式开始日益成为可以与利益关系平分秋色的重要影响因素，是推动议程设定走势的关键催化剂4。

实际上，媒体与政策变迁的关系一直是西方公共政策研究的一项重要议题。在政策科学家拉斯韦尔（Harold Lasswell）看来，传播在政策议程设置中发挥着环境监测功能，“大众传媒、民选官员、社会团体等各自具备相互关联的‘关注框架’或关注各种问题的差异时段”，其结果就是“媒体、团体、民选官员、公众同时关注某些议题进而形成某种依存关系”5。同时，国内有学者已关注到自媒体在邻避风险演化中的重要作用及其对议程设置路径的影响。第一，自媒体为邻避风险演化提供了生长环境。一方面，在邻避风险放大的过程中，自媒体、污名化与政府信任的差序格局为其提供了丰厚的社会土壤6；另一方面，体制内外行动者传播的抗争信息及其采取的抗争行动将产生彼此强化的共鸣效应7。第二，自媒体为抗争者参与议程设置创造空间。比如，有学者将自媒体动员视作城市居民开展邻避抗争的重要行动策略之一8。也有学者提出，邻避型环境治理的议程设置沿着“媒体报道—风险感知—公众议程”的路径进行演化，其中，“议程设置的触发机制、舆论传播机制和大众社会文化”等方面将深刻影响最终的政策产出9。第三，自媒体为邻避抗争建构沟通机制。在这种机制下，公民借助大众媒体在集体行动中不断进行社会学习与集体反思。这种基于媒体学习的协商结构，将有助于公民更加有效地参与区域环境治理10。

3.研究述评

综上所述，既有研究倾向于对邻避事件整体演化过程进行逻辑阐释，致力于解释多方主体在事件过程中展现出的行为特征，而对于引发此类事件的政策议程设置在初始演化过程中的驱动因素、演绎轨路等议题的讨论，由于较少将信息社会背景下社会问题认定及解决背后所隐匿的信息流向与分布的网状化复合结构这一重要变量纳入分析视野，削弱了其在自媒体背景下的解释效力。事实上，邻避抗争的结果在很大程度上依赖于行动者的利益整合程度以及信息的融合程度。在自媒体时代，这种依赖性随着信息资源的争夺过程而不断被强化。研究邻避型政策议程设置路径，我们不应忽略“自媒体时代”这一限定性条件，而应在政策网络研究资源依赖的观察视角下，将利益整合与信息融合这一组解释变量导入研究框架中，在厘定比较维度的基础上建构类型学的分析框架并进行比较研究，以此获得更具解释效力的研究结论与政策启示。

（二）研究框架

1.两个分析维度

自媒体时代，邻避型政策议程的创设主要涉及行动者的利益整合程度与信息融合程度。行动者（actors）在这里意指邻避项目的利益相关者（个体或组织），主要包括利益受到影响的民众、地方政府及其照护下的企业。为了更加客观地进行观察和分析，我们将利益高度一致的地方政府和企业视作一方行动者，而将采取各种集体行动的民众视为另一方行动者。本文将重点分析双方的互动类型如何影响邻避型政策议程的创设路径。

一是行动者的利益整合度。邻避型政策议程的利益整合是指及时反映、有效回应行动者围绕邻避项目而产生的多元利益诉求的过程。邻避项目是邻避型政策议程的关键标的物，也是引发邻避风险的主要燃点1。邻避项目的利益整合从价值维度上涉及民众间、民众—企业—政府间等行动者基于利益损益的结构性差异而引致的矛盾和冲突，而从时空维度上又关涉对项目建设所包含的长远效益与短期利益、整体获益与部分受损等现实问题的考量2。

行动者的利益整合度是影响政策议程创设路径的重要变量，也是邻避项目的社会嵌入性、政府回应性等变量的函数。邻避项目的社会嵌入性是指邻避项目与当地经济社会发展诉求的契合度，当邻避项目建设与地方发展愿景、现实需求高度契合时，其利益整合度较高，反之则较低。政府回应性是指其对来自不同渠道的民众需求做出迅速反应的意愿和能力，可以反映出政府在邻避型政策议程创设过程中的自我定位与价值取向。回应性强即意味着政府以公正立场充当着利益分配、协调与整合的权威角色，利益整合度较高，反之则较低。除此之外，利益整合还涉及一项重要变量，即民意的表达机制是否健全。实践证明，畅通的利益表达渠道与补偿机制对于政策议程的利益整合作用明显3。综上，高利益整合度可以用较强的邻避项目社会嵌入性、政府回应性等变量加以刻画。而所谓低利益整合度则与之相反，不再赘述。

二是行动者的信息融合度。行动者的信息融合度是指邻避型政策议程创设过程中信息资源在行动者间实现快速流动与均衡分布的状态。在自媒体时代，它受到信息流通网络、信息生产权属、信息传播工具等变量的约束。在本文中，所谓信息流通网络特指信息在政府（或体制）内外的流动状态和方向，包括静止态、内向态、外向态和交互态四类4。静止态是指在邻避型政策议程设置中基本不发生信息的内外交换；外向态是指由内而外的信息流动方式，即信息主要由政策制定主体通过制度化的方式向外部散播；内向态是指由外而内的信息流动方式，即信息主要由民众等外部行动者通过非制度化的方式流向政策制定的内部网络；交互态则指双向式的信息流动方式，即政策制定主体及其相关利益群体围绕邻避项目能否落地发生频繁的信息交换。显而易见的是，在控制信息传播工具的影响后，行动者的信息融合度将沿着上述四类信息流通网络呈现依次递增的规律，即静止态<外向态<内向态<交互态。

信息生产权属涉及获取、归集、发布、储存信息等话语互动的主体性问题。在自媒体大规模出现之前，信息的生产权是附着于权力链上的，即在科层式的治理框架内经过权力的传导链条，对权力的客体施加影响，呈现出高度的独占性与封闭性。但随着智能终端、移动互联网以及自媒体平台等逐渐兴起和普及，公共权力机构的信息垄断、话语霸权逐渐被打破，信息的生产权属也由“独有”变更为“共有”①。其中，信息传播工具的迭代创新是引致信息生产权属关系变化的关键变量，其与网络数据传播速率的急速提升具有极强的正相关性。政策议程设置的信息生产过程愈是开放、信息生产主体愈是多元，意味着其信息融合度愈高。

2.四种理想类型

根据类型学研究的一般惯例，我们可以将利益整合度与信息融合度以高、低二分的方式将其简单划分为“2×2”的四分图（图1）。在将各个影响因素纳入分析后，我们将邻避型政策议程的创设路径分为四种理想类型（ideal type）：有限合作型（高利益整合度，高信息融合度）、逆向动员型（高利益整合度，低信息融合度）、外压妥协型（低利益整合度，高信息融合度）、冲突延宕型（低利益整合度，低信息融合度）。

三、邻避型政策议程设置的理想类型：一个比较分析

邻避型政策议程的设置过程整体呈现出一种以对抗（competition）为主要互动特征的集体行动过程。一方面由于地域差异、文化背景、经济水平等因素的不同，这一过程具有较强的异质性。另一方面，在自媒体逐渐成为大众舆论的主要传播阵地之际，这一过程也蕴含着资源依赖与政策议程设置互动关系的某种规律性。在本文的分析框架下，这种规律性在四种理想类型中得以较为清晰地展现出来（表1）。

（一）冲突延宕型创设路径

在该类型下，包括政府、民众等在内的行动者因“利益整合度低、信息融合度低”而导致议程设置过程整体呈现出“冲突延宕”的互动特征。

第一，利益整合度低。这种路径下：（1）邻避项目的社会嵌入性弱。在议程设置过程中，地方政府引入邻避项目是基于发展地方经济、增加财政收入、提升官员政绩等理性主义的考量，很少将民众的环境福祉等非经济因素纳入议程。换言之，在此类创设路径下，邻避项目在引入之前就缺少足够的社会嵌入性1。如有些地方打着“招商引资、发展经济”的旗号，不顾地方发展实际，缺少科学论证过程，盲目上马大型邻避项目。（2）政府的回应性弱。在一些地方政府的认知框架里，邻避项目能否成功立项和建设取决于中央政府相关部委等权威部门是否认可，不必过分考虑居民接受度的问题，从而对于属地居民的环境正义诉求以及健康权益等重大关切缺乏及时回应的动力。比如，在邻避事件的初始阶段，有些地方政府以对待常规信访者的态度敷衍回应具有强烈环保诉求的属地民众。

第二，信息融合度低。这种路径下：（1）信息流通处于静止态。在邻避事件发生前后，地方政府与属地居民的信息沟通网络基本上处于静态封闭、分割孤立的状态。有些地方政府奉行议程设置的“关门主义”，将政策议程的创设视为科层制下政府独享的权力，排斥其他利益相关者任何形式的实质性参与。因此，在缺少正规的信息传递渠道时，行动者将会策略性地使用私人信息。经验证明，以冲突为主要博弈形式的邻避事件事前大都缺乏有效的信息交流机制，从而衍生出更为复杂的话语博弈机制2。（2）政府与民众争夺信息生产权，导致信息无序传播、质量下降。由于正式的沟通渠道被阻断以及缺乏对非正式信息的有效回应，自媒体平台充斥着海量的关于邻避项目的虚假、错误以及误导性信息。由于缺少权威可信、清晰明确的信息源，这些凌乱分散、真假难辨的信息不断增加民众的疑惑焦虑和不满情绪，无形中推高了邻避冲突的风险。

（二）外压妥协型创设路径

在该类型下，行动者的利益整合度仍然较低，但信息的融合度随着移动互联网等新媒介在民众中广泛运用而不断增强。因此，作为议程创设的主体，面对全新的且不易被掌控的信息生产平台，地方政府在和民众争夺信息生产权的过程中常常处于不利地位，其议程设置过程不得不采取一定的妥协策略。

第一，利益整合度较低。这种路径下，政策议程的利益整合过程呈现出如下特征：（1）政府主要从体制内部争取合法性资源，客观上削弱了邻避项目建设的社会嵌入性。比如，有地方政府在项目落建前要求辖区内的化工系统、教育系统等体制内人员签订（表示支持的）承诺书，意图通过体制动员的方式获取社会大众的支持。然而，这种依靠政治权力隐性强制的做法，既难以在体制内取得共识，也没有充分吸纳和整合民众的利益关切，本身就会造成社会认同等合法性资源的流失。（2）政府主要依赖于自上而下、由内而外的利益回应机制。比如，有些地方为了消除民众对邻避设施的疑虑，习惯使用官方媒体对邻避项目的安全性或潜在收益等进行正面解读，而对其潜在的环境危害或利益损失则轻描淡写甚或避而不谈。从实践效果来看，单纯为邻避项目造势背书的“利益整合”方式由于缺少利益相关方的双向反馈机制，难以取得消除民众普遍存在的不信任感以及对邻避设施的恐慌心理的预期效果1。

第二，信息融合度较高。这一路径下，信息融合过程呈现出如下特征：（1）信息在总体上开始出现由内而外的流通状态。比如，有些地方会邀请媒体、专家等召开座谈会，咨询舆情监控和管理的问题；成立学习专项小组，赴外地尤其是成功落建邻避项目的地方学习信息沟通、舆情管控的经验；组织媒体召开闭门会议，统一宣传口径；等等。显然，这些做法具有较强的限制信息传递和开放的色彩。（2）一般民众逐渐掌握信息生产权，日渐成为信息资源的重要生产者。信息在体制内自我循环的同时，民众借助新兴的自媒体工具开始逐渐掌握信息生产的主动权2。自媒体平台产生的海量信息在政府难以控制的官方媒体之外日益聚合并形成强大的舆论场，成为改变政府决策的重要压力源，进而倒逼政府开放信息流通渠道、吸纳民众参与、回应民众诉求，在一定程度上规避了“民意不畅、正义不彰”引发邻避冲突的社会风险。

（三）有限合作型创设路径

在此路径下，行动者之间围绕邻避项目所衍生的价值增益或利益受损问题展开较为充分的信息交换。同时，地方政府将以更加开放包容的姿态回应民众的利益诉求，吸收其合理建议，适当调整决策内容，在较高的程度上实现了邻避项目的利益整合。

第一，利益整合度高。这种路径下，政策议程：（1）具有较强的社会嵌入性。比如，有的地方政府在议程设置的全过程中，始终注重项目建设的利益整合问题，在坚持科层制决策逻辑的前提下积极拓展民众参与决策的渠道，以最大程度地消除民众疑虑，最大限度地凝聚社会共识，纾解民众谈“邻避”色变的拒斥心理，从而增强邻避项目的社会嵌入性。（2）具有较强的政府回应性。当地政府积极邀请市民、网络意见人士与专家学者参加民主恳谈会、项目听证会等，面对面答疑解惑，回应利益相关群体的关切与需求，在很大程度上减少了邻避型政策议程创设的阻力，力争以最小的摩擦性制度成本实现项目立项施工。

第二，信息融合度高。在此路径下，信息融合呈现出如下特征：（1）信息网络内外交互、充分流通。比如，在引入邻避项目前，有些地方政府会在微博、微信、抖音等自媒体平台开通专门账户，全程滚动式宣讲邻避项目相关知识并在线答复民众疑问；有些地方政府会动员体制内的社会治理资源，在基层社区开展大范围的面对面宣传教育活动，当面收集、反馈民众意见和建议。（2）行动者共享信息生产权。面对自媒体平台不断向公共权力部门发出的不满和质疑声音，政府主动采取一种多中心聚敛的沟通方式，在体制外的自媒体平台开拓出更多信息传播与回应场域，旨在与民众共享信息生产的权利，这在很大程度上缓解了民众由于不信任感而产生的对立情绪，减轻了邻避型政策议程创设的阻力，从而在较短的时间内推进邻避项目顺利落地。

（四）逆向动员型创设路径

在此路径下，行动者之间的博弈过程整体上呈现出利益整合度较高而信息融合度较低的特殊样态。作为行动主体的地方政府选择抑制经济增长冲动，愿意就引进邻避项目的合法性与民众展开充分的交流以最大限度地争取民众的支持。更为重要的是，这一互动过程没有完全适应自媒体时代信息生产与传播规律，导致行动者之间的信息融合过程带有较强的路径依赖性。因此，其政策议程创设的结果往往带有自下而上、由外入内的逆向动员色彩。

第一，利益整合度较高。这种路径下，政府会采取“以时间兑换空间”的策略，通过多轮次博弈夯实邻避项目的合法性基础。比如，一些地方的邻避项目历经动议、争论、抗争、搁置、再次发起动议等循环往复的过程。然而，无论其过程如何蜿蜒曲折，面对民意压力（如小规模的抗议活动、互联网舆情等），当地政府都会与市民共享政策议程的创设权，努力将邻避项目建设嵌入本地社会的发展实际，作出契合民众意愿的回应。通过多轮次的对话式宣讲、平等式协商，当地政府与市民往往可以就邻避项目的利弊得失达成基本共识。实践证明，政府所采取的持续性反馈策略将会成为推动议程演化的重要驱动力。

第二，信息融合度较低。与在利益整合方面的积极行动不同，由于受到经济社会发展的主客观因素制约，行动者之间的信息交流呈现出低度融合的特征。（1）从客观因素来看，由于受到收入水平以及移动智能终端的普及率的影响，不同地区的自媒体活跃度存在较大异质性。比如，在一些经济欠发达地区，相对封闭的社会交往形态导致大量人群对自媒体平台的认知度和接受度处于较低水平。群体间的“信息鸿沟”（information gap）成为阻滞信息交流的关键性障碍。（2）从主观因素来看，当地政府自视其为邻避型政策议程创设的强势主导者，受到思维定式与制度惯性的深刻影响，仍依赖于运用正式沟通网络。比如，在邻避型政策议程的设置过程中，行动者之间的信息传递仍然主要采用听证会、新闻发布会、广播、报纸、电视等官方平台或传统媒介，导致汹涌舆情呈现出自外而内的“倒灌”情势，政府在一定程度上成为被动回应的“灭火队长”。

四、资源依赖视角下邻避型政策议程创设路径的机制分析

在自媒体情境下，邻避型政策议程有其独特的触发焦点，其创设过程也面临着不同的助推之力、机会之窗和约束条件。同时，除了利益关系这一关键的结构性要素之外，以自媒体为主要附着物的信息也愈加成为影响议程设定路径的重要变量1。如前所述，利益关系的整合度与行动者之间的信息融合度可以刻画出邻避型政策议程创设的基本路径，而其互动过程所隐含的内在机理，则需要从资源依赖对议程设置路径的影响机制出发，进行更加深入的学理阐释。

（一）行动者对信息资源的强依赖性

在邻避型政策议程创设过程中，信息资源将连接网络关系、开展集体行动、影响议程演化的关键性作用充分发挥出来。在邻避事件发生前后，地方政府和民众围绕邻避项目是否立项建设展开频繁互动。如果仅从信息传递与扩散的视角来看，邻避型政策议程设置愈加契合信息化社会的信息流动特征，即从政府主导的聚联式信息沟通向去中心化的网状互联路径转换。在众多利益群落结成的网状结构内，每一方都想在掌握信息资源方面占得优势，从而在互动过程中抢得先机。邻避型政策议程在某种程度上演变为各方争夺信息资源的过程，而花样繁多的自媒体平台成为双方抢夺的主阵地。

（二）议程设置由外而内的逆向动员

在智能手持终端设备逐渐普及、自媒体平台飞速发展的背景下，秉持自上而下、由内而外等传统“关门式”政策制定思维的地方政府，在邻避型政策议程设置的动员路径中往往处于被动，而在信息洪流中被动员起来的体制外行动者成为将政府议程转变为公众议程的重要推动力量。这种逆向动员路径既具有由外而内的外在创始性，也兼具“决策者提出议程、民众参与程度高”的内在动员性2。

在此过程中，舆论传播的外溢性在普惠的互联网（软硬件）技术加持下成倍释放，网络信息资源在民众间的反向动员功能对地方政府设置政策议程的“关门路径”等制度依赖造成巨大冲击。地方政府为了实现经济发展、社会稳定与地区安全等多重目标，在与民间环保组织、市民、网民、专家等体制外群体的互动中，不得不在既有制度框架下采取更加开放、更为灵活的回应策略。比如，遵守信息公开制度，启动民主决策程序，保障公民知情权、表达权、参与权等政治权利，允许公民合法集会等3。

（三）创设结果差异性的多因素约束

在政策网络研究的资源依赖理论视角下，邻避型政策议程设置的演进路径不仅受到各行动者所拥有的资源结构及其比例的影响，也受制于其综合运用各种资源以实现自身利益最大化的能力。由于这些因素在地域、时空、群体之间存在着巨大差异，受此约束的邻避型政策议程呈现出较强的异质性。因此，只有将信息这一变量同其他要素相结合，通过整合性的视角加以观察才能完整且准确地刻画邻避型政策议程设置路径在自媒体时代呈现出的差异性。

（四）有限合作设置路径的可移植性

经过类型学意义的比较分析发现，限定条件下的有限合作路径兼具高度整合的利益关系（如持续增强邻避项目的社会嵌入性以及回应民众关切的积极性等）和激励相容的信息结构（如信息生产权有序但不充分地在体制内外共享以及保持信息流通网络的畅通等）等优势，既避免了邻避型政治抗争造成的社会资本损失（如增加政府陷入“塔西佗陷阱”的风险）和完全开放政府议程的决策效率损失（如减少政策制定中由于“无序参与”“零和博弈”造成的制度成本和沉淀成本），又可以保障社会稳定、经济发展与环境保护等多任务目标的融合与实现，对于发展型地方政府而言，不失为创设邻避型政策议程的一种满意类型。

与此同时，还应注意到地方性知识与典型经验的普适性问题。邻避型政策议程设置的创新移植一方面要充分考虑经济结构的契合度，包括当地经济发展水平、产业构成等要素对邻避项目的内生性发展诉求；另一方面则要重点关照属地群众的接受度，包括其环保意识强度、环保传统的延续性、知识基础和认知能力、获取相关知识（信息）的便利性，以及当地政府设置的沟通渠道、构建的协商制度与惯用的谈判技巧等深刻影响邻避项目能否落建的人为因素。

五、研究结论与政策启示

随着生活水准的不断跃升、公民环保意识的觉醒，维护环境正义与提升生态福利越来越成为人们追求美好生活的价值共识。经济发展与环境保护这一组轴心矛盾，在自媒体社会的加持下，为环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve，EKC）拐点的出现平添了许多新的不确定性因素，由环保议题引发的邻避型抗争政治也表现出新的复杂局面和特征。在以自媒体为主要传播介质的信息化、数字化、智能化社会，邻避事件的诱发因素与地方政府的回应策略皆烙印着社会发展阶段与政治制度建设进程的底色。在其中，政府所面临的推动经济发展和防范社会风险的伦理困境将愈加凸显。诚然，对于地方政府的邻避型政策议程而言，推动邻避项目顺利落地的同时防范和规避邻避风险是最为理想的结果。对此，本文的类型学分析为我们提供了如下政策启示。

第一，坚持融合发展理念，变政社之间的“零和博弈”为“共赢发展”，努力提升邻避项目的社会嵌入性。比如，选择项目时应充分考虑其与当地经济社会发展规划的衔接性，科学论证其经济效益在政、企、民之间共享的可行性；项目选址时应维护当地居民的环境权益，尽量避免和减少项目对周边环境的不利影响。第二，积极回应民众关切，拓宽其意见表达与参与政策制定的渠道，破除邻避项目信息的政府垄断性占有，充分利用微信、微博、抖音等新媒体平台，实现信息公开“零死角”与科普宣传全覆盖，最终形成信息的交互流通与无缝连接。第三，建构舆情风险智控网络，将人工智能、大数据、云计算等现代信息技术融入议程设置的全流程管理与风险防控网络，对自媒体传播中“涉邻”（涉及邻避项目）信息实施智能监测，无论线下线上都要织密风险监控网，防患于未然。第四，倡导邻避风险处置的限定性妥协策略，在高度整合利益结构的同时，开放、有序地共享政策制定的必要信息，采取规则约束下的妥协方式，以减少由于信息不对称造成的政府公信力与社会信任等社会成本以及政策制定效率的损失，最终展开社会稳定、经济增长与环境保护共融发展的新图景。

责任编辑 申 华

技术编辑 王文浩