城市治理视域下古城保护与发展对策研究

［摘要］党的二十大报告提出要“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承”。历史文化名城、名镇、名村和街区等是重要的历史文化遗产。近年来，我国各地古城都致力处理好城市改造开发和历史文化遗产保护，正定作为我国一座县级历史文化名城，在探索其保护发展之路中也存在一些现实问题，因此要做到在保护中发展、在发展中保护，不仅对提升城乡居民的获得感、幸福感具有重要意义，而且也为城市发展和乡村振兴助力提供坚实的支撑。

［关键词］城市治理模式；正定古城；保护与发展；发展策略

［中国分类号］TU984.114"［文献标识码］A"［文章编号］1009-0169（2024）12-0037-06

城市是人类文明历史发展的产物，大量的历史文化名城、名镇、名村、传统村落代表了中华民族悠久的城乡发展演进史，具有历史价值、美学和象征性的价值、科学价值以及情感价值等多维价值。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，提出要促进历史文化保护传承与城乡建设融合发展。党的二十大报告指出，“加大文物和文化遗产保护力度，加强城乡建设中历史文化保护传承”[1]。在进入强调以人为核心和高质量发展的新阶段，保护、利用和传承好历史文化尤为重要。位于河北省石家庄市北15公里处的正定古城是我国一座县级历史文化名城，与石家庄市隔河（滹沱河）相望，其文物古迹璀璨辉煌，曾于1994年被国务院批准为“国家历史文化名城”。正定古城的人文气质深深吸引着众多国内外游客。但随着石家庄城市化、现代化进程的加速，历史古城保护与当代发展的矛盾日益突出，传统“包干式”城市管理体制已不能完全适应古城发展的需要，如何延续历史文脉，避免古城活力衰退，又能使其适应城市发展步伐呈现更加蓬勃的动力，是当今古城经历的严峻考验和必须回答的重大实际问题。因此，积极探索正定古城保护与发展的解决之道，以期实现正定古城其社会、经济、历史文化和谐共生，同时也为进一步丰富城市治理理论作出有益的理论探索。

一、城市发展背景下正定古城保护的现状

2013年8月，习近平总书记对正定古城保护工作作出重要批示：“充分肯定近年来正定古城保护工作。要继续做好这项工作，秉持正确的古城保护理念，即切实保护好其历史文化价值。”[2]河北省、石家庄市、正定县认真落实习近平总书记这一指示要求，在尊重历史、保持完整、延续文脉、凸显特色的原则下启动实施古寺群落修缮、阳和楼复建、荣国府周边环境整治等修复工程，正定古城整体风貌得以彰显，古城的文化底蕴得以开掘。随着石家庄经济社会的发展，正定古城保护在与当代城市发展接轨过程中也出现新的问题。

（一）古城居民区与现代化城市建设之间矛盾凸显

一方面，为缓解古城交通、环境和人口压力，古城内百年老校、优质医院、图书馆等部分公共设施逐步外迁，但是满足古城的城市功能并未能及时跟上，相应带来了当代古城的公共服务品质下降、活力弱化等问题。另一方面，传统的古城街区为满足各种类型的居住需求，通常被分割为多重居住空间，居住密度往往过高，公共空间变得支离破碎，空间可及性较弱，有管理模式的小区自主性较强，主入口通常设置安保设施，次入口也被关闭，居住开放空间的联系路径由此被切断，日常交往的人流流动被阻碍。同时，由于古城建筑物限高政策的限制、古城区土地稀缺和地价上涨等多重因素的影响，传统大规模“拆除新建”的开发建设模式逐渐向小幅度的“渐进填充”模式转变。依托古城街巷的狭小空间，许多封闭独立式门禁社区和规模各异的高端居住区“见缝插针”开辟建立出来。由此造成了一定程度上的风格断裂和空间隔离（见图1）。

此外，正定古城人口众多，目前生活着近55.3万居民。正定老城区是集商贸、文化、旅游为一体的商业街区，每天车水马龙、川流不息，给城里的基础设施造成巨大压力，交通拥堵问题日益突出[3]。尤其是近年来，正定古城的旅游业十分繁荣，假期里平均每天游客数量超过50万人次。正定老城街区路网密度较高，胡同街道宽度不足6米，且弯道卡口多，难以适应城市的快速发展和居民不同层次的出行需求，一旦区域内某个道路发生拥堵，容易造成辐射连锁拥堵。于是，在道路拓宽与保留延续街巷肌理之间难以平衡，这些由于风俗和历史造就的客观原因导致了古城区道路基础设施脆弱、建设难度加大。

（二）古城社会结构分异

与周边新城快速发展、居住环境更为优越相比，古城的住宅市场和社会结构出现失衡、两极分化，由此会带来一系列负面因素，例如：常住人口中的正定本地人口数量减少、居民收入差距过大、老龄化严重、外来人口比例高、低层次人口集聚、文化水平低、家庭组织结构扁平化和通勤、流动人口偏多等[5]，其中流动人口中以文化参与体验性不强的旅游人口居多（见表1）。面对社会结构分异带来的负面现状，如若不采取有效沟通机制，则有可能出现古城区域邻里关系趋于疏远冷漠、潜在的社会资本被浪费和传统文化在现实中逐渐衰落等问题。

（三）古城商业街开发与古建内蕴开掘的失衡

以古城区环境为整治重点，以文化遗产传承为基础，以历史文化保护片区、控保建筑作为古城风貌的载体，一批以文化功能为核心的新型商业核心区逐渐被改造和开发，这些新出炉极具特色的商业区重塑了原街区形象，使得业态更加丰富多样，现代个性化消费特点更加突出，但也出现了古城商业区普遍存在的问题。例如旺泉古街、燕赵大街、大十字街等热门的文化商业综合片区，这些商业街区日常承载游客数量巨大，但商业种类较为单一，多以餐饮业为主，其他商业种类数量很少。街区中的古建筑外形特色鲜明，但建筑上的商业门牌和广告门牌较为杂乱，风格不一，与整个古街巷的肌理不相匹配。由此可见，商业街区的开发与古建筑的内蕴开发并未完全契合。商业街的文旅开发多停留在对建筑物形式空间本身上的塑造上，而对于古建筑所蕴含的内在人文特性并未加以彰显。如，一些百年老字号的商铺、文庙、书院的建筑原址，其中所承载的深厚历史底蕴和文化底蕴尚有开掘空间。此外，在这些商业街中作为载体的控保建筑普遍存在“整体规模不大、布局分散”的特征，大部分文保建筑或控保建筑仍难以保存和维护，控而难保的现象相对严重，这将使得丰富灿烂的历史文化资源难以得到充分挖掘、整合和利用。

二、国内外古城治理经验及启示

随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，城市治理理论应运而生，目前，在国内外均处于初步发展的阶段。城市治理是公共治理理论在城市领域的应用，也是国家治理体系中的不可缺少的一个构成部分。“城市管理”与“城市治理”虽然仅有一字之别，但体现的不仅是职能的变化，更是体制的创新。“管理”着眼于政府的单方行动，体现了政府才是社会管理合法权利的主要来源；而“治理”更多表现为几个多元主体的共存性，除了政府外，企业、公众等都是合法权利的来源[5]。

随着城市化的快速发展，具有历史的古城保护和利用逐渐成为城市规划和发展的重要议题。世界上许多有着悠久历史的古城文脉，在古城保护方面呈现出各自的特点[5-8]（见表2）。这些城市都具有较为成熟系统的古城保护模式策略。各地城市根据自身的情况特点，其着眼点亦有不同。有聚焦于“点”上的，关注城市特色和原有风貌；有聚焦于“面”的，对历史街区街道进行统一布局整体管理，以历史为依据进行形制规划和环境管理；有聚焦于城市整体保护的，如法国巴黎所制定的“建新城保旧城”的计划，从整个城市景观和整体风貌入手，对城市的天际线进行设定，划分主要的景观轴线[4-7]（见表2）。其成功的治理经验模式是一致的，无论从微观层面还是宏观层面，都呈现出政府与民众协同共管的景象。从古城保护的意识形态上，政府部门与公众能够达成一致，均具有较为热烈的历史保护情怀。从政府行政策略上，将恢复老城活力、吸引年轻人到老城，以新带老繁荣经济作为主要目标方向。从组织民众参与保护上，使古城保护行为大众化。在律法中明确历史城镇、历史地区保护工作中公众参与的必要性。重视民众参与古城保护的力量，通过宣传手段将政府对古城保护意图、工作计划、保护方法等传递到民众中。因此，针对正定古城在保护和发展中所面临的问题，可运用城市治理理论，解决好上述居住空间破碎化、社会结构分异、社会公众参与缺失等特征问题，可使各多元主体之间利益、服务融合，改善社会结构不平衡状况，增强社会各阶层相互依存和谐的关系，实现多方共赢（见图2）。

三、城市治理视域下正定古城保护与发展策略

城市治理作为一种管理体系，应该包含城市治理主体的利益定位、利益关系、利益互动三个分析维度，以此作为分析城市治理中伙伴关系运行机制的指南。因此，在正定古城治理中，要侧重于政府职能的转变和优化政府组织结构，强调各利益相关者广泛参与古城发展，提升市场在古城保护和发展过程资源配置的作用，最终形成多元主体多样化互动、共同治理古城的善治模式[7]。

（一）积极转变职能，发挥政府的核心主体作用

政府是城市治理的核心，要塑造健康的政绩观，对于这座拥有1600多年悠久历史的文明古城来说，古城的历史文化价值远远比短期的经济利益更加重要，应立足古城保护和发展的长远利益考虑，坚持全面保护的理念。对于古城的空间体系、街巷肌理、文物古迹、建筑风貌及非物质文化遗产，将规划、设计与建设三者统一起来，从实际出发高水平、科学地编制规划、进行整体保护。保护古城是一项复杂的、严肃的活动，要充分考虑古城特点，建立不同主体之间相互制约、平等合作的秩序，构造健全法制保障体系，找准定位加强地方立法工作。同时，从长远安全角度和顶层设计来看，应深入消防、交通、环境等内容，依据现实赋予古城突破某些上位法抵触标准的特殊权力，并应建立健全相应的立法审查制度，避免出现滥用职权、专制化和特权化。只有这样立足现实、因地制宜，才能更好地将保护与发展、现实与法律相结合。

（二）以经济效益为核心，发挥市场的调节作用

随着市场经济的发展，整个社会的经济活动主要靠市场调节，市场越来越成为城市治理中资源配置的基本力量。因此，应不断完善“政府主导、市场运作、社会参与、多渠道投入”的名城保护开发投融资机制[8]，逐步建立健全古城保护投资回报机制，为古城保护复兴注入资金源泉。这里所讲的“古城资产”，不仅指古城土地、文物古迹、旅游资源、基础设施等有形资产，还包括附着在有形资产上的包括名称、形象、知名度、特色文化等无形资产。一方面，加强合理地综合开发利用腾空及整修后的各类文物建筑，强化项目策划包装，尝试通过多种方式来盘活古城资源，比如对古城资产的使用权、经营权、冠名权等权益利用股权、回报或捐赠等众筹模式来筹资，多鼓励民间资金的注入，形成多元化（政府主导、市场运作、社会参与）的古城保护投融资格局，以实现古城资源配置的最优化和效益的最大化，使古城经营利用系统进入良性循环，从而实现古城的有机更新和发展。另一方面，也要强化企业保护古城的责任感，政府可以出台一系列优惠政策，从财政、税收、金融支持、人才、政府服务等方面积极调动企业的积极性，拓宽市场参与古城保护的渠道。此外，还可以在境内外发行有关正定古城保护类的债券进行融资，扩大渠道吸纳社会各界资金，进一步盘活正定古城相关的公共有形和无形资产。

（三）鼓励公众参与，发挥社会协同作用

在古城保护的整体过程中，“公众参与”能够对古城的人文性、可行性、绩效性进行多层面、多渠道、多形式的探讨论证，可为古城保护规划的顺利实施做好铺垫，能够深处挖掘城市记忆的特征，充分发挥古城的经济价值、社会价值和历史文化价值，保持古城在可持续发展中与居民态度息息相关，使历史风貌和公众切身利益显得浑然一体相得益彰，使建筑审美和居住旅游功能在此达到高度和谐与极致完美。

但从当前公众参与古城建设现状来看，正定的公众参与大多停留在规划公示的初级阶段，缺乏公众全程参与互动机制。因此，在实际工作中，政府部门需要在“事前、事中和事后”为公众提供参与的平台并拓宽渠道，建立起公众参与的古城更新发展全过程中的动态反馈机制（见图3）。不仅在项目研究决策之前，进行市民听证、专家论证，还得在项目实施后有评估会，以确保各个环节充分听取和融入公众意见。通过对公众参与有效途径建设，对参与方式、参与范围和决策机制等制度规范和约束机制的建立，保证项目实施能够最大程度代表广大群众根本利益，调动公众的积极性，从而有利于公众保护意识主动向保护行动转化。此外，还可将“公众参与”作为政绩考核的范围，其考核结果作为衡量工作、评价干部的一把“尺子”，以此进行信任激励和严格监督。

四、结语

在正定历经三十年来古城保护曲折经历及丰硕成果的纪实中，我们可以看到一大批国内外著名建筑专家作为古城保护行动的核心力量，在正定传统建筑文化的保护和传承上所发挥的巨大作用。他们对正定充满着感情，全力以赴、全心全意、客观科学、优质高效为正定古城的保护献计出力，弘扬文化彰显特色，激发公众参与意识和保护古城的积极性，不断打造古城保护和修复引起新的热点，使得正定古城在保护与更新方面得以持续。因此，在城市化与现代化进程中，应该重视专家学者的重要地位和强化其关键性作用，广泛听取专家学者的意见，抓好顶层规划设计、严把工程质量关，确保古城能够有机协调的发展。同时也要注重培养古城保护和发展专业人才，在高等院校开设相关专业，培养这方面的高素质人才，进而发扬光大，为正定历史文化古城培养更多的保护和传承的接班人。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜"为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26（1）.

[2]海丽华，王振永.像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产——河北省正定县古城文化保护之路[N].学习时报，2024-11-04（2）.

[3]林建桃，曹磊.古城保护与利用对策研究——以正定为例[J].天津：天津大学学报（社会科学版），2013，15（5）：432-435.

[4]黄瑛.城市传统民居型历史地段的产权体系构建与保护更新研究[D].南京大学，2012.

[5]莫于川.公众参与城市治理与行政法制民主路向——南京市探索政民合作、良法善治的新实践[J].城市管理与科技，2013（4）：48-52.

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[7]赵雨亭，李仙娥.德国历史建筑保护的制度安排、模式选择与经验启示[J].中国名城，2016（10）：78-82.

[8]陆伟芳.简析欧洲的古城保护及启示[J].中国名城，2009（2）：52-56.

责任编辑：王玉倩