大饥荒后的非洲土地管理法治化
2024-12-04 00:00姜森
检察风云 2024年22期
1982年到1985年，非洲发生了有记载以来最严重的旱灾。1984年10月，持续干旱引发一场大饥荒，共有约1.5亿人受灾。南非《公民报》回顾了这场40年前的严重灾害，以及与之相关的非洲国家土地管理法治化进程。
大饥荒是如何发生的
20世纪60年代末到70年代初，非洲萨赫勒地区（从撒哈拉沙漠南部边缘到中非）的狭长地带发生干旱灾害，造成数十万人死亡。“萨赫勒大旱”后，气象学家和人类学家发出警告：非洲的严重干旱将成为大概率事件，当地政府和国际社会应予以密切关注。
然而，当时正值越南战争期间，国际社会的关注重点在亚洲中南半岛，对非洲旱灾的关注度不高。加之萨赫勒地区并非资源富集区，当时未能引起国际社会的更多重视。10年后，气象学家和人类学家的担忧成为现实——又一场严重的旱灾席卷了半个非洲大陆，引发了一场大饥荒。
1982年，非洲大部分地区发生旱灾，以东非地区最为严重。那里的降水量连续数年递减，1982年的降水量只有1981年的一半，造成马里、塞内加尔、埃塞俄比亚、索马里和坦桑尼亚等国的农作物大规模歉收，主食类粮食更是减产一半以上，导致数百万人遭遇食品供应不足。
如果东非地区能够在1983年迎来降水，那么旱情就有望得到缓解。但反常的情况出现了——到1983年，干旱仍在继续，连往年降水量较大的东非地区南部也遭遇了罕见的干旱，有些国家甚至全年都没有下一滴雨。在从南到北的20多个东非地区国家中，农业国几乎颗粒无收，一些以畜牧业为支柱产业的国家也面临危机。由于自流井和溪流干涸，牲畜缺乏饮水，大量幼畜死于干渴。牧民不得不提前将其宰杀，拿到市场上售卖。
连续两年近乎零降雨，在非洲气象史上属于“极小概率事件”。当时各国政府认为，这场干旱持续的时间不会太长，很快就会迎来降水，雨季将快速抵消干旱的影响。
然而，1983年冬天到1984年秋天，干旱仍在持续，而且比上一年更加严重。这导致大半个非洲的食品供应系统崩溃。1984年10月，大饥荒全面暴发，整个非洲大陆有一半以上的国家出现严重的食品短缺，共有1.5亿人受到影响，其中近1000万人失去了生命。上千万人离开家园逃难，荒野上到处可见饿毙者。在干旱最为严重的地区，饥民在其所到之处吃光了大地上的一切活物，包括各类昆虫，最后是草根和树皮。
伴随着流民，瘟疫开始流行。长期干旱令荒漠里的水源干涸，许多野生动物都渴死了。一些饥民分食倒毙的动物尸体，结果患上传染病。祸不单行的是，在联合国和其他国际组织设立的难民营中，痢疾等传染病暴发大流行。饥民纷纷倒下，疾病快速传播……
土地管理未能适应人口增长
据南非《公民报》报道，1984年非洲大饥荒之惨烈，不亚于人类历史上任何一场灾难。究其原因，主要在于土地管理和利用的水平未能适应人口的增长。
19世纪初奴隶贸易被废止后，非洲地区的人口开始增长。19世纪末20世纪初，非洲的人口增长速度开始加快。进入工业时代，非洲的开发速度加快。西方国家在获取资源的同时，也把现代化工业成果和社会制度带到了非洲各国，间接促进了当地的发展。例如，欧美各国在非洲开办的矿场和种植园，养活的人口比非洲原住民部落要多。各国给非洲国家送去了工业品、粮食和药品，促进了人口数量的增长和人均寿命的延长。
到20世纪70年代，非洲已经成为世界上人口增长最快的大洲。20世纪80年代初，非洲每年新增上千万人口，粮食供应问题日益凸显。
伴随着人口的增长，非洲国家大量开垦耕地，农业消耗了大量淡水资源，水资源危机开始显现。非洲缺乏先进的水利设施，难以有效利用自然降水。每当雨季到来时，大量雨水白白流走，未能储备下来。久而久之，大量被开垦的农田成为一些国家的负担——其产量不高，浪费水源，而且农民的劳动效率低下。
畜牧业的情况也很糟糕。东非大草原上有大量游牧部落，人口越多，其放养的牛羊就越多。浩浩荡荡的牛羊席卷草原，令牧场难以休养生息。大片草场变得光秃秃的，无法保护地表水分，加剧了干旱。一些草场甚至出现了不可逆的荒漠化。为了找到新的牧场，大批游牧民不断迁徙，与农耕地区发生“碰撞”，进一步破坏了耕作环境。
综上，20世纪80年代，土地特别是农业和畜牧业用地的管理和利用水平低下，是导致非洲国家难以有效应对旱灾的根本原因。
艰难改革
1984年大饥荒后，痛定思痛的非洲国家意识到，其对农业的有效投入存在不足——同期亚洲国家对农业的投入占GDP的比重均在10%以上，而非洲国家都在4%左右。
20世纪80年代后期，非洲国家实现粮食自给的愿望不断增强，开始推动经济改革，将国家资金重点投向农业和畜牧业，农业人口的占比普遍提高到80%。改革旨在增加粮食作物的产量，改变农业发展结构，将粮食作物作为自身发展的战略储备。
为实现上述目标，肯尼亚、坦桑尼亚等国扩大了粮食种植面积，改进耕种方法，提高单位土地的粮食产量；为农业提供资金支持，整修灌溉设施；在保障粮食产量充足的前提下，由政府主导高价收购粮食，提高粮食自给率。
同一时期，世界银行和国际货币基金组织加大了对非洲国家的支持力度，不过，其重点在于鼓励自由贸易和市场经济。这与一些非洲国家对农业的支持政策发生对冲。一些农户在与享受高额补贴的欧美农业企业竞争中处于劣势，限制了非洲国家粮食自给率的提高。
时任非洲绿色革命联盟主席纳曼加·恩贡吉在1990年表示：“农业是非洲大多数国家的经济支柱，非洲30岁以下人口占总人口的2/3。这两个因素促使非洲国家特别是东非国家推行‘重新包装农业’的改革，以吸引青年参与农业发展，避免再发生像1984年那样的严重饥荒。然而，由于种种因素，这一轮改革难言成功。”
恩贡吉的担忧很快就变成了现实。1991年，一场大饥荒以惊人的速度在非洲大陆肆虐开来，有100万—300万饥民濒临死亡。据联合国粮农组织估计，当时非洲至少需要120万吨粮食援助才能渡过难关。粮食危机在撒哈拉以南的国家尤为令人担忧，其中苏丹、埃塞俄比亚、安哥拉、利比里亚、莫桑比克和索马里等国的形势最为严峻。
严重的干旱使苏丹大部分地区的农作物绝产绝收。在20世纪80年代遭旱灾重创的埃塞俄比亚，此时处境再度艰难——难民救济所中拥挤着成千上万的饥民，苦苦等待为数不多的救济粮。更多的饥民则拖着孱弱的身躯，踏上了寻找粮食的艰难之路。除了受到干旱的袭击，一些国家还同时遭受了蝗虫的袭击，肆虐的害虫把所剩无几的庄稼吃了个精光。
1992年，非洲大陆烈日炎炎，旱情不减。每年年底本是非洲南部地区的雨季，可是1992年底却晴空万里，不见一丝云彩，甚至连城镇居民的饮水也成了大问题。旱灾从南向北蔓延，受灾人口增加到1亿，其中有3000万人遭遇了严重的食品短缺。
值得一提的是，津巴布韦一直享有“南部非洲粮仓”的美称。20世纪80年代非洲大干旱期间，津巴布韦支援了许多国家。但1992年，持续干旱使津巴布韦自身也陷入粮食短缺的困境。
推动土地管理法治化
联合国和世界银行意识到，有效提高土地管理和利用水平，才能从根本上缓解非洲应对灾害能力不足的问题。
20世纪90年代初，非洲整体上的农村土地登记率只有10%，大多数国家土地管理效率低下，土地流转所需的时间和成本是工业化国家的两倍。一项指标很能说明问题：在当时的加纳和乌干达，每百万人口中只有不到10名专业土地测量师。在肯尼亚，全国只有206名注册在案的土地测量师，其中只有85人仍在从事此项工作。相比之下，当时亚洲的马来西亚和斯里兰卡，每百万人口中分别有197名和150名土地测量师。
非洲拥有大量可供耕作的土地，如何通过加强管理提高其利用率，对于亿万非洲民众来说至关重要。时任世界银行非洲地区可持续发展局局长贾马尔·赛伊尔说：“提高非洲农业部门的绩效和生产力，对于促进基础广泛的增长、创造更多就业机会、增加投资和大幅减少贫困，都至关重要。土地治理是实现变革，产生影响，保障非洲未来发展进而造福所有非洲家庭的有效途径。”
在联合国的推动下，世界银行针对非洲出台了《国家粮食安全框架下土地、渔业及森林权属责任治理准则》（下称《准则》）。这是一个重要的国际文献，为具体的政策改革提供了依据。其核心是世界银行对非洲国家的土地管理和使用规范提供指导。
在《准则》基础上，世界银行及其合作伙伴又推出《土地治理评估框架》（LGAF），作为在国家层面评估土地治理状况的“诊断工具”，为非洲各国的土地管理提供支持。
越来越多的非洲国家意识到，只有加强土地治理，才能为政府、投资者和民众创造“多赢”的契机。20世纪90年代，非洲国家陆续建立了土地法体系，通过立法加强土地管理，并通过投资支持相应的能力建设。相关法律法规明确了土地权属以及土地利用原则，包括两性在土地利用方面的平等性，从而成为推进必要改革的重要条件。
在土地管理法治化的基础上，非洲各国政府实施了多项改革，包括实行渐进式土地政策改革，挖掘土地发展潜力。具体措施包括：对所有公共土地和私人拥有的优质土地进行登记；调查居民区的公共用地，清理擅自占地者，规范土地权属；解决原有土地治理制度中的执行不力和腐败问题；政府通过相关立法支持土地改革，并争取国际社会的资金支持。
20世纪90年代，东非各国共吸纳超过45亿美元投资，并实现了粮食类大宗商品价格的稳定。外国直接投资大幅增加，土地管理投资的潜在回报率也大幅提高。在此基础上，大多数非洲国家，特别是东非国家的粮食供应体系逐步趋于稳定。
进入21世纪，新的卫星和通信技术大幅降低了土地管理成本。越来越多的非洲国家开始采用这些新技术降低土地测绘和登记成本，提高管理效率。例如，东非洲国家普遍建有服务于土地测绘和登记的“连续运行参考站”（CORS），目前已有超过50个“连续运行参考站”在为非洲国家提供有关土地管理和利用的数据。
编辑：姚志刚 winter-yao@163.com
