完善沈阳市市场主体信用监管机制的法治路径

〔内容提要〕推动信用监管的法治建设，应坚持形式法治的一般原则与实质法治的基本内核，以具体规范对信用监管实施法律控制，将“合理行政”“以人为本”的理念融入监管实践。为保障市场主体信用监管机制能在法治轨道上运行，沈阳市政府积极推动信用监管规范体系的构建。在国家信用建设文件指引下，按照规定实施贯穿市场主体全生命过程的信用监管。在实施过程中存在信用监管规定精细化程度不足、与之配套的监督救济机制缺位等问题。沈阳市政府应细化信用监管法规体系以确保制度规范实施，设立相应监督救济机制以保护市场主体以及社会公众的权益。

〔关键词〕市场主体；信用监管；营商环境

注：本文受辽宁省法学会重点项目（项目编号：LNFXH2023A021）资助。

习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会中对深入推动东北全面振兴提出了要求，要以优化营商环境为基础，全面深化改革。党的二十大报告强调，“要完善社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。市场主体是市场竞争环境的主要参与者，对市场主体实施信用监管制度，构建以信用监管为基础的新型市场监管机制，已经成为全面提升市场监管效能、优化营商环境的治本之策。但信用监管机制构建时间较短，现有制度尚不完善，需与时俱进地审查制度中存在的问题并予以制度化解决。因此，通过检视沈阳市市场主体信用监管机制的相关规定及运行现状，探寻市场主体信用监管存在的问题，立足执法有据为沈阳市市场主体信用监管机制的完善提出优化路径，对于优化沈阳市营商环境具有重要的实践意义。

一、沈阳市市场主体信用监管机制现状

沈阳市政府为加快推动沈阳营商环境优化，出台了一系列与信用监管机制相关的政策及规范，在具体实施过程中取得了一定成绩。

（一）沈阳市市场主体信用监管机制规范现状

2019年沈阳市政府颁布了《沈阳市全面推进“证照分离”改革加强事中事后监管实施方案》确立了持续优化市场主体准入服务，明确了事中事后监管方式。2020年制定了《沈阳市人民政府关于全面推进部门联合“双随机、一公开”监管的实施方案》，建立了“双随机、一公开”监管工作制度。2021年制定了《沈阳市市场监管系统企业信用风险分类管理暂行办法》《沈阳市食品安全生产经营企业食品安全信用分级监管办法》《沈阳市市场监管领域部门联合抽查事项清单》，增强了事中环节信用监管的统一性、规范性，为监管常态化提供了制度保障。2023年出台了《关于进一步加强市场监管部门信用体系建设着力提升监管效能的实施意见》《沈阳市社会信用条例》（尚未生效）《企业信用风险分类管理实施办法（试行）》（以下简称《分类管理办法》）《沈阳市市场监督管理局行政审批承诺免现场检查事项清单》，为沈阳市市场监管部门推动信用体系建设、提升监管效能提供了指导性意见以及法规基础，并将信用承诺制以及信用分类监管规范化。

（二）沈阳市市场主体信用监管机制运行现状

市场主体信用监管机制作为一种新兴的治理手段，是贯穿市场主体全生命周期的监管机制，其运行分为事前、事中及事后三个阶段。

1.事前环节信用监管机制运行现状

实施信用承诺制度。市场主体作出信用承诺，遵守法律、诚信经营，如果违反承诺将承担相应失信责任。具体而言，为优化营商环境、降低市场准入门槛，沈阳市政府实施“证照分离”改革，减少涉企证照审批事项、申请材料。对于由审批更改为备案的事项，市场主体办理营业执照报送材料后即可开展经营活动。同时，沈阳市200余项行政审批事项实施告知承诺制，实现了新注册市场主体信用承诺全覆盖。对于改革为实施告知承诺的事项，市场主体在承诺符合规定条件并提交材料后，行政机关当场审批。沈阳市政府按上述方式推进“证照分离”改革，办理业务22.13万笔，设置94项优化审批服务涉企许可事项，压减时限近78%，使得市场准入环境更加宽松便捷。

2.事中环节信用监管机制运行现状

实施分级分类监管。行政机关根据市场主体的信用信息，对市场主体信用进行评估，依照一定算法绘制市场主体的信用模型，为实施更为精确化的市场监管提供依据。沈阳市政府依托辽宁省互联网+监管系统以及信用共享平台，实现了市场主体信用信息共享。截至2023年7月，沈阳市信用信息共享平台最新数据总量24.5亿条，为沈阳市计算市场主体信用等级建立信用模型提供了可靠依据。依据数量庞大的信用信息，沈阳市政府利用大数据、云计算等手段，借助最新的信用平台对市场主体信用进行打分。截至2023年7月，沈阳市政府已对38万家企业信用打分，绘制出全市企业信用图像，并对重点领域的市场主体实施四级信用分类。例如，在食品、药品领域，由“优、良、中、差”四个“食安信用指数”构成该领域的信用分级体系。双随机制度与市场主体信用评估报告相结合，对信用良好的市场主体减少抽检频次，对信用欠佳的市场主体增加抽检频次。沈阳市市场监督管理局依据信用风险状况对企业实施分级分类监管，根据信用等级对食品、药品、医疗器械、特种设备共计16.39万家企业由低到高进行信用等级排序，动态评估重点领域信用等级靠后的企业290家，逐步建立起差异化监管措施。

3.事后环节信用监管机制运行现状

设立联合惩戒机制并实施信用修复制度。各部门联合跨部门对失信市场主体实施行政失信惩戒，在失信主体满足信用修复条件后对其进行信用修复。沈阳市市场监管局建立了“红黑名单”信用惩戒制度，要求各行业主管部门依据国家标准建立各自主管领域的“红黑名单”，在市公共信用信息平台进行共享。将市场主体列入黑名单并非仅仅为了惩戒，也是为了教育失信主体进行失信行为整改。因此仅有黑名单惩戒机制是不够的，必须设置相应的信用恢复机制。为此，沈阳市市场监管局健全了“红黑名单”移出、奖惩解除和记录留存协同机制。

二、沈阳市市场主体信用监管问题反馈

沈阳市通过建立信用监管机制，不断贯彻落实党的二十大报告中完善社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境的要求，在实施过程中取得了较为瞩目的成绩，但沈阳市现有市场主体信用监管机制仍存在规定模糊、监管救济制度建设不足、制度实施力度有待强化等问题。

（一）沈阳市市场主体信用监管机制规定模糊

信用监管机制作为一种突破常规监管的治理方式，在优化营商环境方面有着独特的优势。但后续实施规范并未跟上，导致在信用监管机制实施过程中可能出现自由裁量权滥用、市场主体权利预见受阻以及制度目的难以实现等情况。

1.规定的模糊或引发自由裁量权的滥用

随着信用承诺制不断铺开，全国性的制度规划文件不断出台，各地市相继出台了适合本地的信用承诺规范，相比于其他省市，沈阳市缺乏市级制度性规范。导致沈阳市信用承诺制中存在规定模糊的情形，行政机关自由裁量权所受束缚不足。例如，容缺受理允许申请人在申请时可以缺少次要材料，但在行政机关推行容缺受理制度的文件中对于次要材料的规定各不相同，甚至文件并没有关于何种材料属于次要材料的规定。如果行政自由裁量权不加以控制便可能被行政机关滥用。

在分级分类监管措施方面，《分类管理办法》要求对四种不同信用等级的市场主体合理确定抽查比例和频次，实施差异化监管。对A级信用主体，合理降低抽查比例和频次；对B类信用主体，按常规比例和频次开展抽查；C类企业，予以重点关注，适当提高抽查比例和频次；对D类企业，实行严格监管，有针对性地大幅提高抽查比例和频次。上述文件对不同信用主体所实施的监管方式描述得较为模糊，实践中行政机关难以对“合理”“适当”做出准确理解，不仅不利于行政机关实施监管，也一定程度上增加了行政机关恣意监管的可能。

2.规定的模糊降低市场主体对法律后果的可预见程度

2022年国家层面就信用分级分类管理制定了指导性意见，指出依法依规推进企业信用风险分类管理工作，推进精准监管、有效监管、智慧监管、公正监管。全国诸多省市通过制定地方性规范明确企业信用评价标准以及信用分级分类监管措施。与其他地区相比较，沈阳市级层面缺乏更为细化的评价标准。根据《分类管理办法》，行政机关运用层次分析法进行递阶结构设计，赋予不同权重，形成企业信用风险分类基本指标体系，将模型计算得出的动态信息作为判定市场主体信用等级的依据。《分类管理办法》并未明确说明分类标准，被评估的市场主体无法通过分类标准了解自己的信用等级。同时，《分类管理办法》要求不得公开企业信用风险分类结果，市场主体无法通过信息公开得知自己的信用等级。而不同信用等级面临的监管力度相差较大，导致相对人对于行政机关实施监管行为的种类、效果的可预见程度大大降低，对于自身权益保障、经营行为也难以确定清晰界限。

3.规定的模糊阻碍制度目的的实现

对于市场主体而言，在现有信用联合惩戒制度下，一次失信行为不仅会受到相应的惩戒，而且会因市场信用评价的下降导致其信贷受阻、市场份额降低而面临被其他竞争对手淘汰的风险。一次失信处处受限的治理方式如果没有明晰的信用修复机制，将违背优化营商环境这一目标。沈阳市依据《市场监督管理信用修复管理办法》（以下简称《修复办法》）实施信用修复，《修复办法》中有关修复方式的规定较为模糊，对于不同失信主体所适用的修复方式并不明确。信用修复制度中存在标注式修复以及删除式修复，其中删除式修复包含救济式修复和删除性修复。在公众的认知中，信用修复普遍是指将失信记录删除，但信用修复并不是简单的信用漂白，失信修复方式的选择应当结合失信人整体信用活动。随意适用删除性修复将会弱化失信惩戒制度的权威，进而导致失信成本降低，而标注式修复的不慎适用亦会阻碍信用监管制度目标的实现，例如对轻微失信行为人实施标注式修复可能导致其失信行为在修复后仍对其经营活动产生影响，不但有损于市场主体的权益保护，而且违反了比例原则。

（二）沈阳市市场主体信用监管机制监督救济制度建设不足

市场主体信用监管机制在为市场主体带来便利的同时，也给社会带来了一定的风险，事前践诺审查机制的实施不足使得该风险难以得到预防，而事中事后的救济监督机制建设不足也增加了市场主体权益受损的可能。

1.事前践诺审查机制实施不足

信用承诺制基于市场主体的信用承诺，仅对市场主体实施形式审查，对准入监管程序进行简易化再造，依托审查机关与市场主体之间的信用承诺实现“先上车后验票”式的先期许可准入资格假定目标，达到降低市场准入门槛的目的，但这也导致事前准入审查的风险屏障功能无法发挥，对于市场主体的监管由事前向事中转移。同时，在放松准入审查事前风险规避功能失灵的情形下，更多的不确定风险进入事中监管阶段，提高了后续风险发生的概率。而沈阳市践诺合规审查缺乏具体详细的工作规范，进而导致基层工作人员对于市场主体承诺实践审查的力度不足，存在审查漏洞。

2.事中救济机制缺位

在分级分类监管中，在对各市场主体的信用进行评估后，按照一定标准对其进行分类监管。对于信用状态较差的市场主体，信用等级评定后将受到更为严厉的监管。信用等级是行政机关综合市场主体多方面信用信息，通过某种计算模型得出的。当行政机关获得的信息存在过时、不实等情况时，市场主体的信用等级或存在一定错误，但现有沈阳市分级分类管理规定中，缺乏市场主体信用评估错误后的救济机制。例如在《分类管理办法》中，并未体现信用评价的救济方式。

3.事后监督机制欠缺

行政机关实施信用修复制度的实际情况一定程度上将影响失信行为人整改失信行为的积极性。在信用修复的过程中，行政机关可能出现不作为、不理会行为人信用修复申请的情况。沈阳市现有信用修复制度缺乏相应监督机制，行政机关在信用修复过程中的玩忽职守、滥用职权等问题将难以解决。现有信用修复制度的一项基本原则是由实施行政失信惩戒的行政机关对其作出的失信惩戒进行修复，因此由权力机关之间相互掣肘实现监督的路径难以实现。虽然信用修复制度中存在信息公开，但信用修复程序以及结果的公开涉及失信主体信息，信息透明程度较低，故通过社会公众对信用修复过程进行监督难度较大。无论是行政机关内部监督还是公众监督都难以实现，这也导致信用修复制度欠缺相应的监督机制。

三、沈阳市市场主体完善信用监管机制的法治路径

完善沈阳市市场主体信用监管机制的首要工作是解决信用监管所带来风险，尽快完成信用承诺机制在法治轨道上运行的道路铺设，制定相应实施规范为其提供相应的法律引导。

（一）提高市场主体信用监管机制的制度化水平

市场主体信用监管机制规范的模糊性阻碍了营商环境优化的实现，因此需提高事前事中事后全过程监管的制度化水平。

1.提高信用承诺制度的规范化

首先，应区分市场主体的性质。对于一般市场主体正常实施信用承诺制度采取形式审查。对于涉及公共安全、人民利益的特殊市场主体应当谨慎适用信用承诺制度，针对特定事项仍需采取实质性审查，防止事前审查不足导致后期发生重大事故。其次，针对不同性质的市场主体明确审查材料。减少对一般市场主体的审查，在此基础上适当增加对特殊市场主体的审查。鼓励各行业协会一同参与信用承诺范围的确定，针对不同行业的特点明确承诺的范围。再次，需设置监管信用审查的监督制度，谨防变相违法的容缺受理。市政府可能会为吸引投资推动经济发展，承诺投资方“先上车后补票”，允许一些手续不全、资质不达标的市场主体开展项目建设，为日后埋下隐患。因此在行政机关对市场主体实施容缺审理后，要审查其容缺的材料是否属于次要材料。最后，结合前期实践经验，将上述完善措施以实施方案等形式确定，为行政机关的具体实践提供指引。

2.细化信用分级分类监管规定

在信用监管措施方面，应将行政机关对不同信用主体监管次数及频率予以明确规定。具体可参考《天津市文化和旅游行业信用分级分类管理办法（试行）》中关于信用监管措施的规定：行业信用评价为A级的市场主体，抽查比例设置为原比例的30%；对于行业信用评价为B级的市场主体，抽查比例设置为原比例的50%；对于行业信用评价为C级的市场主体，抽查比例保持不变；对于行业信用评价为D级的市场主体，抽查比例设置为原比例的1.5倍。将监管措施具体明确化，既增加了信用分级分类制度的可操作性，又限制了行政机关的恣意监管。

在分类标准方面，可以将划分信用等级的计算方式以及计算依据公布。《江苏省市场监督管理系统企业信用分类管理暂行办法》第六条至第九条明确了不同信用等级的划分依据，并在第十三条中规定了市场主体可以在申请后查询自己的信用等级。沈阳市市场监督管理局可以考虑参考上述规定，将分类标准以规定的形式予以明确。一方面，可以此倒逼市场主体依据分类标准规范自身行为。另一方面，分类标准的明确也为市场主体提供了信用等级预测可能性，进而为其维护自身权益提供可能。

3.明确市场主体信用修复方式

类别化实施失信修复制度，分情况适用失信修复方式。依据市场主体的失信程度将不同失信主体类别化，对不同类别的失信主体适用不同的失信修复方式。轻微失信行为人可以适用纠错式修复，在失信行为人整改结束后便不再记入失信记录。对一般失信行为人可适用救济式修复，在失信行为人完成整改后，其在一定时间内未再次实施类似行为才可以删除相关失信记录。对于可以修复信用的严重失信行为人可以适用标注式修复，在失信行为人完成整改后且一段时间没有再犯可以删除相关失信记录，但在其信用记录中将保留其曾经失信的记录。同时，相关机关将内部保留其失信记录，在失信行为人再犯后对其加重处罚。

（二）完善市场主体信用监管机制的监督救济制度

市场监管部门通过降低市场准入门槛、对市场主体实施分级分类监管，提高失信者的违规代价，降低守信者的守法成本。为更好实现这一目标，需落实事前践诺监督机制、建立事中执行监督机制、设立事后救济监督机制。

1.落实事前践诺审查机制

市场主体通过信用承诺制度能够较为轻松地进入市场，但信用承诺制仅对申请材料进行形式审查，甚至对申请人进行容缺受理。因此需要行政机关及时对市场主体的践诺情况进行审查，在发现市场主体不积极履行承诺义务后，首先应督促其进行整改，体现包容审慎原则。而非直接对其实施制裁措施。对于多次督促但仍不履行义务的可以对相对人采取相应的失信惩戒措施。

申请人通过信用承诺制度避免了先前繁琐的申报审查环节，为守信市场主体提供了便利。但也为虚假登记人借助形式审查骗取商事登记提供了机会。因此，行政机关需对相对人承诺信息进行审查，将申请主体进行虚假登记需要承担的法律后果列入告知事项，并将承担法律后果的主体扩大至申请人。一旦发现登记人存在虚假登记的情形，立即对失信市场主体以及登记责任人实施失信惩戒。以国家现有信用平台为基础，增设市场主体虚假登记黑名单。黑名单具体内容包括办理虚假登记的责任人名单以及涉案市场主体的相关信息。将虚假登记责任人名单同步至市场监管部门的数据库，在市场监管部门进行受理、审查等登记程序的过程中，被同步的名单将提醒登记机关对该申请人的申请实施更为严格的审查。对于多次提交虚假材料的登记申请责任人，可以对其采取禁止办理商事登记业务的处罚。保障“承诺作出—践诺检查—违诺追究”的信用承诺闭环监管的真正落实。

2.建立事中救济机制

设置与分级分类监管制度配套的监督救济机制，给予市场主体救济可能。当市场主体对其信用评级有异议对行政机关差异化监管不服时，可以向作出评价的机关申请复核，要求作出信用评价的行政机关对该评价进行复核。如果行政机关维持该评价，市场主体可以向上级行政机关申请复议。

3设立事后监督机制

建立信用修复监督机制，对失职行政机关追究责任。为防止信用修复机关滥用职权，需要建立信用修复监督机制。利用现有行政上级机关对下级机关监督职责，对行政机关信用修复工作进行监督。失信市场主体在申请信用修复后，在遭受行政机关不公正对待对行政机关所作信用修复决定存在异议时，可以向申请机关的上级机关提出复议申请。上级行政机关认为下级机关所作决定确实存在错误，可以更改或者撤销下级行政机关的决定。当下级行政机关不作为、不履行信用修复义务时，失信申请人可以向上级行政机关反映情况。如行政机关确实存在失职行为，上级行政机关应追究其责任并作出相应处罚。

（作者单位：东北大学文法学院）