高质效推进社会治理检察建议工作思考

摘 要：制发社会治理检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式。实践中，相较于其他类型的检察建议，社会治理检察建议在制发程序、内容、效果等方面均存在不同程度的问题。要将社会治理检察建议的司法效能转换成治理效能，既要正确认识到社会治理检察建议对于推动社会治理的司法价值，又要聚焦其本身的特点，从体系构建的角度进行破题，规范制发程序，提升内容质量，注重跟进落实，以社会治理检察建议工作的高质效助推社会治理体系和治理能力现代化。

关键词：社会治理检察建议 选题确定 跟踪落实机制

社会治理检察建议是检察机关在案件办理过程中，就其中发现的社会治理问题，向负有责任的行业主管部门、企事业单位等职能主体，提出相关建议并督促其整改的履职方式。相较于再审检察建议、纠正违法检察建议等司法监督属性明显的检察建议，社会治理检察建议因其能够充分体现社会治理共建、共治、共享的特征而成为近年来检察机关参与社会治理的重要抓手。

一、社会治理检察建议的特征

制发社会治理检察建议是检察机关基于法律监督职能、有效参与社会治理的重要途径。自2018年10月最高检发布“一号检察建议”以来，社会治理检察建议以其特有的价值内涵，在校园安全、公告送达、金融监管、虚假诉讼等多个领域的普遍性、深层次问题上，切实发挥了作用。

（一）独立性

检察建议是检察机关经长期、大量的法律监督实践探索、总结后形成的一项履职抓手，并在《人民检察院组织法》修订时被正式确立为与抗诉、纠正意见并列的法定监督方式。随着“四大检察”“十大业务”的深入推进，最高检以内设机构和业务类型为主要划分标准，在《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）中，将社会治理检察建议列为一种独立的检察建议类型。诚如有学者所言，社会治理检察建议的确立反映了检察理念与法律监督机制在新时代的主动调整［1］。

（二）覆盖性

在我国以政府为主导、其他社会组织和社会力量广泛参与的社会治理网状结构之中，“较之于其他类型的检察建议，社会治理检察建议涉及的部门更多、问题更为复杂、专业性更强，制发后的社会影响力及效果也更大”［2］。从建议领域看，在违法犯罪隐患、管理监督漏洞、风险预警防控以及需要给予相关人员或组织处罚处分惩戒、承担司法责任等方面，社会治理检察建议均有发挥空间。从发送对象看，被建议单位主要包括各级行政机关、公安机关、审判机关、刑罚执行机关等司法（行政）机关以及人民团体、社会组织、事业单位、公司企业等，几乎涵盖当前社会中各行业领域的主管部门或主责单位。

（三）融合性

案件办理通常是制发社会治理检察建议的逻辑起点，解决案件背后反映出的社会治理难题，是对检察履职的更高要求。若脱离检察办案这一检察履职的立足点，社会治理检察建议就如同无源之水、无本之木，也会因缺乏针对性而达不到预期监督效果。其源于案件但又不局限于案件本身，而是作为检察办案的自然延续和有机组成部分，集中反映检察机关既“治罪”又“治理”。

二、社会治理检察建议工作开展的现实困境

社会治理检察建议是检察建议的重要组成部分，不仅具有与其他检察建议同样的严肃性和权威性，而且具有更广泛的适用性。但实践中，社会治理检察建议面临着制发程序不规范、内容质量不高、建议效果有待进一步彰显等现实困境。这些困境既是原因又是表现，严重影响了社会治理检察建议工作的高质效开展。

（一）必经程序运行不足

1.调查核实“空心化”。调查核实是确保社会治理检察建议问题精准、建议科学、具备刚性的坚实基础，直接关系到案件从“办完”到“办好”的跨越。实践中，大部分社会治理检察建议的制发，往往缺少扎实过硬的调查核实，而仅凭片面主观认识或简单推断后作出，对案件背后的社会治理问题缺乏具体数据支撑和精准画像。调查终结报告成为业务系统结案的形式而非制发社会治理检察建议的必要论证分析，直接影响到后续建议内容的落地落实。

2.审核备案不到位。《规定》第17条明确社会治理检察建议的制发应先审核、后备案。但实践中，承担社会治理检察建议“必要性”“合法性”“说理性”审核的法律政策研究室或相关职能部门实际并未参与具体案件的办理过程，通常只能指出文书规范等浅表性问题，往往无法触及问题的根本，审核作用发挥十分有限。此外，承办人先报送检察长批准、后补办移送审核手续等情形较为常见，相当部分的社会治理检察建议未能及时向上级院备案，导致上级院未能同步掌握有关制发情况。

（二）制发文书质量不高

1.文书混同错用。社会治理检察建议线索来自各检察业务条线，因此，其制发并不具有专属性。实践中，针对同一问题的不同方面和阶段，或基于不同业务属性认识，或基于制发标准把握不足等，容易出现各类监督性、建议性文书混同、混用的情况。譬如，对于不具备“可诉性”、理应制发社会治理检察建议的行政违法行为却制发了公益诉讼检察建议。又如，根据民事、行政两大诉讼监督规则的规定，“同类问题适用法律不一致”的，应当制发纠正违法检察建议，但对于“适用法律存在同类错误”的情形，则应当制发社会治理检察建议，实践中经常混用、错用。

2.内容空泛，逻辑不清。“社会治理检察建议作为一种非程序化监督方式，其刚性来源于内容的高质量。”［3］实践中，大部分社会治理检察建议质量不高的根源从内容上主要表现为两个方面：（1）观点不鲜明。未能找准被建议单位存在的深层次症结问题和制度性漏洞，常使用“管理不到位”等概括性词语泛泛而谈，没有阐明问题的关键点和具体细节。（2）逻辑不严密。大部分社会治理检察建议缺少基于法律层面因果关系的分析过程，建议事项与被建议单位的工作职责不对应或缺乏可操作性，在行文措辞上未能有效构筑起连接事实和建议的逻辑桥梁。

（三）预期实效性不彰

1.制发主体层级不高、类案数量不足。一般认为，基于社会问题多层次、多领域依法治理的需要，社会治理检察建议制发的层级越高，越能争取到党委、政府、人大等的支持，从而在更高层面、更广范围促进相关问题得到有效解决。实践中，大多数制发的社会治理检察建议出自基层院，且主要针对个案制发，对案件背后可能存在的系统性社会治理问题发现不足、挖掘不够，市级院以上制发的类案检察建议相对偏少，主体作用发挥不明显。

2.送达方式单一、重视程度欠佳。社会治理检察建议从发出送达到被建议单位整改的过程，可以视为一种“取效”机制的实现过程。根据《规定》第18条，检察建议书可以书面送达，也可以现场宣告送达。实践中，社会治理检察建议通常以“文来文往”的书面送达为主，“宣告送达目前总体上适用比例过低，难以发挥其在保障检察建议权威性和严肃性上的独特优势”。［4］如A省的公开数据显示，2023年全省通过宣告送达方式发出的社会治理检察建议共计42件，仅占制发总量的5.5%，远低于全国20%以上的平均水平，现场宣告送达“开天窗”的空白院占相当数量的比例。

三、高质效推进社会治理检察建议工作的路径

面对社会治理检察建议工作开展过程中存在的前述主要问题，应当从体系构建的角度出发，健全社会治理检察建议立项发送、评估考核和落实保障机制［5］，以机制管长远、做支撑，将社会治理检察建议打造成检察机关在社会治理领域有效延伸、有力监督的重要杠杆。

（一）规范选题确定与统筹指导体系

1.规范选题确定程序。制发社会治理检察建议的本质是履行法律监督职责，社会治理检察建议的选题立项应当坚持两个原则：一是坚持“必要性”原则。社会治理检察建议要始终与大局同频，以解决长期普遍存在的系统性、领域性问题为主为先。对于问题轻微、可发可不发的检察建议不发、可口头建议的不发书面建议，为改革发展特定过程中产生的社会治理问题预留容错和自纠空间。二是坚持“重要性”原则。要始终结合办案实际和年度条线重点工作，通过查阅相关法律依据、实地调查走访、咨询行业专家等方式，聚焦类案反映出的普遍性、共同性、倾向性问题，对立项和制发的有效性进行充分调研论证。对于经过动议、立案以及充分行使调查核实权而拟确定制发的社会治理检察建议，经审核后再报送检察长批准或检察委员会审议，规范选题确定程序，从源头上有效杜绝“凑数建议”。

2.完善制发备案闭环机制。针对实质审核、及时备案不足等问题，建议在不违反《规定》的情况下，由负责法律政策研究的部门与各业务部门成立专门工作组，有效弥补统筹对接不足、内容指导不够等实践缺陷：一方面，由该专门工作组承担起宏观统筹与审核备案对接职能，将分散在各业务条线、特别是涉及到跨业务部门或多个业务部门拟向同一单位e7MrofZ9W80N/6vpVyHnQw==提出社会治理检察建议的，依据业务属性或综合各部门意见后，确定由某一名检察官或办案组拟制，理顺制发、备案程序，避免文书混用错用、多头制发。另一方面，发挥工作组成员来自各条线的专业优势，多维度、深层次分析所要解决的社会治理问题，提升社会治理检察建议内容的充分性、针对性，让提出的问题直指堵点漏洞、提出的建议真正解决现实难题。

（二）完善跟踪落实机制

“检察建议的司法价值需要通过督促被监督对象的整改落实予以实现。”［6］为防止社会治理检察建议在制发之后被实质性架空，一方面，要以“人来人往”改变长期以来“文来文往”的做法，提升公开宣告送达的比例。通过当面宣读社会治理检察建议书并示证说理、邀请第三方见证监督等方法，提升社会治理检察建议的公共可视度，确保监督建议内容传达到位。另一方面，在建议发出送达之后，检察建议落实工作分析督导小组要综合运用跟踪监督、类案监督和专项监督等方式，动态掌握被建议单位的整改落实情况，对于拒不整改的由上级院跟进监督，切实避免被建议单位超期回复或实际未被采纳等影响监督质效的情况发生，积极推动检察建议取得实实在在的效果。

（三）构建内部协作与外部支撑体系

1.运行检察一体化与数字赋能机制。社会治理检察建议“由检察机关自行启动、自行调查、自行督促落实，主动性很强”。［7］一方面，各级检察机关要依托检察一体化的特有优势，各司其职但又步调一致：建议省级院以社会治理检察建议年度重点项目计划、定期通报、优秀案例评选等工作机制为抓手，实现有效督导；市级院充分发挥好示范引领作用，聚焦类案与重点案件办理中反映出的行业性、系统性问题制发社会治理检察建议；基层院在上级院的统筹督导和业务指导下做好常态化社会治理检察建议工作。另一方面，要充分利用数字检察在调查核实中的工具价值赋能社会治理检察建议工作，汇拢聚集各检察业务条线案件办理过程中反映的社会治理行业性、系统性问题线索，通过法律监督内部线索移送等内部协作方式，为社会治理检察建议的制发奠定基础。

2.构建府检联动与建议联办转化机制。社会治理检察建议作为一种“建议”，其有效落实“需要政府相关部门齐抓共管、各行业领域合力共为、多方社会主体共同参与”［8］。一方面，各级检察机关要善用地域制度优势，主动向党委、人大报告检察建议工作情况，积极争取外部支持，推动相关部门单位出台加强社会治理检察建议的意见、决议以及地方性法规、规章等，从更高层面、更大范围发挥社会治理检察建议的积极作用。另一方面，要将检察履职与社会监督有效融合，强化社会治理检察建议与行政建议、监察建议、司法建议等的贯通协调，突出人大议案、政协提案与社会治理检察建议衔接转化工作，实现成果有效转化和经验做法的全域共享，共同增强社会治理检察建议实效。